EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02124-01(24733) Actor: P&H OUTSOURCING LTDA. Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que, en la audiencia inicial del 10 de junio de 2019, declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por indebido agotamiento de la vía administrativa.
ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad P&H Outsourcing Ltda. formuló las siguientes pretensiones (f. 2 C 1): Los actos administrativos que demando su nulidad y restablecimiento del derecho son: a) Liquidación Oficial No. RDO 623 del 29 de julio de 2015, emitida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones, por medio de la cual liquidó el no pago e inexactitud de las autoliquidaciones y pago de los aportes al sistema de la protección social por los periodos octubre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a septiembre de 2012. b) Resolución RDC 500 de fecha 30 de agosto de 2016, emitida por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por medio de la cual se decide el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la liquidación oficial anotada.
Como consecuencia de la nulidad solicitada, a título de restablecimiento del derecho se decrete lo siguiente: Primero: que las autoliquidaciones y pago de los aportes al sistema de la protección social por los periodos octubre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a septiembre de 2012 se encontraban en firme y eran inmodificables.
(…). Decisión recurrida El tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda, por indebido agotamiento de la vía administrativa (ff. 261 a 264 C 1). En concreto, señaló que, si bien en el recurso de reconsideración la demandante no invocó la nulidad del acto por falta de competencia, en razón de la firmeza de las liquidaciones privadas en cuestión, lo cierto es que no constituye un hecho nuevo, sino un mejor argumento jurídico, en los términos que lo ha explicado esta Corporación. Recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación (f. 264 a 266 C 1).
En síntesis, sostuvo que, si bien es cierto la jurisprudencia ha admitido que se presenten nuevos argumentos en vía judicial, en el caso concreto, en el recurso de reconsideración la sociedad demandada aceptó algunos ítems de la liquidación oficial y discutió otros conceptos, pero no se refirió a la firmeza de las declaraciones privadas, argumento de derecho que solo se propuso en la demanda y que afecta el debido proceso, pues la administración no tuvo oportunidad de pronunciarse.
Oposición El apoderado judicial de la sociedad demandante se opuso a la apelación y precisó que la firmeza de la declaración no es un hecho nuevo que sorprenda a la administración, sino que corresponde a un mejor argumento jurídico. Agregó que la firmeza de las declaraciones es un aspecto que la administración conoce y debe aplicar al momento de proferir la liquidación. CONSIDERACIONES 1.
De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación. Por su parte, el numeral 6.º del artículo 180 del CPACA señala que el recurso de apelación procede contra la decisión que resuelve sobre las excepciones previas, proferida dentro del trámite de la audiencia inicial.
Adicionalmente, la norma citada ordena que si llega a prosperar una de dichas excepciones, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso. Como la decisión apelada fue dictada por la magistrada ponente del tribunal, la competencia para resolver la apelación corresponde al magistrado sustanciador de la presente providencia, según el criterio de la Sección Cuarta.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, corresponde decidir si está configurada o no la excepción de inepta demanda, por falta de agotamiento de vía administrativa, respecto de la firmeza de las declaraciones privadas, por tratarse, según la apelante, de un argumento que no habría sido discutido sede administrativa. 2.
El artículo 161, numeral 2, del CPACA establece que la presentación de la demanda que pretenda la nulidad de un acto administrativo particular está sujeta, entre otros requisitos, a que se hayan ejercido y decidido los recursos que, de acuerdo con la ley, sean obligatorios. Frente al tema, esta Sección ha considerado que el agotamiento de los recursos de la actuación administrativa constituye un requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, para que la administración revise su actuación antes de que sea llevada a juicio, con el fin de que la aclare, modifique o revoque.
Es el denominado privilegio de la decisión previa, en cuanto es la facultad de la administración para ejercer un control jurídico previo frente a su propia decisión. Una vez decidido el recurso obligatorio y notificada la decisión, el administrado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que decida de fondo sobre la pretensión de nulidad del acto.
Si el recurso obligatorio no se agotó, el juez administrativo debe declarar probada la excepción, y así el acto administrativo conservará la presunción de legalidad que lo ampara. Ahora bien, en principio, los argumentos que se proponen ante la administración son los que fijan los parámetros para formular la demanda ante el juez administrativo.
