05001-23-33-000-2016-01982-01 — Consejo de Estado

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VALOR PROBATORIO DE LA CONFESIÓN JUDICIAL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [A]l operador judicial le está vedado pronunciarse respecto de los argumentos formulados bajo la figura de la excepción denominada “indebida escogencia de la acción” y, por otra parte, le asiste el deber de interpretar la demanda y reformular las pretensiones al medio de control procedente con base en la voluntad del demandante y el fin perseguido con el escrito inicial. […] [E]s claro para la Subsección que lo procedente en el presente asunto era demandar la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó la licencia de construcción a la demandante y allí hacer el reclamo indemnizatorio por las pérdidas que sufrió, frente a lo cual debió solicitar el respectivo restablecimiento del derecho y la reparación, dado que el daño que se reclama tiene como causa una decisión administrativa contenida en el acto aludido. […] El término de caducidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del correspondiente acto administrativo. […] En el sub lite obra el documento […], mediante el cual se notificó al demandante la Resolución […] empero, en ella no consta acuse de recibo, por lo que en principio no podría establecerse desde qué fecha se debe contar el término de caducidad del medio de control. […] La confesión se encuentra enlistada como un medio probatorio en el artículo 165 del C.G.P. En este orden de ideas, se tiene que el término de caducidad del medio de control transcurrió entre el 17 de julio de 2014 y el 17 de noviembre de esa anualidad; no obstante, la demanda se presentó el 31 de agosto de 2016, cuando ya se encontraba caducado el medio de control pertinente.

Así mismo, se advierte que incluso al momento de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, el 15 de julio de 2016, ya había caducado el medio de control. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 165 INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN PREVIA En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá sobre las excepciones previas y respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

No obstante, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo guardó silencio sobre cuáles circunstancias configurarían excepciones previas, de manera que, para tal fin, en virtud de la remisión prevista por el artículo 306 ejusdem, se deberá acudir a la regulación que sobre el particular se encuentra contenida en el artículo 100 del Código General del Proceso. […] Asimismo, no corresponde a alguna de las circunstancias que configuran excepciones previas en los términos del artículo 100 del Código General del Proceso, en la medida que: i) no se sustenta en la falta de jurisdicción o de competencia; ii) no pone de presente que exista compromiso o cláusula compromisoria; iii) no debate la existencia, capacidad o representación de alguna de las partes; iv) no aduce que exista pleito pendiente entre las partes sobre el mismo asunto; v) no cuestiona que la demanda no comprenda a todos los litisconsortes necesarios; vi) no alega que se hubiera ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar; o vii) que no se les hubiera notificado el auto admisorio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Igualmente, no da lugar a la inepta demanda, en la medida en que no guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones, únicos supuestos que la configuran.

Además, tampoco se enmarca en el supuesto de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, dado que el proceso ordinario es el mismo que se debe impartir a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo descrito obedece a la concepción procesal adoptada en la Ley 1437 de 2011, en cuanto eliminó la posibilidad de que se configurara lo que en vigor del Decreto 01 de 1984 se denominó como “indebida escogencia de la acción”, lo que conllevaba a pronunciamientos inhibitorios por parte de las autoridades judiciales.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / DECRETO 01 DE 1984 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01982-01(62318)D Actor: CONSTRUCTORA CONALCOL S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Son taxativas / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – No es excepción / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - 4 meses desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo / Confesión por medio de apoderado judicial.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia inicial del 14 de agosto de 2018, declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y caducidad del medio de control. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 31 de agosto de 2016[1], la sociedad Constructora Conalcol S.A.S[2]., en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra el municipio de Medellín – Departamento Administrativo de Gestión de Riesgos y Desastres y Departamento Administrativo de Planeación del Municipio, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales supuestamente ocasionados por “la revocatoria de la licencia de reforzamiento estructural otorgada mediante resolución C4-1885 del 15 de mayo de 2014 expedida por la Curaduría Cuarta de Medellín”.

Por lo anterior, la parte actora solicitó que se le reconociera por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente la suma de $251’571.660, por lucro cesante el equivalente a $2.016’000.000 y los cánones de arrendamiento dejados de percibir a partir de la fecha de la presentación de la demanda. 1.1. Como fundamento fáctico, la parte actora expuso los hechos que se sintetizan a continuación: 1.1.1.

A través de acto administrativo C4-1954 de 2006, le fue otorgada a la Acción Fiduciaria S.A., como vocera del patrimonio autónomo “Fideicomiso Mantua”, licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para el proyecto inmobiliario “Mantua”. 1.1.2. Mediante Resolución No C4-0747 del 2 de marzo de 2011, la Curaduría Urbana Cuarta de Medellín otorgó licencia de construcción en modalidad “de obra nueva y planos para propiedad horizontal” a la sociedad Constructora Conalcol S.A.S, en su calidad de fideicomitente del patrimonio autónomo, con el fin de que construyera viviendas de interés social prioritario en el lote “Mantua”. 1.1.3.

El 31 de marzo de 2014, la Constructora solicitó licencia de construcción para “reforzamiento estructural” de esta misma edificación, cuya radicación se efectuó en legal y debida forma. 1.1.4. Una vez verificados los requisitos establecidos por la normativa, en especial después de la citación de vecinos y la instalación de la valla informativa no se hizo parte ningún tercero, por lo que la Curaduría expidió la Resolución C4-1885 del 15 de mayo de 2014, mediante la cual otorgó la licencia solicitada. 1.1.5.

El 21 de mayo de 2014, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo y Desastres – DAGRD interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior resolución. 1.1.6. A través de acto administrativo del 17 de junio de 2014, la Curaduría rechazó los recursos porque la entidad no se hizo parte dentro del proceso y, en todo caso, durante el mismo no se presentó observación u objeción alguna. 1.1.7.

La demandante radicó ante el DAGRD los documentos necesarios para acatar sus recomendaciones respecto a la estructura de la edificación; sin embargo, el 4 de julio de 2014, el ente presentó recurso de queja ante el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Medellín, el cual fue resuelto a favor de la entidad, mediante Resolución No. 198 del 10 de julio de 2014. 1.1.8.

Por lo anterior, el 11 de julio de 2014, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín dictó la Resolución No 199, a través de la cual resolvió el recurso de apelación y, como consecuencia, fue revocada la mencionada licencia de reforzamiento estructural. 1.1.9. Finalmente, la actora señaló que la entidad no tenía competencia para revocar el acto por medio del cual se le adjudicó la licencia, lo cual solo era posible por decisión de una autoridad judicial, además, el proyecto inmobiliario se encontraba suspendido al no poderse adelantar los actos encaminados a la mitigación del riesgo. 2.

Trámite impartido al proceso El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 12 de septiembre de 2016[3], inadmitió la demanda para que se adecuara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que lo que busca la demandante es que se realice un juicio de legalidad del acto administrativo que revocó una licencia de construcción. Como consecuencia, el 28 de septiembre de 2016[4], la actora allegó escrito en el que explicó que el daño alegado no proviene de la resolución sino de una serie de actuaciones y hechos irregulares en los que incurrió la Administración. Por lo anterior el a quo, profirió auto el 1 de diciembre de 2016[5], en el cual admitió el escrito inicial y ordenó las notificaciones de rigor. 3.

Contestación de la demanda El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones y propuso como excepciones previas “la indebida escogencia del medio de control” y la caducidad del medio de control[6]. Al respecto, argumentó que el daño alegado provenía del acto administrativo que recovó la licencia de construcción, tal y como lo manifestó la parte actora en distintos apartes del escrito inicial, por lo que el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho.

La demandada indicó que, en caso de que se considerara que el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, este habría caducado, ya que la demandante manifestó conocer la Resolución No 199 el 16 de julio de 2014, por lo que el término de caducidad habría comenzado a correr a partir del día siguiente y, por lo tanto, la demanda fue extemporánea.

Por su parte, Axa Colpatria Seguros S.A., llamada en garantía, expuso que, en gracia de discusión, si se encontraba que el medio de control de reparación directa era el procedente este también caducó, puesto que se tuvo conocimiento del daño desde la fecha de expedición de la resolución hasta el 12 de julio de 2016 y, como consecuencia, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó fuera de término, porque se elevó solo hasta el 15 de julio de 2016[7]. 4.

