IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Medio judicial idóneo La Sala advierte que la entidad demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo, en la medida que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”.
(…) Por lo tanto, resulta claro que en las acciones de tutela, promovidas por las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas, entre ellas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, contra las providencias en las cuales se reconocieron prestaciones periódicas a favor de los pensionados y en las que se invoca el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, no están llamadas a prosperar porque no cumplen con el requisito de subsidiariedad.
Ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión gracia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00429-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia del 15 de agosto de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “a- Sírvase dejar sin efectos las sentencias proferidas por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B del 19 de julio de 2018, dentro del proceso contencioso administrativo No. 15001-23-33-000-2013-00822-01 b- Consecuentemente se sirva ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, dictar nueva sentencia ajustada a derecho confirmando el fallo de primer grado, por el cual no se accedió a las pretensiones, PERO bajo los siguientes fundamentos jurídicos: ACATAR el precedente jurisprudencial preferente y vinculante que sobre la materia (pensión gracia) ha definido la H. Corte Constitucional, consignado en las Sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, según el cual la Ley 91 de 1989 (Literal “A” del numeral 2 del artículo 15) puso fin al reconocimiento y pago de la pensión gracia, empero, respetando solo dicha prestación consagrada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993-, en favor de los docentes territoriales y nacionalizados que (i) estando vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, (ii) además hayan adquirido o consolidado los requisitos para acceder a la misma ANTES del 29 de diciembre de 1989, es decir, a la fecha de entrada en vigor de la propia Ley 91 de 1989.
Tercero. De manera subsidiaria: a.- En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, sírvase amparar los derechos de forma TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b.- En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, de fecha 19 de julio de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 15001-23-33-000- 2013-00822-01, hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela” [1] 2.
Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El señor Alonso Quintín Gutiérrez Rivero nació el 13 de enero de 1946 y prestó sus servicios como docente en propiedad con vinculación nacional de conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá el 30 de mayo de 2011. El señor Alonso Quitín Gutiérrez Rivero solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) el reconocimiento de la pensión gracia. Esa solicitud fue negada mediante Resolución UGM029873 del 30 de enero de 2012, al considerar que el actor había incurrido en una de las causales de mala conducta.
Contra dicho acto administrativo el señor Gutiérrez Rivero interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto mediante Resolución UGM040291 del 28 de marzo de 2012, que confirmó el acto administrativo impugnado. En razón de lo anterior el señor Gutiérrez Rivero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la CAJANAL en liquidación, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se reconociera y pagará a su favor la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 8 de junio de 2016, negó las pretensiones de la demanda.
Contra esa decisión el demandante presentó recurso de apelación y el 19 de julio de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, profirió fallo de segunda instancia, en el que revocó la decisión apelada, al considerar que el señor Alonso Quitín Gutiérrez Rivero acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que probó la vinculación como docente nacionalizado por 20 años, cuenta con más de 50 años de edad, fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y contaba con buena conducta en el desempeño de su cargo. 3.
Argumentos de la tutela Manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, porque no tuvo en cuenta que las transferencias realizadas por la Nación a las entidades territoriales por concepto de situado fiscal, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 y hasta antes de la aplicación de la Ley 60 de 1993, no son recursos propios de dichos entes.
De modo que el situado fiscal, entre el 19 de diciembre de 1968 hasta el 12 de agosto de 1993, no dejó de hacer parte de los recursos de la Nación, pues la distribución de este a los Fondos Educativos Regionales – FER-, se hizo con el fin de que las entidades territoriales actuaran como administradoras del mismo y no como como propietarias.
De ahí que se ejecutara con presupuesto y contabilidad independiente, para diferenciarlos de los recursos propios de los entes territoriales. Por lo anterior, adujo que los actos de nombramiento de docentes proferidos por los representantes de los entes territoriales que hacían parte de los FER, eran realizados como delegados del gobierno central, bajo el aval del representante del Ministerio de Educación Nacional, y no como nominador de docentes territoriales o nacionalizados.
