MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIÓN PREVIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación pasiva en la causa hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado por considerarlo responsable del daño antijurídico irrogado.
Ahora bien, de conformidad con el literal b del artículo 4 de la Ley 963 de 2005, […] el despacho revocará la decisión que declaró probada la falta de legitimación pasiva en la causa de Minagricultura y de Minminas […]. En relación con el primer organismo, revisado el expediente, se puede comprobar en el Acta […] que su participación fue en calidad de miembro del comité. […] En efecto, si bien Minminas no asistió al referido comité, la parte actora considera —y así lo indicó en su recurso de apelación— que por mandato legal debía concurrir a la toma de la decisión enjuiciada.
Lo anterior, en atención a que la propuesta para la celebración del contrato de estabilidad jurídica versaba sobre la construcción de centrales hidroeléctricas, asunto de competencia de esa cartera. En vista de lo anterior, resulta pertinente estudiar el punto de la legitimidad de Minminas al momento de proferir Sentencia. FUENTE FORMAL: LEY 963 DE 2005 - ARTÍCULO 4 LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2014-00317 01(63995) Actor: EMPRESA DE ENERGÍA DEL PACÍFICO S.A. E.S.P. Demandado: NACIÓN — MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (LEY 1437 DE 2011) Temas: excepciones previas / falta de legitimación pasiva en la causa.
Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. en contra del Auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 8 de mayo de 2019, a través del cual declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa en relación con el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite; 1.2. Decisión apelada; 1.3. Recurso de apelación. 1.1. La demanda 1. El 15 de marzo de 2013[1], la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. (EPSA), interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[2] en contra de la Nación — Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincomercio), Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Minagricultura), Ministerio de Minas y Energía (Minminas) y el Departamento Nacional de Planeación. 2.
En la demanda se solicitaron, entre otras pretensiones: 1) se declarara la nulidad del Acta 8 de 29 de agosto de 2011, mediante la cual el Comité de Estabilidad Jurídica de Mincomercio rechazó la solicitud de celebración de contrato de estabilidad jurídica presentada por la EPSA, fundamentada en la construcción de dos centrales hidroléctricas; 2) se declarara la nulidad de la Resolución 21 de 18 de octubre de 2012 que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante; 3) como consecuencia de lo anterior se declarara que los proyectos de inversión presentados cumplían con los requisitos de la Ley 963 de 2005, y; 4) como consecuencia de lo anterior se entendiera firmado el contrato de estabilidad jurídica en los términos previstos en la Ley. 3.
Minagricultura contestó la demanda[3] y se opuso a las pretensiones. Propuso la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. Sostuvo que los hechos narrados en la demanda aludían al Comité de Estabilidad Jurídica de la Dirección de Productividad y Competitividad de Mincomercio, por lo que, al no existir una acción, omisión u operación administrativa de su parte, Minagricultura no tenía legitimación pasiva en la causa. 4.
Añadió que, si bien había participado en el comité referido, lo hizo en calidad de “invitado de la secretaria técnica del comité con funciones limitadas”[4]. 5. Minminas contestó la demanda[5] y se opuso a las pretensiones. Propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. Indicó que quien profirió los actos administrativos demandados fue el Comité de Estabilidad Jurídica de la Dirección de Productividad y Competitividad de Mincomercio, una entidad diferente, con autonomía y funciones diferenciables a las suyas. 6.
Sostuvo que, del contenido de las resoluciones —decisión sobre un contrato de estabilidad jurídica—, podía concluirse que no se acompasaban con las funciones de ese Ministerio, relacionadas con las políticas del sector minero-energético. 7. Por último, adujo que no había participado en la toma de la decisión que negó la suscripción del contrato según se podía verificar en el Acta de 29 de agosto de 2012, así como tampoco suscribió la Resolución que resolvió el recurso de reposición. Añadió que su actuación se limitó a notificar los actos acusados, función netamente instrumental a partir de la cual no podría deducirse una manifestación de su voluntad. 1.2.
Decisión apelada[6] 8. En audiencia inicial de 8 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa propuesta por Minagricultura y por Minminas. 9. Indicó que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 963 de 2005, en el comité que aprobara la suscripción de contratos de estabilidad jurídica debía participar “el Ministro del ramo en que se [efectuaría] la inversión, o su delegado”.
En ese sentido, aunque Minagricultura hubiera hecho parte del comité que negó la celebración del contrato, dicha decisión no tenía relación con las políticas de esa cartera, por lo que debía entenderse que no tenía legitimación pasiva en la causa. 10. Por otro lado, afirmó que, aun cuando las funciones de Minminas estuvieran relacionadas con la construcción de centrales hidroeléctricas, estaba probado que ese ministerio no participó del comité cuya decisión se demandaba; de ahí que tampoco tenía legitimación pasiva en la causa. 1.3.
Recurso de apelación[7] 11. Inconforme con la anterior decisión la EPSA interpuso recurso de apelación en los siguientes términos: “En cuanto al Ministerio de Minas y Energía, la misma norma (…) indica cómo se integra el comité que estudia estas solicitudes de estabilidad jurídica, y (…) la norma dice que deberá participar en la decisión el Ministerio del ramo respectivo (…).
Al ser este un proyecto de generación hidroeléctrica, sin duda alguna el ministerio que en virtud de la norma hacía parte del comité, aun cuando ese día no hubiese tal vez asistido, (…) es entonces el Ministerio de Minas y Energía; quien estaba, entre otros, llamado a participar y a tomar la decisión (…) Luego, en nuestra consideración, el ministerio sí debe ser convocado al proceso en calidad de demandado (…).