Traslado de excepciones La Constructora Conalcol S.A.S. solicitó que se desestimaran las excepciones propuestas[8]. A su juicio, el hecho generador del daño no proviene de la legalidad de la resolución, sino de las actuaciones arbitrarias que adelantó la demandada y que terminaron en la expedición de la resolución que revocó la decisión de la Curaduría Cuarta de Medellín y, por ende, el medio de control para el presente caso es la reparación directa, el cual no ha caducado. 5.

Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante decisión adoptada en audiencia inicial del 14 de agosto de 2018[9], declaró probadas las excepciones planteadas por la demandada y la llamada en garantía[10]. El a quo indicó que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, si bien la actora indicó que no busca controvertir la legalidad del acto administrativo mediante el cual le fue revocada una licencia, lo cierto es que en varios apartes de la demanda se evidencia que la fuente del daño que alega proviene de dicha decisión, donde incluso cuestionó la normativa que debió tener en cuenta la Administración para su expedición, por lo que el daño que se reclama se deriva de la Resolución No 199 del 11 de julio de 2014.

En relación con la caducidad, el Tribunal precisó que el término debía contarse desde el 16 de julio de 2014, porque fue en esa fecha en la que se le notificó la decisión del 11 de julio de 2014, y al ser el origen del supuesto daño por el que se busca reparación, se tenía para demandar hasta el 17 de noviembre de 2014, de manera que la demanda fue extemporánea. 6.

Recurso de apelación La Constructora Conalcol S.A.S. apeló la anterior decisión y reiteró, en síntesis, que no cuestiona la legalidad del acto que revocó la licencia de construcción sino las irregularidades y actos abusivos por parte de la Administración y que terminaron en la expedición de dicho acto, por lo que, a su juicio, el medio de control de reparación directa resulta procedente. 7.

Oposición al recurso La demandada manifestó que, en el sub lite se presentó una incongruencia entre el escrito de la demanda y lo expuesto en el recurso de apelación, ya que el daño que se alegó fue la revocatoria de la licencia otorgada por la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín, lo cual se concretó en el acto administrativo que expidió el Departamento Administrativo de Planeación el 11 de julio de 2014.

II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda -30 de enero de 2017-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11] -Ley 1437 de 2011-, así como a las disposiciones del Código General del Proceso[12], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.

Competencia Esta Sección del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada de la Sala[13], en principio, es competente para conocer del presente asunto, dado que lo que se discute es la procedencia del medio de control de reparación directa para obtener la indemnización de los supuestos perjuicios causados por la “revocatoria de la licencia de reforzamiento estructural”, en virtud de un procedimiento administrativo para el otorgamiento de una licencia de construcción. Lo anterior, con arreglo a las reglas de distribución de trabajo entre las Secciones de la Corporación establecidas en el reglamento interno –Acuerdo 80 de 2019-, en virtud de las cuales a esta Sección le corresponde el trámite de las controversias relativas a las pretensiones de reparación directa[14].

En lo referente a la autoridad judicial que debe decidir el recurso –sala y/o ponente–, se advierte que, según el artículo 125[15], en concordancia con el artículo 243 ejusdem[16], le corresponde a la Sala, toda vez que se pondrá fin al proceso. 3. Procedencia, oportunidad y sustentación En el sub lite, en la audiencia del 14 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió sobre las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y caducidad del medio de control, en el sentido de declararlas probadas, determinación en contra de la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. Así las cosas, el recurso interpuesto en el sub judice resulta procedente, de conformidad con lo señalado en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.

Por otra parte, al revisar el registro de audio y video de la audiencia adelantada el 14 de agosto de 2018, se advierte que el recurso de apelación de la sociedad Constructora Conalcol S.A.S. se propuso tan pronto como la Sala notificó la decisión por medio de la cual declaró probadas las excepciones, lo cual da cuenta de la oportunidad de la apelación. Asimismo, el recurso se sustentó, pues al momento de su interposición se indicaron las razones por las cuales la demandante disiente de la decisión adoptada.