Sin embargo, esta Sección ha fijado la tesis de que, ante la jurisdicción, no pueden plantearse hechos nuevos —diferentes a los invocados en sede administrativa—, aunque sí mejores o nuevos argumentos y fundamentos jurídicos, siempre que guarden correspondencia y congruencia, con los hechos que previamente conoció la administración. Esta Sección ha entendido que los «hechos que se presentan en la vía gubernativa imponen el marco de la demanda ante la jurisdicción no siendo viable aceptar nuevos hechos, aunque sí mejores argumentos de derecho» (sentencia del 2 de julio de 2015, exp. 20672, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).
De acuerdo con lo expuesto, no es procedente que se aleguen hechos nuevos, que no hubieran sido puestos en consideración de la administración, toda vez que esto tornaría nugatorio el privilegio de la decisión previa, en la medida en que se privaría a la administración de la prerrogativa de revisar sus propios actos, antes de un de que el afectado acuda a la jurisdicción. 3.
En el caso concreto, la Sala Unitaria constató que, en el recurso de reconsideración, se cuestionó la Liquidación Oficial No. RDO 623 del 29 de julio de 2015, por violación de los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014; 30 de la Ley 1330 de 2010; 17 de la Ley 334 de 1996; 18 de la Ley 50 de 1990; 277 del Código Sustantivo del Trabajo, y 40 del Decreto 1406 de 1990.
En el recurso de reconsideración no se aludió a la firmeza de las declaraciones privadas ni a la falta de competencia de la administración para modificarlas, tal como se aceptó en la providencia apelada y lo reconoce el propio demandante. Sin embargo, en la demanda y en la reforma se aludió a la violación de normas tributarias relacionadas con la firmeza de las declaraciones privadas, para proponer los cargos que denomina firmeza de las autoliquidaciones y falta de competencia para proferir la liquidación. No se trata, pues, de un mejor argumento jurídico para afianzar la pretensión de nulidad de los actos demandados, sino de un argumento jurídico que no guarda correspondencia con los hechos aducidos ante la administración y, por ende, configura la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa.
Plantear en la demanda un nuevo argumento jurídico, que no un mejor argumento jurídico frente a hechos aducidos en sede administrativa, impidió a la administración revisar su decisión, ora para modificarla, ora para confirmarla, ora para revocarla. De admitir lo contrario, naturalmente, se afectaría el debido proceso de la administración, que se vería obligada a pronunciarse en el proceso judicial sobre aspectos frente a los que no pudo ejercer el llamado privilegio de la decisión previa.
Desde luego, que es válido que el interesado formule mejores argumentos para consolidar la pretensión de nulidad de los actos administrativos. Sin embargo, los mejores argumentos deben proponerse en el marco de los hechos ya discutidos y conocidos por la administración. Por último, como la providencia apelada se limitó a examinar el agotamiento del recurso obligatorio frente a los cargos de firmeza de las autoliquidaciones y falta de competencia de la UGPP para proferir la liquidación oficial, el tribunal deberá pronunciarse sobre la continuación del proceso frente a los cargos de nulidad en los que sí se hubiera agotado la vía administrativa.
Se declarará probada la excepción de inepta demanda, por indebido agotamiento de la vía administrativa, frente a los cargos de firmeza de las autoliquidaciones y falta de competencia de la UGPP. Por lo expuesto, el despacho
RESUELVE
1. Revocar la decisión de declarar no probada la excepción de inepta demanda, por indebido agotamiento de la vía administrativa, adoptada en audiencia inicial del 10 de junio de 2019. En su lugar: 2. Declarar probada la excepción de inepta demanda, por indebido agotamiento de la vía administrativa, frente a los cargos de firmeza de las autoliquidaciones y falta de competencia de la UGPP para modificarlas. 3.
El proceso continuará únicamente en cuanto a los cargos de nulidad frente a los cuales P&H Outsourcing Ltda. agotó debidamente la vía administrativa. 4. Devolver el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez