ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD – Sentencia proferida por autoridad judicial diferente / CARENCIA DE FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Entre juzgados o tribunales pares o a quienes se encuentran en un nivel funcional inferior Con el fin de abordar el cargo de vulneración del derecho a la igualdad por desconocimiento de la sentencia del 14 de agosto de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, la Sala reitera que un precedente vinculante únicamente puede provenir de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, en virtud de las competencias constitucional y legalmente asignadas.

Así lo ha sostenido esta Sala en diferentes pronunciamientos en los que ha precisado que los juzgados y tribunales tienen el deber de aplicar la regla creada por el órgano de cierre, pero sus fallos, al carecer de carácter vinculante, no obligan a sus pares o a quienes se encuentran en un nivel funcional inferior. Cuestión diversa es que el juez, individual o colegiado, esté obligado a seguir sus propias decisiones, cuando le corresponda decidir casos con supuestos fácticos y jurídicos similares a otros que ha fallado, no porque las providencias que profiera se consideren precedente –por no haber fijado reglas o subreglas de derecho–, sino para garantizar los principios de igualdad y confianza legítima (…) Al respecto, la Sala encuentra que el fallo que se considera desconocido no fue dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, sino por el del Tolima, motivo por el cual no es ni obligatoria ni vinculante para la autoridad judicial accionada en esta oportunidad, lo que releva al juez constitucional de estudiar las exigencias adicionales referidas.

De lo anterior, advierte esta Sala que no se puede predicar vulneración al derecho fundamental de igualdad, en tanto, las decisiones se profirieron por dos tribunales diferentes. Se destaca igualmente que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, sustentó su decisión en la posición de la corporación de cierre, esto es, del Consejo de Estado, Sección Tercera, que –en forma pacífica y reiterada– ha precisado la forma como se debe contabilizar el término de caducidad en los procesos de reparación directa (…)en relación con omisiones de la Administración de las cuales se tiene conocimiento desde el momento mismo de su acaecimiento pero se prolongan en el tiempo (…) En virtud de lo expuesto, el cargo de vulneración del derecho a la igualdad, por desconocimiento del precedente horizontal, no está llamado a prosperar.

VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No se configura / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Operó / DAÑO DERIVADO DE LA OMISIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Término de caducidad no puede ser indefinido / OMISIÓN EN LA ENTREGA DE LA LIBRETA LIMITAR EN EL LICENCIAMIENTO DEL SERVICIO MILITAR – Fecha a partir de la cual se tuvo conocimiento de la omisión causante del daño / PRINCIPIO DE RAZÓN SUFICIENTE [L]a Sala advierte que si bien es cierto uno de los argumentos expuestos por el Tribunal para considerar que operó la caducidad del medio de control consistió en que el accionante dejó transcurrir un término superior a diez (10) años para solicitar en sede administrativa la expedición de la libreta militar y presentar la acción de tutela ante la vulneración del derecho de petición, también lo es que la ratio de la decisión obedeció a que, tanto en conductas activas como las omisivas, el término se debe empezar a contabilizar a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador salvo que el demandante no hubiera podido tener conocimiento del mismo.

(…)Siendo ello así, la alegación del demandante en la impugnación lo que hace es ratificar que tenía conocimiento de la conducta omisiva de la autoridad pública desde el momento mismo en que la Administración expidió el acto administrativo de licenciamiento, sin que realizara la ceremonia ni entregara la libreta militar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 del Decreto 2048 de 2003.

La Sala reitera el criterio expuesto por la Corte Constitucional y por esta Corporación en el sentido de que el instituto jurídico de la caducidad tiene como finalidad brindar seguridad jurídica y, en virtud de ello, no es posible que un término de caducidad se torne indefinido como ocurriría en el presente caso, en que no obstante que el accionante tenía conocimiento de la omisión desde la fecha misma de su acaecimiento no ejerció en forma oportuna las acciones que el ordenamiento jurídico puso a su disposición. En virtud de lo expuesto, se considera que la decisión del Tribunal se fundamentó en argumentos que resultan razonables y explicó, bajo el principio de razón suficiente, los motivos por los cuales en el caso concreto correspondía aplicar las reglas de caducidad ampliamente expuestas por el Consejo de Estado – Sección Tercera, para los eventos de omisiones de la administración que ocurren en un momento determinado pero sus efectos se extienden en el tiempo, que corresponde exactamente a las circunstancias del sub examine FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 - NUMERAL 2 - LITERAL I / DECRETO 2048 DE 2003 - ARTÍCULO 40 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02697-01(AC) Actor: NÉSTOR JAVIER ANTÚNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma la decisión de negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia – Contabilización del término de caducidad de la acción de reparación directa.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 25 de julio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, que negó la petición de amparo constitucional. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 6 de junio de 2019[1] en la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Néstor Javier Antúnez, por intermedio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad y de acceso a la administración de justicia. 2.

El accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión del auto interlocutorio del 9 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que revocó el auto dictado el 13 de septiembre de 2017 que había declarado no probada la excepción de caducidad del medio de control y, en su lugar, declaró acreditada la misma y la terminación de la actuación, en el proceso de reparación directa que instauró el actor contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Ejército Nacional, Rad. 54001-33-33-006-2015-00505-01. 1.2.

Petición de amparo constitucional 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “3.1 Pretensión principal[2] 3.1.1. tutelar los derechos fundamentales constitucionales de mi representado, el señor nestor javier antunez al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad. 3.1.2. como consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto lo resuelto en el auto de fecha nueve (09) de mayo de dos mil diecinueve (2019), proferido por el tribunal administrativo de norte de Santander, mediante el cual se revocó la decisión adoptada el trece (13) de septiembre del año dos mil diecisiete (2017), por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control que nos reúne y en su lugar se declara (sic) probada, ordenando la terminación del proceso de la referencia, para en su lugar, proferir un auto mediante el cual se tome una decisión respetando los derechos fundamentales constitucionales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad del accionante, todo esto dentro del medio de control de reparación directa con radicado No. 54-001-33- 33-006-2015-00505-01, instaurado por mi representado, el señor nestor javier antunez y su núcleo familiar contra la nación – mindefensa –ejército nacional de colombia – policía nacional de colombia.” (Sic para lo transcrito – Mayúsculas incluidas en el texto original) 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. Mediante escrito presentado el 17 de septiembre de 2015, los señores Néstor Javier Antúnez y Astrid Carolina Rodríguez Moreno, obrando en nombre propio y en representación de su menor hijo Carlos Alberto Antúnez García, por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Ejército Nacional, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios irrogados a los demandantes por la “FALLA DEL SERVICIO presentada con ocasión del retardo injustificado en la expedición de la libreta militar de mi representado habiendo él prestado el servicio militar obligatorio desde el año 2003 y siendo entregada la misma el 18 de marzo de 2014”. 5.

Como sustento fáctico de la demanda, la parte actora señaló que “al momento de ser licenciado por la Policía Nacional al cumplir el tiempo de servicio militar obligatorio el 22 de noviembre de 2003, mediante acto administrativo reseñado en el numeral 3.2. del presente escrito no le fue entregada su tarjeta de reservista de primera clase de la cual tenía derecho, acto que debió haberse realizado en la ceremonia de licenciamiento, siendo entregado tal documento por el comandante de la institución donde prestó el servicio militar obligatorio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto 2048 de 2003.”[3] 6.

Señaló que, el documento tan solo le fue entregado el 18 de marzo de 2014, en cumplimiento de una orden proferida por el juez constitucional de tutela que le amparó el derecho de petición, ante la no respuesta oportuna de la petición radicada el 5 de septiembre de 2013 en el Comando de Policía de Norte de Santander. 7. Previa integración del contradictorio, en el trámite de la audiencia inicial, llevada a cabo el 13 de septiembre de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, declaró no probada la excepción previa de caducidad del medio de control, formulada por la parte demandada en el escrito de contestación de la demanda, por considerar que no es posible contabilizar el término a partir de la fecha en que se debió haber hecho de la entrega de la libreta militar, toda vez que esta únicamente se logró hasta el “año 2013”[4] (sic) y, por ende, es a partir de ese momento que se produjo el derecho a reclamar, tratándose de una obligación de tracto sucesivo. 8.

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en providencia del 9 de mayo de 2019, en la que revocó el auto apelado para, en su lugar, declarar probada la excepción y disponer la terminación del proceso. 9. Para arribar a la citada resolutiva, hizo referencia a la forma de contabilizar la caducidad de la acción en los casos en que se demande la reparación de un daño derivado de una omisión del Estado, afirmando que el término no se extiende indefinidamente en el tiempo, dado que dicha omisión puede tener vocación de permanencia, sino que la caducidad debe calcularse desde el momento en que se origina la inactividad que causa el daño alegado. 10.

Indicó que es necesario diferenciar entre los daños continuados y los hechos dañosos que se extienden en el tiempo. Para aclarar la anterior diferencia, trascribió el siguiente aparte de la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 2015, dictada dentro del proceso con radicado 47001-23-31-000-2003-00847-01, con ponencia del Magistrado Danilo Rojas Betancourth: “Ciertamente, al tratarse la oportunidad para ejercitar la acción de reparación directa, el Código Contencioso Administrativo en su artículo 136 estableció que el plazo para demandar debe contabilizarse a partir del día siguiente en que tiene lugar el hecho violatorio a partir del cual se puede aducir como constituida la responsabilidad extracontractual del Estado –ver párrafo 11.2-, y no desde el momento en que aquél finaliza en los casos en que ese acontecimiento dañino se mantiene en el tiempo, lo que de ninguna manera ha sido interpretado como plausible por esta Corporación.” 11.

Señaló que con el escrito de la demanda no se allegó medio demostrativo alguno que acreditara los supuestos fácticos en los que se sustenta la pretensión indemnizatoria y que en el escrito de la demanda de reparación directa se precisó que el demandante únicamente hasta el 5 de septiembre de 2013 solicitó la expedición de la libreta militar, oportunidad en la que aseguró que se le habían ocasionado perjuicios por la no entrega de la misma, pudiéndose establecer del contenido de la solicitud que “el actor tenía conocimiento del daño ocasionado desde mucho tiempo atrás y no como lo asegura el apoderado desde el 18 de marzo de 2014 que según él fue el momento en el que se consolidó el daño.”[5] 12.

Concluyó afirmando que “el daño se produjo de manera inmediata, es decir se configuró a partir del día siguiente del mismo que data del 22 de noviembre de 2003, por lo que el acertado cómputo inicia desde ese momento, dado que los demandantes contaban hasta el 23 de noviembre de 2005 y comoquiera que la demanda se presentó el 17 de septiembre de 2015, se impone concluir que la acción se ejerció por fuera de la oportunidad legal prevista para ello, por lo que es viable predicar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la caducidad, bajo el argumento de que el prenombrado tuvo conocimiento de la falla en el servicio a partir de su licenciamiento en el servicio militar prestado en la Policía Nacional.”[6] 1.4.

Sustento de la vulneración 13. La parte actora consideró que en el presente caso concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y que se presentan los especiales, referidos al defecto procedimental absoluto y la violación directa de la Constitución. 14. Al respecto, señaló in extenso las providencias dictadas por la Corte Constitucional que desarrollan tales defectos y, al aplicar el marco teórico expuesto al caso concreto, consideró que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que “la omisión en que incurrieron las autoridades demandadas no cesó para el año 2005, por el contrario, continuó el daño y se prolongó hasta el año 2014, sin existir una razón jurídica válida para justificar esa omisión en el cumplimiento de un deber legal, por lo que no es de recibo la aplicación taxativa del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.” 15.

Agregó que, en el presente caso nos encontramos frente a un daño de carácter continuado que únicamente cesó en el año 2014, con la entrega del documento y que la causación de los perjuicios se prolongó en el tiempo, sin que sea esta la oportunidad para valorar el daño antijurídico como lo hizo la autoridad tutelada. 16. Sustentó la vulneración del derecho a la igualdad en el “desconocimiento del precedente”, refiriendo como tal un caso con identidad probatoria, fáctica y jurídica en el que el Tribunal Administrativo del Tolima consideró que existió un daño antijurídico continuo o de tracto sucesivo, al presentarse una omisión en el cumplimiento de la entrega de la libreta militar.

Al respecto anexó la sentencia del 14 de agosto de 2015, dictada por el referido tribunal, con ponencia de la Magistrada Susana Nelly Acosta, solicitando que su caso sea resuelto en igual forma.[7] 17. Resaltó que, en el referido caso, al estudiar la excepción de caducidad del medio de control se indicó que “… no puede contarse como pretende el Ejército Nacional, a partir de la fecha en que ha debido hacerse entrega de la libreta militar, esto es, la fecha de cumplimiento del servicio militar obligatorio, por cuanto resulta claro que tal entrega no se hizo oportunamente y solamente se logró después de muchos esfuerzos mediante una orden judicial que profirió el Tribunal Superior, en segunda instancia.” 1.5.

Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión de la demanda 18. Mediante auto del 13 de junio de 2019[8], el Magistrado Ponente del Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A” admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación al tutelante y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, como autoridad accionada. 19.

Igualmente, se dispuso la vinculación de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Ejército Nacional, de la señora Astrid Carolina Rodríguez Moreno, en nombre propio y en representación del menor Carlos Alberto Antúnez García y del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, en calidad de terceros con interés en el resultado de la actuación. 1.5.2.

Intervenciones 1.5.2.1. Autoridad accionada – Tribunal Administrativo de Norte de Santander 20. El Magistrado Ponente de la decisión censurada presentó informe del 2 de julio de 2019, en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda de tutela. Señaló que no se presenta un defecto fáctico ni procedimental y reiteró que en el caso concreto el fundamento de la pretensión indemnizatoria hacía referencia a un daño inmediato que se presentó con la omisión en la entrega de la libreta limitar en la fecha del licenciamiento. 1.5.2.2.

Policía Nacional 21. El Secretario General de la Policía Nacional, presentó informe el 4 de julio de 2019, en el que solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, por considerar que no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. 22. Señaló que, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el daño se consolidó el 22 de noviembre de 2003 fecha en que se tenía que hacer entrega de la libreta militar a quien prestó el servicio obligatorio. 23.

Finalmente, alegó que la tutela es improcedente como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que este no se demostró. 1.5.2.3. La Nación – Ministerio de Defensa 24. La Coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional presentó informe del 4 de julio de 2019 en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional.

Afirmó que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante, toda vez que la acción de reparación directa tenía como pretensión que se declarara la responsabilidad por la omisión de la entidad de expedir la libreta militar, lo cual acaeció en el mes de noviembre de 2003. 25. Argumentó que en el presente caso no concurre el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la inconformidad del actor se concreta en la aplicación de normas sustanciales y procesales sobre la caducidad del medio de control sin que se demuestre un perjuicio irremediable. 26.

Afirmó que en el caso sometido a estudio se consolidó el fenómeno de la caducidad de la acción toda vez que la ley otorga a los ciudadanos la carga de actuar con diligencia en relación con el agenciamiento de sus propios derechos. 1.5.2.4. Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta y demás demandantes del proceso ordinario de reparación directa 27.

Guardaron silencio, no obstante estar debidamente notificados. 1.5.3. Fallo impugnado 28. Mediante sentencia del 25 de julio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A” negó la petición de amparo de la referencia. Al respecto, consideró que en el caso concreto concurrían todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 29.

Señaló que se supera la subsidiariedad, por cuanto el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se dictó al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, sin que existan otros mecanismos para controvertir la decisión. 30. Consideró que se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia acusada fue dictada el 9 de mayo de 2019, mientras que la acción de tutela de la referencia fue interpuesta el 7 de junio de la presente anualidad, es decir, dentro de los seis (6) meses que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado el término razonable para su interposición. 31.

Precisó que el asunto sometido a consideración reviste amplia relevancia constitucional, por cuanto se alega la vulneración de derechos fundamentales en el marco de un proceso judicial. 32. Al encontrar superados los requisitos generales de procedibilidad adjetiva, se refirió a la figura de la caducidad del medio de control de reparación directa y a las consideraciones expuestas por la autoridad accionada, para concluir que no se advertía “irregularidad alguna” en la decisión del 9 de mayo de 2019, debido a que la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander encuentra apoyo legal en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que es claro al disponer que se cuenta desde el día siguiente de la acción u omisión que origina el daño y no desde la fecha en que se supera el hecho dañino. 33.

Señaló que, siendo ello así, el accionante tuvo conocimiento de la omisión de la administración desde la fecha misma de la ceremonia de licenciamiento en la que no le fue entregada la libreta militar; sin embargo, solo hasta el 2013 presentó una solicitud en ejercicio del derecho de petición en la que solicitó la entrega del documento en cuestión, es decir que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso ordinario y en el de tutela, durante 10 años omitió acudir a la institución en procura de obtener la tarjeta de reservista. 34.

Agregó que, de lo anterior se puede concluir que el señor Néstor Javier Antúnez permitió el paso del tiempo y no alegó la existencia de ninguna circunstancia extraordinaria que le haya impedido acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a pesar de la supuesta gravedad de la situación que enfrentaba a causa de la falta del documento solicitado. 35.

El fallo de primera instancia fue notificado por medios electrónicos el 2 de agosto de la presente anualidad, según constancias obrantes a folios 117 y siguientes del expediente de tutela. 1.5.6. Impugnación 36. En escrito radicado el 6 de agosto de 2019, el apoderado judicial de la parte actora impugnó el fallo de tutela de primera instancia. 37.

Adujó que al demandante no se le celebró la ceremonia de licenciamiento y mucho menos se le entregó la liberta militar en ese acto solemne, toda vez que la Policía Nacional se limitó a expedir el acto administrativo que dio por terminado el servicio militar. 38. Argumentó que no se puede concluir que la demora en la entrega de la tarjeta de reservista es atribuible a su representado por el hecho de haber esperado diez (10) años para presentar la petición solicitando su expedición. Se preguntó si a una persona de bajos recursos procedente de un pueblo se le podía exigir el cumplimiento del deber. 39.

Insistió en la vulneración del derecho a la igualdad de cara a la resolución de un asunto idéntico por parte del Tribunal Administrativo del Tolima, cuyas consideraciones solicitó se aplicaran a su caso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 40. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la parte accionante contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problemas jurídicos 41. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 25 de julio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la parte actora, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 42.

En consecuencia, de cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: 43. ¿Si la parte accionante acreditó los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales? 44.

De superarse los referidos requisitos, se analizará si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales de la parte actora con ocasión de la decisión de declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. 2.3. Razones jurídicas de la decisión 45. Para resolver los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto, se analizarán los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el libelo introductorio. 2.3.1.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,[9] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[10] 47.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la sentencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[11] 48. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 49.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[12], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 50.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 2.3.2.

Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 51. La Sala advierte que el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A realizó el examen de los requisitos de procedibilidad adjetiva, encontrándolos superados en el caso concreto, sin que la decisión adoptada haya suscitado la inconformidad de alguna de las partes, no siendo en consecuencia necesario un nuevo pronunciamiento para ratificar las consideraciones expuestas, por estar ajustadas a lo acreditado en el proceso. 52.

En consecuencia, en el presente caso procede realizar el estudio de fondo del caso, con fundamento en los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en el escrito de impugnación. 2.3.3. Análisis del caso concreto 2.3.3.1. Derecho a la igualdad en decisiones judiciales 53. La Corte Constitucional, en la sentencia SU-354 de 2017[13], consolidó y reiteró la línea jurisprudencial de esa Corporación en materia de derecho a la igualdad, entendiéndolo como “aquel que ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho”. 54.

Lo anterior, encuentra sustento en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual –siguiendo la línea decisional de la Corte Constitucional–, posee un carácter relacional, en virtud del cual debe i) establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas; ii) determinarse si esos grupos o situaciones son iguales o desiguales desde un punto de vista fáctico; iii) definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes; y iv) constatarse si un tratamiento distinto entre iguales o un tratamiento igual entre desiguales es razonable; es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación.[14] 55.

En relación con los casos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales, la Corte advirtió que la uniformidad de las decisiones adoptadas por los jueces permite que los ciudadanos tengan certeza sobre el ejercicio de sus derechos y la efectividad de los mecanismos para su protección, con lo cual se concreta la seguridad jurídica y la igualdad en las actuaciones judiciales.[15] 2.3.3.2.

Análisis del cargo de vulneración del derecho a la igualdad 56. Con el fin de abordar el cargo de vulneración del derecho a la igualdad por desconocimiento de la sentencia del 14 de agosto de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, la Sala reitera que un precedente vinculante únicamente puede provenir de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, en virtud de las competencias constitucional y legalmente asignadas. 57.