Entonces, al resultar procedente, haber sido sustentado y presentado en oportunidad, la Sala resolverá sobre el recurso de apelación interpuesto por la actora. 4. Excepciones en la Ley 1437 de 2011 y la “indebida escogencia de la acción” En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá sobre las excepciones previas y respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Como consecuencia, encuentra la Sala que la “indebida escogencia de la acción” no se encuentra dentro de las excepciones mixtas que el artículo 180 del CPACA dispone que deben resolverse en la audiencia inicial. Asimismo, no corresponde a alguna de las circunstancias que configuran excepciones previas en los términos del artículo 100 del Código General del Proceso, en la medida que: i) no se sustenta en la falta de jurisdicción o de competencia; ii) no pone de presente que exista compromiso o cláusula compromisoria; iii) no debate la existencia, capacidad o representación de alguna de las partes; iv) no aduce que exista pleito pendiente entre las partes sobre el mismo asunto; v) no cuestiona que la demanda no comprenda a todos los litisconsortes necesarios; vi) no alega que se hubiera ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar; o vii) que no se les hubiera notificado el auto admisorio.

Igualmente, no da lugar a la inepta demanda, en la medida en que no guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones, únicos supuestos que la configuran. Además, tampoco se enmarca en el supuesto de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, dado que el proceso ordinario es el mismo que se debe impartir a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo descrito obedece a la concepción procesal adoptada en la Ley 1437 de 2011, en cuanto eliminó la posibilidad de que se configurara lo que en vigor del Decreto 01 de 1984 se denominó como “indebida escogencia de la acción”, lo que conllevaba a pronunciamientos inhibitorios por parte de las autoridades judiciales. En vigencia del Decreto 01 de 1984 se predicaba que existían múltiples acciones contencioso administrativas para controlar la actividad de la Administración, esquema estructurado desde la Ley 167 de 1941, a partir del tipo de actuación que generaba el daño y el tipo de daño que se causaba[18].

Por otra parte, si bien en el Código Contencioso Administrativo se aludía a “medios de control”[19], lo cierto es que regulaba una diversidad de acciones[20] atendiendo a las diferentes causas de los daños, circunstancia que implicaba la imposibilidad de acumularlas, por cuanto dicha figura procesal únicamente resultaba procedente respecto de las pretensiones.

Lo anterior, tal como lo evidenció la Comisión para la Reforma del Código Contencioso Administrativo, no era procesalmente acertado, en cuanto desconocía que el derecho de acción es uno solo; además, generaba, entre otras consecuencias, que la jurisdicción no resolviera de fondo las controversias que se presentaban cuando el demandante no ejercía la acción adecuada para atacar un acto administrativo, hecho administrativo, operación administrativa u omisión administrativa, en cuanto se aducía que se configuraba una inepta demanda por indebida escogencia de la acción, situación que llevaba a pronunciamientos inhibitorios.

En tal medida, para la mencionada Comisión resultaba imperioso que la nueva codificación se refiriera a pretensiones, para simplificar las acciones y los recursos de control judicial de la actividad administrativa, así como garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia. En efecto, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se acogió la referida propuesta y sobre el particular, en la exposición de motivos del correspondiente proyecto de ley, se indicó: “(…) 4.

Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial “El proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera que su unificación en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selección del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción. “Con este propósito, el Título III de la Parte Segunda integra, además de los medios de control que actualmente se definen en el Código como acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, controversias contractuales y nulidad electoral, otro tipo de pretensiones como la nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política; el control inmediato de legalidad conforme al artículo 20 de la Ley 137 de 1994; la repetición de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 678 de 2001; la pérdida de investidura prevista en la Ley 144 de 1994; la protección de intereses y derechos colectivos y la reparación del daño causado a un grupo previstas en la Ley 472 de 1998; y el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos prevista en la Ley 393 de 1996 (…)”[21].

Así, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al regular los diferentes medios de control judicial de la actividad de la Administración, en lugar de varias acciones se optó por consagrar una multiplicidad de pretensiones y la posibilidad de acumularlas, siempre que sean conexas y cumplan con los requisitos establecidos para tal fin.

La concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la “indebida escogencia de la acción” como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio. En conclusión, al operador judicial le está vedado pronunciarse respecto de los argumentos formulados bajo la figura de la excepción denominada “indebida escogencia de la acción” y, por otra parte, le asiste el deber de interpretar la demanda y reformular las pretensiones al medio de control procedente con base en la voluntad del demandante y el fin perseguido con el escrito inicial. 5.

