RECURSO DE APELACIÓN CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-01850-01(24071) Actor: CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 12 de julio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por medio del cual rechazó la demanda[1].

I.

ANTECEDENTES El señor CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ, a través de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 01610 de 17 de agosto de 2017, por medio del cual el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, propuso al demandante declarar y pagar por el periodo de enero a diciembre de 2014: i) $52.037.100 por concepto de aportes a los subsistemas de salud y pensiones, más los intereses a que hubiere lugar y ii) $119.824.680 a título de sanción por omisión. El a quo mediante auto del 22 de marzo de 2018, concedió al demandante el término de 10 días para que adecuara las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que el acto demandado es de trámite y no es susceptible de control judicial[2].

El 12 abril de 2018, la parte actora subsanó la demanda[3], en los siguientes términos: “I. LO QUE SE DEMANDA 1.- Que se decrete la nulidad del Oficio RCD- 2017 -01610 de fecha 17/08/2017 Requerimiento para declarar y/o corregir, expediente 20161520058001291 por medio del cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, considera que el señor CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ no cumplió con la obligación de afiliarse y/o vincularse como cotizante al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI, generando las sanciones allí contenidas y mediante la cual se imponen obligaciones a cargo de mi mandante por las sumas señaladas en el referido Oficio, más intereses de mora, por concepto de aportes a los subsistemas de salud y pensiones, correspondientes al periodo comprendido entre enero de 2014 a diciembre de 2014, y según se indica en dicho Oficio.

Acto asimilable a una resolución sanción por su contenido. 2- Que se DECLARE que ha operado el SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO respecto a la petición elevada ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, el día 23 de noviembre de 2017 y radicada bajo el No. 201750053647112, en la que se solicitó archivar la investigación por no existir méritos para continuar, con los argumentos que se indican en dicha petición; toda vez que han transcurrido más de tres (3) meses sin que se le haya dado respuesta. 3.- Como consecuencia de la declaratoria anterior, que se DECRETE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO o PRESUNTO, producto de la no respuesta a la petición referida.

En cuanto a las PRETENSIONES. Me permito adecuar el acápite de las “PRETENSIONES” el cual quedará así: 1.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a manera de restablecimiento del derecho del demandante, se condene a la NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, restablecer el derecho que le corresponde a mi mandante, anulando el cobro de las respectivas obligaciones que constituyen una carga fiscal adicional impuesta en el anterior acto administrativo Oficio RCD-2017-01610 de fecha 17/08/2017. 2.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a manera de restablecimiento se declare que el señor CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ, no adeuda suma alguna por concepto de aportes al SSSI en los subsistemas de pensiones y salud, sanciones y/o multas por el periodo Enero a Diciembre del año 2014. 3.- En consecuencia se archive el expediente del procedimiento de fiscalización adelantado en contra de mi representado CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ. 4.- Que se condene a la NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARA FISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, a reintegrar a la parte actora todas las sumas que se generen con ocasión del presente proceso, por concepto de honorarios de abogado y costas procesales. 5.- Que se dé cumplimiento al fallo objeto del presente proceso, dentro de los términos previstos en los artículo 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[4].

Manifestó que el requerimiento demandado es un acto administrativo que decide de fondo el asunto, pues contiene la liquidación, impone sanciones y crea una situación jurídica, por lo que es asimilable a una resolución sanción y, por ende, es demandable. Indicó que el 23 de noviembre de 2017 dio respuesta al citado requerimiento y solicitó a la UGPP el archivo de la investigación adelantada en su contra, respecto de lo cual han trascurrido 3 meses sin recibir contestación. Expresó que ante la falta de respuesta a la solicitud de archivo, se debe declarar que operó el silencio administrativo negativo y, en consecuencia, decretar la nulidad del acto ficto o presunto.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante auto de 12 de julio de 2018, rechazó la demanda presentada por el señor CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ[5], en aplicación del numeral 3 del artículo 169 del CPACA. Consideró que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 01610 de 17 de agosto de 2017, es un acto de trámite que no modifica, crea o extingue una situación jurídica, por lo que no es procedente examinar su legalidad.

II. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación[6] en el que solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se admita la demanda. Manifestó que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 01610 de 17 de agosto de 2017, es un acto autónomo e independiente que impone la obligación de pagar multas y sanciones al contribuyente.

Adujo que este acto administrativo define la situación jurídica y, es asimilable a una resolución sanción, por lo cual es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción. Indicó que el 23 de noviembre de 2017, dio respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, en la que solicitó el archivo de la investigación. Expresó que la UGPP no contestó la petición de archivo, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo respecto de esa solicitud.

III. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar si procede o no el rechazo de la demanda. La inconformidad de la parte actora radica en que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 01610 de 17 de agosto de 2017, es un acto definitivo susceptible de control de legalidad, y que se debe declarar que ha operado el silencio administrativo negativo originado en la falta de respuesta de la entidad demandada a la solicitud de archivo de la investigación presentada el 23 de noviembre de 2017 y, la nulidad del acto ficto negativo.

El Despacho observa que el 17 de agosto de 2017, el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP, profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 01610, mediante el cual propuso al demandante declarar y pagar por el periodo de enero a diciembre de 2014: i) $52.037.100 por concepto de aportes a los subsistemas de salud y pensiones, más los intereses a que hubiere lugar; y ii) $119.824.680 a título de sanción por omisión[7].

Este acto administrativo fue notificado el 24 de agosto de 2017[8]. El 23 de noviembre de 2017, el demandante dio respuesta al Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 01610 de 17 de agosto de 2017 y solicitó el archivo de la investigación adelantada en su contra[9]. El 18 de diciembre de 2017, el señor CARLOS ALBERTO MONTOYA GÓMEZ, a través de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mencionado requerimiento.

El 12 de abril de 2018, la parte actora subsanó la demanda en la que solicitó (i) que se declare la nulidad del requerimiento especial, (ii) que operó el silencio administrativo negativo y, en consecuencia, (iii) decretar la nulidad de acto ficto o presunto. El artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, que modificó el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, establece el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y las sanciones que impone la UGPP, y dispone que previo a la expedición de la liquidación oficial, la UGPP debe enviar un requerimiento para declarar o corregir que deberá ser respondido por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación. La mencionada norma dispone: <<Artículo 50.

Modifíquese el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así: “Artículo 180. Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.

Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año siguiente a la interposición del recurso.

(…)>>. La Sala precisa que el requerimiento para declarar y/o corregir es un acto de trámite, expedido por la UGPP en el procedimiento administrativo de determinación de aportes parafiscales, en el cual propone al contribuyente la modificación de las autoliquidaciones de aportes, o el pago de aportes en mora o señala la omisión en la vinculación por no pago de aportes a su cargo[10].

El alcance del requerimiento efectuado por la UGPP es meramente propositivo, puesto que su finalidad es que el contribuyente se pronuncie sobre los hechos que fundan la propuesta de modificación de la liquidación privada, pues de las explicaciones que suministre en la respuesta, la entidad determinará si existe o no mérito para proferir la correspondiente liquidación oficial, acto administrativo que de manera definitiva reemplaza la autoliquidación de aportes e impone las sanciones a que haya lugar.

Así las cosas, no le asiste razón al recurrente al pretender demandar el requerimiento para declarar o corregir, pues como se observa, no crea, modifica o extingue una situación jurídica en cabeza del contribuyente y, por tanto, no es susceptible de control ante esta jurisdicción. De otra parte, en relación con las pretensiones relativas a que se declare el silencio administrativo negativo, y la nulidad del acto ficto o presunto, la Sala advierte que para la fecha de presentación de la demanda y la subsanación de la misma, no había culminado el proceso administrativo de determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social, y la UGPP mantenía la competencia para proferir la correspondiente liquidación oficial, en caso de existir mérito para ello.

En efecto, teniendo en cuenta que el 23 de noviembre de 2017, -esto es, dentro del término de tres (3) meses previsto en el artículo 50 antes trascrito-, el demandante presentó ante la UGPP la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, para el 12 de abril de 2018, fecha en que radicó el escrito de subsanación de la demanda[11], no habían trascurrido los seis (6) meses que tenía la entidad para proferir una decisión definitiva en el asunto[12], luego, no se puede predicar la existencia de un acto administrativo que pueda ser demandado.

En este orden de ideas, al advertirse que el presente asunto no es susceptible de control judicial, procede el rechazo de la demanda, en los términos del numeral 3 del artículo 169 del CPACA. Por las razones expuestas, se confirmará la providencia recurrida. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto de 12 de julio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, Subsección “B”, por medio del cual rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen.

Cúmplase. |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Fls. 151-153. [2] Fl. 111. [3] Fls. 113-116. [4] Fls. 115-116. [5] Fls. 151-153. [6] Fls. 155-158. [7] Fls. 33-45 c.p. [8] Fl. 46 c.p. [9] Fls. 117-146 c.p. [10] Artículo 1º del Decreto 3033 de 2013. [11] Fls. 113-116 c.p. [12] Artículo 50 ibídem.