Así lo ha sostenido esta Sala en diferentes pronunciamientos[16] en los que ha precisado que los juzgados y tribunales tienen el deber de aplicar la regla creada por el órgano de cierre, pero sus fallos, al carecer de carácter vinculante, no obligan a sus pares o a quienes se encuentran en un nivel funcional inferior. 58. Cuestión diversa es que el juez, individual o colegiado, esté obligado a seguir sus propias decisiones, cuando le corresponda decidir casos con supuestos fácticos y jurídicos similares a otros que ha fallado, no porque las providencias que profiera se consideren precedente –por no haber fijado reglas o subreglas de derecho–, sino para garantizar los principios de igualdad y confianza legítima de quienes acuden a la administración de justicia y esperan que su conflicto se defina en la misma forma que empleó el operador jurídico para resolver casos anteriores. 59.

En virtud de lo expuesto, resulta procedente analizar el presente caso desde la perspectiva del derecho a la igualdad, determinando si se dio un trato desigual al resolver la Litis que se presentó en el proceso que se cita como referente, en el que se resolvió una pretensión de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional por la omisión en la entrega de la libreta militar, como consecuencia del licenciamiento al haber prestado el servicio militar obligatorio. 60.

De esta manera, corresponde a esta Sección analizar –según la Corporación que profirió la sentencia–, si la providencia referenciada fue dictada por la misma autoridad judicial, a efectos de verificar si la ratio le resulta vinculante y, únicamente en este evento, se verificará que la decisiones que se alegan como desconocidas se hayan dictado en forma previa al fallo cuestionado y, finalmente, que exista identidad fáctica y jurídica[17]. 61.

Al respecto, la Sala encuentra que el fallo que se considera desconocido no fue dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, sino por el del Tolima, motivo por el cual no es ni obligatoria ni vinculante para la autoridad judicial accionada en esta oportunidad, lo que releva al juez constitucional de estudiar las exigencias adicionales referidas. 62.

De lo anterior, advierte esta Sala que no se puede predicar vulneración al derecho fundamental de igualdad, en tanto, las decisiones se profirieron por dos tribunales diferentes. 63. Se destaca igualmente que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, sustentó su decisión en la posición de la corporación de cierre, esto es, del Consejo de Estado, Sección Tercera, que –en forma pacífica y reiterada– ha precisado la forma como se debe contabilizar el término de caducidad en los procesos de reparación directa, en los siguientes términos: “…el plazo para demandar debe contabilizarse a partir del día siguiente en que tiene lugar el hecho violatorio a partir del cual se puede aducir como constituida la responsabilidad extracontractual del Estado -ver párrafo 11.2-, y no desde el momento en que aquél finaliza en los casos en que ese acontecimiento dañino se mantiene en el tiempo, lo que de ninguna manera ha sido interpretado como plausible por esta Corporación. Asimismo, se debe tener en cuenta que sostener lo contrario podría conllevar a que se difiriera indefinidamente la configuración de la caducidad cuando la actuación positiva o negativa del aparato estatal se prolonga de manera indeterminada en el tiempo, como en varias ocasiones ocurre con las omisiones del Estado, a pesar de que los mismos daños por los que se puede demandar se hubiesen configurado en un momento concreto y fueran conocidos por la víctima, lo cual contravendría la misma seguridad jurídica que pretende garantizar dicho instituto procesal.” 64.

Esta precisión sobre la forma de contabilizar la caducidad del medio de control en relación con omisiones de la Administración de las cuales se tiene conocimiento desde el momento mismo de su acaecimiento pero se prolongan en el tiempo se pronunció la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 13 de septiembre de 2017, afirmando que “en los casos en los que se demande la reparación de un daño derivado de una omisión del Estado, el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa no se aplaza indefinidamente durante todo el tiempo en que dure esa omisión, la cual puede llegar a tener una vocación de permanencia, sino que como se advirtió de conformidad con norma descrita, su contabilización inicia desde el momento en que se puede reputar que se origina la inactividad a partir de la cual se produce el daño demandado[18]. 65.

En virtud de lo expuesto, el cargo de vulneración del derecho a la igualdad, por desconocimiento del precedente horizontal, no está llamado a prosperar. 2.3.3.4. Análisis de la razonabilidad de la decisión censurada 66. Adujó que, no se le celebró la ceremonia de licenciamiento y tampoco se entregó la liberta militar en ese acto solemne, toda vez que la Policía Nacional se limitó a expedir el acto administrativo que dio por terminado el servicio militar del accionante. 67.

Argumentó que no se puede concluir que la demora en la entrega de la tarjeta de reservista es atribuible a su representado por el hecho de haber esperado diez (10) años para presentar la petición solicitando su expedición. Se preguntó si a una persona de bajos recursos procedente de un pueblo se le podía exigir el cumplimiento del deber. 68.

En relación con estos argumentos de impugnación, la Sala advierte que si bien es cierto uno de los argumentos expuestos por el Tribunal para considerar que operó la caducidad del medio de control consistió en que el accionante dejó transcurrir un término superior a diez (10) años para solicitar en sede administrativa la expedición de la libreta militar y presentar la acción de tutela ante la vulneración del derecho de petición, también lo es que la ratio de la decisión obedeció a que, tanto en conductas activas como las omisivas, el término se debe empezar a contabilizar a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador salvo que el demandante no hubiera podido tener conocimiento del mismo. 69.

Lo anterior se deriva de la redacción misma del artículo 164 numeral 2 literal i) de la Ley 1437 de 2011, en virtud de la cual la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 70.

Siendo ello así, la alegación del demandante en la impugnación lo que hace es ratificar que tenía conocimiento de la conducta omisiva de la autoridad pública desde el momento mismo en que la Administración expidió el acto administrativo de licenciamiento, sin que realizara la ceremonia ni entregara la libreta militar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 del Decreto 2048 de 2003. 71.

La Sala reitera el criterio expuesto por la Corte Constitucional y por esta Corporación en el sentido de que el instituto jurídico de la caducidad tiene como finalidad brindar seguridad jurídica y, en virtud de ello, no es posible que un término de caducidad se torne indefinido como ocurriría en el presente caso, en que no obstante que el accionante tenía conocimiento de la omisión desde la fecha misma de su acaecimiento no ejerció en forma oportuna las acciones que el ordenamiento jurídico puso a su disposición. 72.

En virtud de lo expuesto, se considera que la decisión del Tribunal se fundamentó en argumentos que resultan razonables y explicó, bajo el principio de razón suficiente, los motivos por los cuales en el caso concreto correspondía aplicar las reglas de caducidad ampliamente expuestas por el Consejo de Estado – Sección Tercera, para los eventos de omisiones de la administración que ocurren en un momento determinado pero sus efectos se extienden en el tiempo, que corresponde exactamente a las circunstancias del sub examine. 2.3.3.5.

Conclusión 73. En el caso concreto no se encontraron configurados los defectos alegados por la parte actora, referidos a la vulneración del derecho a la igualdad y a la violación directa de la Constitución, por lo cual no es posible la intervención excepcional del juez constitucional, imponiéndose confirmar la decisión de primera instancia que negó la petición de amparo.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de julio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, que negó la petición de amparo ejercida por el señor Néstor Javier Antúnez, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Ejecutoriada la sentencia, DEVOLVER al despacho judicial de origen el expediente remitido en préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folio 1. [2] La Sala destaca que el accionante no presentó una pretensión subsidiaria. [3] Folio 5 del expediente del proceso ordinario de reparación directa remitido en préstamo.

La norma citada por la parte actora establece: “Artículo 40. Las tarjetas de primera clase serán entregadas a los reservistas en la ceremonia especial de licenciamiento, por parte del comandante de la Unidad respectiva.” [4] La libreta militar le fue entregada al demandante el 18 de marzo de 2014, como consecuencia de la respuesta a la petición que radicó el 5 de septiembre de 2013. [5] Folio 9 del cuaderno principal del expediente de tutela. [6] Ob.

Cit. [7] Ver folios 8,13 y 22 del expediente de tutela. [8] Folio 84 del expediente de tutela. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-01328-01. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [10] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [11] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). [12] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Corte Constitucional, Sentencia SU-354 del 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [14] Ver igualmente las Sentencias de la Corte Constitucional C-621 de 2015 y C-816 de 2011 [15] Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2015 [16] Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01; Sentencia del 14 de julio de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 11001-03-15- 000-2016-01462-01 [17] Metodología que fue utilizada por esta Sección en sentencias del 4 de febrero de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03- 15-000-2015-03255-00 y del 14 de julio de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad.

No. 11001-03-15-000-2016-01462-01 [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 13 de diciembre de 2017, exp. Expediente: 43385, Radicación: 190012331000200800254 01 M.P. Danilo Rojas Betancourth.