Caso concreto 5.1. Hechos probados En el presente asunto, la Sala, previa valoración de los documentos allegados con la demanda y su contestación, encuentra probados los siguientes hechos: 5.1.1. A través de acto administrativo C4-1954-2006, le fue otorgada a la Acción Fiduciaria S.A., “Fideicomiso Lote Mantua”, licencia de construcción de obra nueva en el predio ubicado en la Carrea 30 No. 10 C-160 del municipio de Medellín[22]. 5.1.2.

El 25 de febrero de 2014, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres –DAGRD- realizó un informe técnico sobre el edificio “Mantua”, en el cual concluyó que era necesario tomar medidas de seguridad y reforzamiento estructural para mitigar los riesgos que presentaba el proyecto[23]. 5.1.3. En informe de visita del 18 de marzo de 2014, el DAGRD recomendó a la sociedad Conalcol S.A.S. llevar a cabo estudios de vulnerabilidad sísmica y patología estructural, y efectuar en la mayor brevedad las respectivas recomendaciones técnicas[24]. 5.1.4.

Previa solicitud, la Curaduría Cuarta de Medellín otorgó, mediante Resolución No C-4-1885 del 15 de mayo de 2014, licencia de construcción a favor de la Constructora Conalcol S.A.S., en su calidad de fideicomitente, con el fin de adelantar el reforzamiento estructural del edificio “Mantua”[25]. 5.1.5. El 21 de mayo de 2014, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior decisión, ya que, a su juicio, el otorgamiento de la licencia fue contrario a las disposiciones legales que rigen la materia, en especial lo concerniente al aspecto sismo- resistente[26]. 5.1.6.

A través de acto administrativo del 17 de junio de 2014, la Curaduría resolvió rechazar los recursos al ser presentados de forma extemporánea[27]. 5.1.7. El Departamento Administrativo de Planeación de Medellín – DAPM resolvió recurso de queja, mediante Resolución No. 198 del 10 de julio de 2014, por lo que concedió la apelación que presentó el DAGRD[28]. 5.1.8.

Como consecuencia, el 11 de julio de 2014, el DAPM dictó la Resolución No 199 en la que resolvió lo siguiente[29] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución C4-1885 de 15 de mayo de 2014, por parte de la Curaduría Urbana Cuarta del Municipio de Medellín, otorgando al señor Fernando Arturo Restrepo, con cédula de ciudadanía No. 71.722.096, representante legal de la sociedad CONALCOL S.A.S con Nit.

No. 900.110.048 licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural, para el predio ubicado en la carrera 30 N 10C – 160. Proyecto de interés prioritario (…)” (se destaca). 5.2. Deber del juez de interpretar la demanda El municipio de Medellín y Axa Colpatria Seguros S.A. propusieron a título de excepción, en primer lugar, la “indebida escogencia de la acción”, pues, en su sentir, el asunto objeto de la controversia no debe tramitarse por conducto de la reparación directa, sino a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque la fuente del daño es un acto administrativo.

Por las razones que antes se precisaron, al a quo no debió tramitar como excepción el argumento formulado por la demandada bajo el título de “indebida escogencia del medio de control”. Así las cosas, la Sala encuentra oportuno señalar que al Tribunal de primera instancia le correspondía interpretar la demanda[30] y cumplir la carga consagrada en el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de adecuar las pretensiones al medio de control procedente en atención al fin perseguido. 5.3.

Medio de control procedente En primer lugar, conviene aclarar que la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño se presenta como consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[31].

Asimismo, la reparación directa tiene como finalidad la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa[32] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[33], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[34].

La Sección también ha señalado que este medio de control –reparación directa– es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[35]. En el sub examine, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, mediante Resolución No 199 del 11 de julio de 2014, resolvió el recurso de apelación que presentó el Departamento Administrativo de Gestión de Desastres contra una decisión de la Curaduría Cuarta de Medellín, a través de la cual otorgó en primera instancia una licencia a la sociedad Constructora Conalcol S.A.S. A juicio de los demandantes, durante el trámite de la licencia de construcción se presentó una serie de irregularidades y hechos abusivos por parte de la Administración, que terminaron con la revocatoria de la licencia, por lo que no se cuestionó la legalidad del acto administrativo sino la arbitrariedad en las actuaciones de la entidad territorial.