“En relación con el Ministerio de Agricultura vale la pena mencionar que este sí asistió al comité del mencionado día, en relación con el acta no. 8 de 29 de agosto de 2011. ¿Esto qué implicaciones tiene?: [aun cuando se trata de un ministerio de un ramo distinto], cuando uno analiza (…) encontramos que hay una conexión material [con los hechos del proceso], porque el Ministerio de Agricultura en efecto participó de esa decisión, firmó el acta (…) y en ese orden de ideas tiene una conexión material con los hechos fueron expuestos y que se debaten en este proceso”. 12.
El Magistrado Sustanciador corrió traslado del anterior recurso a las partes. 13. La apoderada de Minagricultura[8] sostuvo que, si bien esa entidad asistió al comité y suscribió el acta enjuiciada, esa participación no resultaba suficiente para tener legitimación pasiva en la causa, pues para estarlo debía haber tenido alguna posibilidad de decisión. 14.
Las demás partes asistentes a la audiencia guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Régimen procesal aplicable; 2.2. Caso concreto. 2.1. Régimen procesal aplicable 15. Al proceso de la referencia le son aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda —15 de marzo de 2013—, correspondientes al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y al Código General del Proceso, en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 306 del CPACA. 16.
De acuerdo con el artículo 125 del CPACA, el magistrado ponente es competente para proferir las decisiones interlocutorias en el proceso, salvo los casos previstos en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243. 17. Como en este caso se revocará el Auto que declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa en relación con Minagricultura y Minminas, y no se pondrá fin al proceso, se trata de una decisión que debe ser adoptada por el Magistrado Ponente. 2.2.
Caso concreto 18. En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación pasiva en la causa hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado por considerarlo responsable del daño antijurídico irrogado. 19.
Ahora bien, de conformidad con el literal b del artículo 4 de la Ley 963 de 2005, la solicitud de suscripción del contrato de estabilidad jurídica debía ser aprobada por un comité que tendría la siguiente composición: “Artículo 4. Requisitos esenciales de los contratos de estabilidad jurídica. Los contratos de estabilidad jurídica deberán cumplir con la totalidad de los siguientes requisitos: “(…).
“b) La solicitud de contrato será evaluada por un Comité que aprobará o improbará la suscripción del contrato conforme a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y al documento CONPES que para tal efecto se expida. Este Comité estará conformado por: “- El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado. “- El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su delegado.
“- El Ministro del ramo en el que se efectúe la inversión, o su delegado. “- El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado. “- El Director de la entidad autónoma, o su delegado, cuando se trate de normas expedidas por dichas entidades” 20. De acuerdo con la norma en cita, el despacho revocará la decisión que declaró probada la falta de legitimación pasiva en la causa de Minagricultura y de Minminas, por las razones que pasan a exponerse. 21.
En relación con el primer organismo, revisado el expediente, se puede comprobar en el Acta No. 8 de 29 de agosto de 2011[9] que su participación fue en calidad de miembro del comité. En consecuencia, las afirmaciones referidas a su imposibilidad de influir en la decisión deberán ser acreditadas en la etapa procesal correspondiente y, en ese sentido, analizadas al momento de decir el fondo de la controversia. 22.
Frente a la segunda entidad, debe anotarse que la parte actora le hace la siguiente imputación en la demanda (se trascribe): “Adicionalmente, se vincula al Ministerio de Minas y Energía al haber participado en el proceso de notificación de los actos demandados y porque, de conformidad con la Ley 963 de 2005, sería la entidad con la que se hubiese firmado el Contrato de Estabilidad Jurídica de haber sido aprobado”[10]. 22.
En efecto, si bien Minminas no asistió al referido comité, la parte actora considera —y así lo indicó en su recurso de apelación— que por mandato legal debía concurrir a la toma de la decisión enjuiciada. Lo anterior, en atención a que la propuesta para la celebración del contrato de estabilidad jurídica versaba sobre la construcción de centrales hidroeléctricas, asunto de competencia de esa cartera.
En vista de lo anterior, resulta pertinente estudiar el punto de la legitimidad de Minminas al momento de proferir Sentencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el Auto de 8 de mayo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la falta de legitimación pasiva en la causa del Ministerio de Minas y Energía y la falta de legitimación pasiva en la causa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
SEGUNDO: ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 3-74 del cuaderno principal. La demanda fue reformada y su reforma admitida, folios 3-73 del cuaderno 2 y folios 843-846 del cuaderno 7. [2] La demanda inicial se presentó ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 504-508 del cuaderno principal).
Sin embargo, por considerar que se trataba de un asunto precontractual el expediente fue remitido a la Sección Tercera (folios 594-597 del cuaderno 7). Al respecto, conviene destacar que, en una oportunidad anterior la Sección Tercera de esta Corporación se pronunció sobre los actos que negaron la suscripción de un contrato de estabilidad jurídica en vigencia de la Ley 963 de 2005, en el entendido de que tenían naturaleza precontractual.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de noviembre de 2018, exp. 58006. [3] Folios 749-754 del cuaderno 7. Las demás entidades demandadas contestaron la demanda y propusieron excepciones que fueron resueltas en la audiencia inicial. No obstante, por no ser objeto de apelación, se omitirá la inclusión de sus contestaciones. [4] Folio 752 del cuaderno 7. [5] Folios 776-792 del cuaderno 7. [6] Minutos 1:01:00-1:08:19 y 1:13:47-1:14:11 de la audiencia inicial. [7] Minutos 1:14:38-1:18:13 de la audiencia inicial. [8] Minutos 1:18:44-1:19:52 de la audiencia inicial [9] Folio 476-487 del cuaderno principal. [10] Folio 7 del cuaderno 2.