EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00193-01(21312) Actor: ALBERTO VILLALOBOS REYES Demandado: MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de agosto de 2014, dictado en audiencia inicial por la sala de decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió (ff. 303 a 310): 1.
DECLARAR probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada, en consecuencia,
2. DAR POR TERMINADO el presente proceso por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 3. NEGAR las demás excepciones. (…).
ANTECEDENTES Demanda Mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, el señor Alberto Villalobos Reyes formuló las siguientes pretensiones (ff. 196 a 197 cp1): PRIMERA: Son nulos de nulidad absoluta los siguientes actos administrativos, expedidos por el concejo Municipal de Guadalajara de Buga: 1°) Artículo 5°, código 3.18 Impuesto de Industria y Comercio- Actividades de Servicios: “servicios de Notaría, Cámara y Comercio 5.0 X mil” del Acuerdo No. 059 de 21 de diciembre de 2006 “Por medio del cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones para la vigencia fiscal 2007”, expedido por el concejo Municipal de Guadalajara de Buga y publicado para su eficacia jurídica el día 21 de diciembre de 2006. 2°) Artículo 5°, código 3.18 Impuesto de Industria y Comercio, Actividades de Servicios – Tarifa Mensual, Servicio de Notaría, Cámara y Comercio, 2... cuando éste sea prestado por una persona jurídica que no esté constituida como un ente gremial sin ánimo de lucro, pues en este caso la ley considera como actividad excluida de este tributo 5 X mil del Acuerdo No. 079 de 11 de diciembre de 2007;
“Por medio del cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones para la vigencia fiscal 2008”, expedido por el concejo Municipal de Guadalajara de Buga y publicado para su eficacia jurídica el día 23 de diciembre de 2008. 3°) Artículo 5°, código 3.18 Impuesto de Industria y Comercio- Actividades de Servicios: “servicios de Notaría, Cámara y Comercio 5X mil” del Acuerdo No. 017 del 23 de diciembre de 2008 “Por medio del cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones para la vigencia fiscal 2009”, expedido por el concejo Municipal de Guadalajara de Buga y publicado para su eficacia jurídica el día 23 de diciembre de 2008. 4°) Artículo 5°, código 3.20 Impuesto de Industria y Comercio- Actividades de Servicios: “servicios de Notaría, Cámara y Comercio 5X mil” del Acuerdo No. 042 de 22 de diciembre de 2009, “Por medio del cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones para la vigencia fiscal 2010 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo Municipal de Guadalajara de Buga y publicado para su eficacia jurídica el día 22 de diciembre de 2009. 5°) Artículo 5°, código 3.20 Impuesto de Industria y Comercio - Actividades de Servicios.
Servicios de Notaría 5 X mil del Acuerdo No. 076 de 17 de diciembre de 2010 “Por medio del cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones para la vigencia fiscal 2011 y se dictan otras disposiciones” expedido por el concejo municipal de Guadalajara de Buga y publicado para su eficacia jurídica el día 17 de diciembre de 2010. 6°) Artículo 5°, código 3.20 Impuesto de Industria y Comercio- Actividades de Servicios.
Servicios de Notaría 5 X mil del Acuerdo No. 101 de 12 de diciembre de 2011; “Por medio del cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones para la vigencia fiscal 2012 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el concejo Municipal de Guadalajara de Buga y publicado para su eficacia el día 12 de diciembre de 2011. 7°) Artículo 78 del Acuerdo No. 020 de 2008, diciembre 29;
“Por el cual se unifica y actualiza el Estatuto Tributario para el Municipio de Guadalajara de Buga”, acto expedido por el Concejo Municipal de Buga y que fue publicado en diciembre 29 de 2008 para efectos de su eficacia, norma que señala lo siguiente: “Son aquellas que tienen relación de semejanza entre otras cosas distintas, que para efecto de determinar el hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio por la relación de actividades de servicio, está comprendido no solo por la señaladas enunciativamente por el legislador, sino por las que siendo distintas de aquellas tienen relación de semejanza o correspondencia, de tal manera que cumplan la función de satisfacer necesidades de la comunidad”.
SEGUNDA: Que el Sr. Alcalde Municipal de Guadalajara de Buga deberá dar cumplimiento de la sentencia ejecutoriada una vez se le notifique por parte del juez Administrativo y/o del Tribunal Administrativo el resultado desatado en esta demanda de nulidad pública en los términos de los artículos 173 y 174 del Código Contencioso Administrativo.
Decisión recurrida Mediante auto proferido en audiencia inicial del 27 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de «inepta demanda» ff. 303 a 310). En concreto, explicó que, en el sub lite, se demandan, por un lado, los actos administrativos que fijan tarifas sobre impuestos, tasas y contribuciones en el municipio de Guadalajara de Buga[1].
Y, por otro lado, el Acuerdo 20 de 2008[2], que unificó y actualizó el estatuto tributario en dicho ente territorial y, además, permite, entre otras cosas, la posibilidad de establecer o no gravámenes por actividades análogas, entre ellas, el 5x mil por “servicios de notaría”. Conforme con lo anterior, el a quo señaló que el medio de control interpuesto busca el restablecimiento automático de los derechos del demandante, que ejerce como notario 2 de Guadalajara de Buga, y, por tanto, ha debido ejercerse oportunamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para mejor comprensión, se transcribe, in extenso, las razones expuestas por el tribunal: 3) Que del libelo introductorio se desprende que a la parte actora producto del ejercicio de las facultades del Concejo Municipal de Guadalajara de Buga se le impuso a través de los acuerdos citados el cobro del cinco (5) x mil por concepto de “servicios de notaría” el que fuera solicitado por periodos no declarados a través de oficio persuasivo SHF -04- 03084 correspondientes a cinco (5) años como contribuyente del impuesto de industria y comercio, oficio que en su oportunidad la parte actora respondió dando trámite al procedimiento administrativo que culminara con el acogimiento de los beneficios del Acuerdo 095 de 2011 que rebajaba el 70 % de los intereses de mora, cancelando así la suma de ocho millones de pesos ($ 8.000.000), valor que afirma el demandante debe ordenarse su devolución en aplicación del Principio de legalidad del Tributo.
Así las cosas la parte actora relató hechos acaecidos en curso del agotamiento de un procedimiento administrativo del cual no obra prueba en el expediente pero del cual es posible establecer que se pretende efectivamente un restablecimiento de derecho con origen en la devolución de valores pagados producto de la liquidación del impuesto de industria y comercio por “servicios de notaría”.
La Sala no encuentra que con la nulidad de los actos demandados se busque únicamente el mantenimiento del orden jurídico o que por su contenido o trascendencia comporte un especial interés para la comunidad o incida de manera trascendental en el bienes social, en la economía o desarrollo nacional, para que pueda demandarse en ejercicio del medio de control de nulidad, razón por la cual el medio de control que procede es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
En atención al medio de control que debió interponerse tan solo se deben observar los numerales 1, 2, 3, 4, 7 y 8 de la demanda correspondientes al acápite “3º)
HECHOS U OMISIONES DE LA ACCIÓN” para concluir, que es clara la motivación que orienta el presente medio de control, habida cuenta que respecto del presunto agotamiento del procedimiento administrativo ya habría fenecido el término para demanda por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto no se puede pretender promover la pretensión de nulidad como medio para revivir los términos que el demandante inadvirtió. Por ello y por tratarse de un presupuesto del medio de control, según informa el artículo 138 CPACA al indicar que “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación, la parte actora quedó imposibilitada para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa.
Por consiguiente, el tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se dio por terminado el proceso. Recurso de apelación La apoderada judicial de la parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la decisión del tribunal (f. 512, CD, minutos 14:06 a 16:22). En síntesis, señaló que la demanda de nulidad simple es procedente, porque se cuestiona la legalidad de actos de contenido general, impersonal y abstracto, mas no la de actos de contenido particular y concreto.
Además, sostuvo que no pretende el restablecimiento de ningún derecho subjetivo, sino simplemente que se examine en abstracto la legalidad de las norma locales que autorizó el cobro del impuesto de industria y comercio, por la prestación de servicios de notaría. CONSIDERACIONES 1. Como primera medida, la Sala ejerce el saneamiento del proceso, en los términos del artículo 207 del CPACA, pues advierte que el despacho sustanciador, por error, admitió la apelación y corrió traslado para alegar[3], pese a que se trata de la apelación de un auto, proferido en la audiencia inicial[4].
Según el artículo 244 ib., la apelación de autos se resuelve de plano. En consecuencia, la Sala deja sin valor y efecto los autos del 24 de agosto de 2015 y del 31 de mayo de 2016, proferidos por el despacho sustanciador, y enseguida procede a decidir de plano la apelación presentada por el demandante. 2. Aclarado lo anterior, se tiene que, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación, proferidos por los tribunales administrativos.
A su turno, el artículo 125 ibidem prevé que, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1.° a 4.° del artículo 243 ib. son competencia de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. En ese orden, corresponde a la Sala conocer el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 27 de agosto de 2014, pues corresponde al previsto en el numeral 3.º del artículo 243 del CPACA, esto es, el que pone fin al proceso, que fue dictado por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.