Al revisar el escrito de la demanda se observa que la actora planteó sendos reparos frente a las resoluciones dictadas por el Departamento Administrativo de Planeación el 10 de julio de 2014 y el 11 del mismo mes y año, relacionados con la expedición irregular, la falsa motivación, la violación del debido proceso, entre otros vicios[36], que bien hubieran podido encajar en las causales de nulidad legalmente previstas para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[37].

La sociedad demandante alegó que el Departamento Administrativo de Planeación permitió la participación extemporánea del DAGRD en el trámite de la licencia de construcción y argumentó hechos que en su criterio no eran ciertos, lo que da cuenta de la inconformidad de la parte demandante con los actos administrativos que expidió el DAPM, mas no con el actuar de la Administración. Se observa que el demandante denominó “daño especial”, consistente en “una serie de hechos atribuibles a la administración” al habérsele negado una licencia de construcción, en realidad pretende cuestionar es precisamente la legalidad del acto a través del cual se tomó esa decisión. Por otra parte, la Resolución No 199 del 11 de julio de 2014 se expidió en el curso de un procedimiento administrativo en el que se resolvió un recurso de apelación[38], por lo que la Sala tampoco está frente a un caso en el que proceda el medio de control de reparación directa por revocatoria del acto administrativo, ya que lo que sucedió en el sub judice fue la decisión frente a una impugnación y, como consecuencia, no puede alegar el demandante que se trataba de una licencia de la cual era el beneficiario ya que esta no se encontraba en firme[39].

Del mismo modo, la actora omitió que la decisión proferida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal se dio en desarrollo de una petición que tenía como finalidad el otorgamiento o negativa de una licencia de construcción, en el que la entidad fungió como autoridad de segunda instancia, por lo que aún no se le había otorgado definitivamente la licencia de construcción en la modalidad de “reforzamiento estructural” y la Resolución No 199, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia, es entonces un acto administrativo definitivo, en firme y susceptible de control judicial[40].

En conclusión, es claro para la Subsección que lo procedente en el presente asunto era demandar la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó la licencia de construcción a la demandante y allí hacer el reclamo indemnizatorio por las pérdidas que sufrió, frente a lo cual debió solicitar el respectivo restablecimiento del derecho y la reparación, dado que el daño que se reclama tiene como causa una decisión administrativa contenida en el acto aludido. 5.4.

Caducidad del medio de control Al respecto, el demandado argumentó que la presentación de la demanda fue extemporánea, toda vez que al ser el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el que debió invocar el actor, el término corrió desde el día siguiente a la notificación de la Resolución No 199 del 11 de julio de 2014, por lo que la acción caducó. Esta Corporación, en forma reiterada, ha sostenido que la caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico.

Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si esto no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho[41]. Es de precisar que la referida figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.

El término de caducidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del correspondiente acto administrativo[42]. En el sub lite obra el documento del 16 de julio de 2014, mediante el cual se notificó al demandante la Resolución No 199, empero, en ella no consta acuse de recibo[43], por lo que en principio no podría establecerse desde qué fecha se debe contar el término de caducidad del medio de control. 5.4.1.

Confesión mediante de apoderado judicial La confesión se encuentra enlistada como un medio probatorio en el artículo 165 del C.G.P[44]. En relación con la confesión por medio de apoderado judicial, el artículo 193 ejusdem prevé que esta “valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.

Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-551 del 12 de octubre de 2016[45], respecto de este tipo de confesión, precisó: “[Q]uien otorga poder y su apoderado deberán ser especialmente cautos en el proceso, en especial porque no podrán disponer libremente en el poder si este último está en capacidad o no de confesar en las actuaciones procesales que estructuran el litigio; asumirlo con mayor responsabilidad, so pena de confesar lo que no se quiere y respecto de lo que no hay posibilidad de retractación y que será tenido como prueba de confesión. El legislador ha considerado, en buen sentido, que las afirmaciones y negaciones realizadas en juicio por el abogado tienen la posibilidad de comprometer probatoriamente la posición de la parte que representan.

Ello es consecuencia directa de la responsabilidad que conlleva el mandato y un corolario del deber de colaborar con la justicia. La mayor responsabilidad entre cliente y abogado propugna porque la administración de justicia sea más eficiente, evitando dilaciones injustificadas o (…) teniendo que someter eventualmente a las partes a probar por otros medios lo que ya se confesó” (se destaca).