En este contexto, advirtió que la decisión cuestionada está viciada de desconocimiento del precedente judicial, específicamente, de las sentencias C-084 de 1999 y C-489 del 2000, proferidas por la Corte Constitucional, en las que se estableció como fecha límite para consolidar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989. Afirmó que “por lo tanto, aritméticamente, para poder completar los 20 años de servicio a esta última fecha, como mínimo un docente debe acreditar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980, fecha referenciada por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989; lo cual descarta vinculaciones precarias antes del 31 de diciembre de 1980.
Como muestra de la exigencia de la causación del derecho antes del 29 de diciembre de 1989, para acceder a la pensión gracia”. Adujo que se configuró defecto fáctico en la decisión cuestionada, porque las pruebas aportadas al expediente demostraban que el señor Alonso Gutiérrez Rivero estuvo nombrado como docente del orden nacional. Así mismo, consideró que los tiempos de servicio debieron analizarse de cara al proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 y Ley 91 de 1989.
De igual forma, adujo que la autoridad judicial no realizó un examen sobre la naturaleza de la plaza, la institución educativa, la autoridad que realiza el nombramiento, el origen de los recursos, la certificación emitida por la autoridad nominadora, entre otros. Señaló que está demostrada la configuración de un perjuicio irremediable, porque, acorde con lo ordenado en la decisión judicial, debe pagarse una pensión y su correspondiente retroactivo, sin que el beneficiario cumpla los requisitos legales. 4.
Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B no se pronunció. Por su parte, el señor Alonso Quintín Gutiérrez Rivero solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela al considerar que la decisión que se pretende dejar sin efecto tiene una amplia carga argumentativa en la que sustenta porqué es aplicable la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
Finalmente afirmó que lo pretendido con la solicitud de amparo es dilatar sistemáticamente el cumplimiento de órdenes judiciales lo que desconoce la cosa juzgada. 5. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de agosto de 2019, negó la solicitud de amparo al considerar que la providencia objeto de tutela no incurrió en los defectos alegados por la demandante. 6.
Impugnación La demandante, impugnó la anterior decisión, reiteró los argumentos de la acción de tutela y aseguró que en la sentencia demandada existe una violación al debido proceso. Además, indicó que al reconocer la prestación periódica se causa un perjuicio irremediable pues se está en presencia de un abuso del derecho de conformidad a la con la sentencia SU-427 de 2016.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo han reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[2] y especiales[3] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. Teniendo en cuenta que en el presente caso se está cuestionando una sentencia de Alta Corte, se deberán acreditar los requisitos de procedencia fijados recientemente por la Corte Constitucional, esto es, “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales;
(ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”[4]. 3. Caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia del 19 de julio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en la que ordenó reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Alonso Quitín Gutiérrez Rivero.
De entrada la Sala advierte que la entidad demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo, en la medida que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[5] prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, en los siguientes términos: “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Se destaca) Dada la amplitud de la norma para su aplicación, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016, unificó jurisprudencia, entre otras cosas, para aclarar quienes se encontraban legitimados para ejercer el precitado recurso, en los siguientes términos: “Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero[6]. 7.24.
Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
(…)”. Por lo tanto, resulta claro que en las acciones de tutela, promovidas por las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas, entre ellas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, contra las providencias en las cuales se reconocieron prestaciones periódicas a favor de los pensionados y en las que se invoca el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, no están llamadas a prosperar porque no cumplen con el requisito de subsidiariedad.
Así lo indicó la Corte: “7.25. Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26.
No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas. 7.27.
Con todo, esta Corporación estima que en atención a los principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima, el juez constitucional cuando analice de fondo la posible configuración de un abuso del derecho deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo que en caso de verificarse la existencia de dicha irregularidad, deberá disponer que el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional no tenga efectos de manera inmediata, sino que se deberá concederse un periodo de gracia, que la Sala fija como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución que consagra el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de amparo.
Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe (…)”. (Negrillas de la Sala) Ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión gracia del señor Alonso Quitín Gutiérrez Rivero.
De acuerdo con lo anterior, no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se revocará la sentencia del 15 de agosto de 2019 y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de amparo de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1.
Revocar la sentencia del 15 de agosto de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en su lugar se declara improcedente la solicitud de amparo ejercida por la UGPP de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folios 29 y 30 del expediente principal de tutela. [2] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [3] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [4] Sentencia SU-573 de 2017. [5] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [6] Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).