Por regla general, el medio de control de nulidad simple, previsto en el artículo 137 del CPACA, procede contra los actos administrativos de contenido general y tiene por objeto la defensa del orden jurídico en abstracto. Mientras tanto, con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138) se busca no solo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento del derecho subjetivo lesionado por el acto administrativo de contenido particular y concreto o, de manera excepcional, por el acto general que directamente vulnera un derecho subjetivo, a condición de que la demanda se presente en los 4 meses siguientes a su publicación. Ahora, conforme con el artículo 137, la nulidad simple procede, excepcionalmente, contra actos administrativos de contenido particular y concreto, cuando: (i) con la demanda no se persiga o de la sentencia no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero;
(ii) se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, y (iv) la ley lo autorice expresamente. En esos casos, la sentencia favorable solo restaurará el orden jurídico en abstracto, mas nunca podrá producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado.
Esta Sección ha considerado que la restauración del orden jurídico en abstracto debe implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público, y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la declaratoria nulidad, la acción de simple nulidad no procede, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho[5].
De hecho, el artículo 137 ib. prevé que si se advierte que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, la demanda se tramitará conforme con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (parágrafo del artículo 138 del CPACA). Es decir, si el interés perseguido es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda no solo debe cumplir los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento del recurso que fuere obligatorio y el ejercicio oportuno de la acción), sino que se debe acreditar el cumplimiento de los requisitos formales de la demanda. 4.
En el caso sub examine, se constata que las normas demandadas, mediante la acción de nulidad simple, son los Acuerdos municipales 059 y 079 de 2006, 017 de 2008, 042 de 2009, 076 de 2010 y 101 de 2011, que, entre otras cosas, fijaron la tarifa del impuesto de industria y comercio para la prestación del “servicio de notaría”, en el municipio de Guadalajara de Buga.
Por su parte, el Acuerdo municipal 20 de 2008 unificó y actualizó el estatuto tributario del municipio. Sin duda, tales acuerdos son normas de carácter general, impersonal y abstracto y, por tanto, son pasibles de control judicial mediante la acción de nulidad simple, que prevé el artículo 137 del CPACA. A juicio de la Sala, la expedición de esas normas no vulnera, per se, ningún derecho subjetivo, pues, de ordinario, la obligación a cargo de cada contribuyente se materializa en actos de contenido particular y concreto, que, desde luego, pueden cuestionarse ante esta jurisdicción para que se declare la nulidad y se restablezca el derecho subjetivo o se indemnice el daño causado, según sea el caso, conforme con el artículo 138 ibidem.
No es cierto, entonces, que las normas acusadas debieron demandarse mediante la acción de nulidad simple, en los 4 meses siguientes a la publicación de los acuerdos. Vale aclarar que la habilitación del inciso final del artículo 138 para que, por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, se demanden actos generales, supone que sean tales actos los que directamente afectan el derecho subjetivo de la persona.
Si existe un acto administrativo que materializa la situación jurídica general, lo procedente es ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o excepcionalmente la de nulidad simple, a partir de la autorización del inciso final del artículo 137. Adicionalmente, la Sala precisa que, en el caso examinado, la eventual nulidad de las normas demandadas no generaría el restablecimiento de los derechos subjetivos del señor Alberto Villalobos Reyes, pues, de hecho, en la demanda se reconoce que la administración municipal expidió actos particulares que no fueron demandados ante esta jurisdicción y, por tanto, conservaron la presunción de legalidad que los ampara.
El proceso de nulidad simple deberá continuar para que el tribunal en la sentencia examine en abstracto la legalidad de los acuerdos demandados. Se impone, por consiguiente, revocar la decisión apelada. Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado
RESUELVE
1. Revocar el auto del 27 de agosto de 2014, dictado en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada la excepción de inepta demanda y, además, terminó el proceso. En su lugar: 2. Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que continúe con el trámite del proceso de nulidad simple que promovió el señor Alberto Villalobos Reyes. 3.
Ejecutoriada esta providencia, por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Normal que el tribunal encontró derogadas. [2] Norma que el tribunal encontró vigente. [3] Auto del 24 de agosto de 2015 y del 31 de mayo de 2016 (folios 316, 317 y 320). [4] El proceso de nulidad simple fue interpuesto en vigencia de la Ley 1437 de 2011. [5] Sentencia del 30 de agosto de 2016, expediente No. 76001233100020060372001, MP Hugo Bastidas Bárcenas.