Pues bien, el apoderado de la sociedad constructora Conalcol S.A.S reconoció en el escrito de su demanda la notificación del acto administrativo en mención en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…)

DÉCIMO CUARTO: La resolución No. 199 del 11 de julio de 2014 del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN mediante la cual fue revocada la licencia de reforzamiento estructural a la CONSTRUCTORA CONALCOL S.AS le fue notificada personalmente a su representante legal el señor FERNANDO ARTURO HURTADO RESTREPO el 16 de julio de 2014 (…)[46]” (se destaca) La anterior afirmación cumple con los requisitos de una confesión judicial, de conformidad con el artículo 191 del C.G.P[47], por lo que en virtud de las disposiciones que regulan este medio de prueba, las manifestaciones hechas por los apoderados de las partes en la demanda, en las excepciones y en las respectivas contestaciones ostentan valor probatorio [48].

En este orden de ideas, se tiene que el término de caducidad del medio de control transcurrió entre el 17 de julio de 2014 y el 17 de noviembre de esa anualidad; no obstante, la demanda se presentó el 31 de agosto de 2016, cuando ya se encontraba caducado el medio de control pertinente. Así mismo, se advierte que incluso al momento de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público[49], el 15 de julio de 2016, ya había caducado el medio de control.

Por lo anterior, la Sala confirmará por las razones expuestas, el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en desarrollo de la audiencia inicial del 14 de agosto de 2018. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el transcurso de la audiencia inicial del 14 de agosto de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 1 a 14 del cuaderno de primera instancia. [2] El nombre de la sociedad es “Constructora Conalcol S.A.S.”. [3] Folios 51 y 52 del cuaderno principal de primera instancia. [4] Folios 54 a 56 del cuaderno principal de primera instancia. [5] Folio 60 del cuaderno principal de primera instancia. [6] Folios 74 a 90 del cuaderno principal de primera instancia. [7] Folios 64 a 91 del cuaderno de llamamiento en garantía. [8] Folios 348 a 350 del cuaderno principal de primera instancia. [9] Dictada en el trámite de la audiencia inicial, a la que se refiere el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [10] Folios 353 a 357 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [12] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

La Sala Plena Contenciosa, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.

Lo anterior, ante la evidencia de que en esta jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [13] En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha proferido las siguientes providencias: i) auto del 25 de mayo de 2011, expediente 44.481, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; ii) auto del 31 de mayo de 2013, expediente 44.481, C.P. Danilo Rojas Betancourth y iii) auto del 10 de febrero del 2016, expediente 55.127, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, entre otras. [14] “Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “(…) “Sección Tercera “(…) “5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.(…)”. [15] “Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. [16] “Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. “2. (…). “3. El que ponga fin al proceso (…)”. [17] “Articulo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: “1.

Falta de jurisdicción o de competencia. “2. Compromiso o cláusula compromisoria. “3. Inexistencia del demandante o del demandado. “4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. “5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. “6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

“7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. “8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. “9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. “10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. “11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada”. [18] La propuesta de la Comisión de Reforma sobre las acciones contencioso- administrativas.

Enrique José Arboleda Perdomo, en Memorias Misión de Cooperación Técnica en Colombia del Consejo de Estado Francés, seminario franco-colombiano sobre la Reforma a la jurisdicción contencioso Administrativa, 2008, páginas 117 y ss. [19] Título XI del Decreto 01 de 1984: “MEDIOS DE CONTROL”. [20] Tal como se establecía en los artículos 84 y siguientes del Decreto 01 de 1984: acción de nulidad, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, acción de reparación directa, etc. [21] Exposición de motivos Proyecto de Ley 198 de 2009 Senado por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Gaceta del Congreso 1173 del 17 de noviembre de 2009. [22] Se probó con copia de la Resolución C4-3569 del 2010, en la cual se refieren a los antecedentes que dan lugar a la expedición de una nueva licencia de construcción, como consta en el folio 20 del cuaderno principal de primera instancia. [23] Folios a 128 del cuaderno principal de primera instancia. [24] Folios 119 a 124 del cuaderno principal de primera instancia. [25] Folios 24 y 25 del cuaderno principal de primera instancia. [26] Folios 22 y 23 del cuaderno principal de primera instancia. [27] Folios 36 a 39 del cuaderno principal de primera instancia. [28] Folios 28 a 30 del cuaderno principal de primera instancia. [29] Folios 31 a 34 del cuaderno principal de primera instancia. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 24 de enero de 2007, expediente 31.433, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [36] Al analizar los hechos en los que se fundamenta la acción, los cuales constan en los folios 1 a 11 del cuaderno principal de primera instancia, se argumentó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…)

DÉCIMO TERCERO: EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN al resolver favorablemente tanto el recurso de queja como el recurso de apelación a favor de EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL RIESGO DAGRD ignoró los siguientes aspectos: “Que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DE GESTIÓN DEL RIESGO DARG D carece de personería jurídica para actuar por si misma pues de conformidad con el decreto 1364 de 2012 del Municipio de Medellín es un departamento administrativo perteneciente al nivel central de la administración municipal del Municipio de Medellín, el cual deberá actuar tanto administrativa como judicialmente a través del Alcalde Municipal como Alcalde del Municipio.

“Que no existe a cargo de la Curaduría Cuarta de Medellín obligación alguna que le exija vinculación del DAGRD al trámite de expedición de licencias en la modalidad de reforzamiento estructural, diferente es el hecho de que tal entidad haya realizado recomendaciones a la persona jurídica o natural constructora del proyecto encaminadas a la protección de la integridad y vida de los ciudadanos. “(…) “En la resolución 198 del 10 de julio de 2014 EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL señala: “Se debe destacar que el recurso de apelación se instaura el 7 de julio de 2014 y la publicación del acto administrativo por la cual se concedió la licencia en mención se realizó el 27 de junio, es decir, en el tiempo de cinco días luego de la publicidad de dicho acto administrativo”.

Ni el recurso se instaura el 7 de julio de 2014, ni hubo publicación del Acto Administrativo dentro del Trámite de Licencia, el Acto Administrativo por Resolución C4 – 1885 del 15 de mayo de 2014, fue expedido sin intervención de ningún tercero y notificado al titular el mismo día y la interposición del Recurso por parte del Dagrd fue el 21 de mayo de 2014, Rechazado por extemporáneo el día 17 de junio de 2014, notificado el 24 de junio al Titular y el 27 de junio de 2014 al señor CARLOS ALBERTO GIL VALENCIA, Director del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE RIESGO DE DESASTRE DAGRD, por lo anterior, NO le asiste razón al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL.

“(…) “NO le asiste razón al Departamento Administrativo de Planeación Municipal, en sustentar la Revocatoria de la Resolución C4-1885 del 15 de mayo de 2014, en razones de índole técnica y en el sitio, porque el Curador Urbano no le compete revisar las obras (…)”. [37] “Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

“Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió” (se destaca). [38] “Se deduce que el procedimiento administrativo finaliza cuando la decisión que puso fin a la actuación administrativa queda en firme, es decir, cuando pasa a ser decisión última de la autoridad que la profirió, de modo que contra ella ya no es admisible más controversia o debate ante ella que impida su obligatoriedad o cumplimiento”.

BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, manual del acto administrativo, sexta edición, librería ediciones del profesional Ltda, página 469. [39] El Artículo 87 del CPACA establece lo siguiente “Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: “1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

“2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. “3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. “4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

“5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo” (se destaca). [40] La Corte Constitucional en sentencia SU/ 077 del 8 de agosto de 2018, M.P: Gloria Stella Ortiz Delgado, exp: T 6.326.444 manifestó lo siguiente: “La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en la que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación jurídica -preparatorios-, se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta -definitivos- y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la administración -de ejecución-” (se destaca). [41] Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.

Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en: i) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014 y ii) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Radicación: 50001-23-31-000-2005-00274-01(39435). 30 de agosto de 2017. [42] Artículo 164: “La demanda deberá ser presentada: “(…).

“2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…). “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (…)” (se destaca). [43] Folio 35 del cuaderno principal de primera instancia. [44] “Artículo 165.

Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”. [45] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [46] Folio 9 del cuaderno principal de primera instancia. [47] “Artículo 191.

Requisitos de la confesión. La confesión requiere: “1. Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado. “2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria. “3. Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba.

“4. Que sea expresa, consciente y libre. “5. Que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento. “6. Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada (…)”. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 10 de diciembre de 2018, exp: 61.291. [49] Folios 47 y 48, cuaderno principal de primera instancia.