RESUELVE

CONFLICTO DE COMPETENCIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-01478-01(24790) Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP AUTO Corresponde al Despacho decidir el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

ANTECEDENTES La COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL, a través de apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que formuló las siguientes pretensiones: “Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos: 1.

Liquidación Oficial RDO-2016-00134 del primero (1) de marzo de dos mil dieciséis (2016), “Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL-., identificada con NIT. 800.249.637-3, por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos a los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013 y se sanciona por omisión en el periodo de mayo de 2013 y en inexactitud por los periodos de enero a diciembre de 2013”, determinando el valor por mora e inexactitud equivalente a MIL CIENTO NOVENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($1.198.806.390) y el valor de la sanción por omisión por un valor de CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DIECISEIS PESOS M/CTE ($434.016) y una sanción por inexactitud equivalente a SETECIENTOS DIECISEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($716.856.300). 2.

Resolución RDC-2017-00032 del veintiuno (21) de febrero de dos mil diecisiete (2017) “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número RDO-2016- 00134 del 01 de marzo de 2016, a través de la cual se profirió liquidación oficial a COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL-., con NIT. 800.249.637-3, por omisión, mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013, e impuso una sanción por omisión e inexactitud correspondiente al año 2013”, determinando el valor por omisión e inexactitud equivalente a MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO MILLONES SESENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($1.195.072.300) y el valor de la sanción por omisión equivalente a CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS M/CTE ($164.400) y una sanción por inexactitud por la cuantía de SETECIENTOS QUINCE MILLONES NOVECIENTOS VEINTISEIS MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y UNO PESOS M/CTE ($715.926.471).

(…) SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente forma: Por concepto de daño emergente: 1. Que se realice la devolución de los pagos realizado por la empresa COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL -., por concepto de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013 y sanción por omisión e inexactitud por la vigencia 2013, sumas que deberán ser indexadas y con intereses, de acuerdo a su demostración. 2.

Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 3. Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la prestación personal de servicio de auxiliar administrativo durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantado por la Unidad Administrativa Especial “UGPP”, toda vez que la sociedad COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL -., apoyó la defensa jurídica con capital humano durante el año. 4.

Reconocimiento del pago de los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo por el perito que se designe en el transcurso del desarrollo de proceso judicial que da inicio con la radicación de la presente demanda. CONDENA EN COSTAS Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”[1] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante auto de 31 de enero de 2019[2], declaró la falta de competencia por el factor territorial y, remitió el expediente a la ciudad de Medellín para que fuera repartido entre los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquía. Lo anterior con fundamento en que: “(…) Examinada la demanda, la sala encuentra que carece de competencia para tramitar el presente asunto, toda vez que las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de actos administrativos de carácter tributario, respecto de los cuales las reglas de competencia establecen que se debe tramitar en la jurisdicción del lugar donde se presentaron o debieron presentarse las respectivas declaraciones, puntualmente el artículo 156 del CPACA establece: (…).

En atención a la prenotada norma, es pertinente señalar que en el asunto de la referencia la UGPP determinó oficialmente las obligaciones parafiscales que la sociedad actora había liquidado y declarado en forma inexacta mediante las planillas de liquidación de aportes por cada uno de los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2013.

Ahora bien, si se tiene en cuenta que el domicilio fiscal de la parte actora (contribuyente) es la ciudad de Medellín, es en esa jurisdicción territorial donde presentaron y/o debieron presentarse las declaraciones mensuales de los aportes parafiscales, por ser, además, el sitio en donde ejerció las actividades patronales que conllevaron a la causación de los tributos fiscalizados por la UGPP, razón por la cual la competencia para conocer el presente asunto está radicada en el Tribunal Administrativo de Antioquía. (…)” Las partes demandante y demandada interpusieron recurso de reposición contra la anterior providencia[3], en los que solicitaron se revoque la decisión y, en su lugar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, continúe con el trámite del proceso.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante auto de 21 de marzo de 2019[4], resolvió no reponer el auto de 31 de enero de 2019. Para el efecto, señaló que la naturaleza del asunto es de carácter tributario, por lo que la norma aplicable es el numeral 7 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Anotó que en el presente asunto no existe fuero concurrencial a elección del demandante, toda vez que el domicilio fiscal de la actora se encuentra en Medellín, y es en esa jurisdicción donde se presentaron o debieron presentarse las declaraciones mensuales de los aportes parafiscales. Agregó que fue en esa ciudad donde se ejercieron las actividades patronales que conllevaron a la causación de los tributos fiscalizados por la UGPP, por lo cual la competencia está radicada en el Tribunal Administrativo de Antioquia.

El expediente fue recibido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien por auto de 11 de julio de 2019[5], se declaró incompetente para conocer del presente asunto y, ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que resolviera el conflicto negativo de competencia, con base en las siguientes consideraciones: “Ahora si bien es cierto que el domicilio principal de la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO –SERCONAL- es en la ciudad de Medellín, la Liquidación Oficial RDO-2016-00134 del 1 de marzo de 2016 fue proferida en la ciudad de Bogotá, por lo tanto de conformidad con el artículo 156 numeral 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la competencia radica en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Aunado a lo anterior el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conserva la competencia por lo siguiente: En este caso la demanda se admitió (folios 186 a 188) y notificó por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 193 a 200) y en efecto la entidad demandada contestó la demanda (folios 207 a 231), lo que significa que trabó la Litis y las partes tuvieron la oportunidad de alegar la falta de competencia lo cual no ocurrió. En tal sentido, el artículo 16 del Código General del Proceso, aplicable por remisión autorizada del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que la competencia para conocer de un asunto se prorroga o traslada a otro funcionario si en el momento procesal oportuno ésta no fue discutida, salvo por algunos factores específicos.

(…) Quiere decir lo anterior que salvo la falta de competencia por los factores subjetivo y funcional, en los demás casos el juez que asumió el conocimiento del proceso no podrá desprenderse del mismo si esta situación no se hubiese discutido oportunamente. Frente a la falta de competencia tenemos que los momentos oportunos y los efectos de su determinación se pueden sintetizar de la siguiente manera[6]: • Si se determina la falta de competencia al momento de decidir sobre la admisión de la demanda, el juez, la sala o sección lo remitirá al que considere competente para ello, para lo cual se hará uso de lo regulado en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. • Si el despacho judicial deja pasar tal oportunidad, la parte demandada o el agente del Ministerio Público podrán, vía recurso de reposición contra el auto admisorio – art. 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, hacer notar tal falencia y pedir la remisión. • Si esta oportunidad tampoco se aprovechó para tal efecto, podrá proponerse la irregularidad como excepción previa, al tenor del artículo 133 numeral 1° del Código General del Proceso en armonía con el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual –de prosperar- dará lugar a la remisión del proceso al competente. • De no procederse conforme a lo anterior, es decir, no remitir de oficio el proceso, no recurrirse el auto admisorio o no proponerse la excepción previa, surgen varias situaciones a saber: a. Si se trata de falta de competencia por factores diferentes al subjetivo o funcional, la competencia se prorroga y la irregularidad se sanea, por tanto no podrá generarse remisión del proceso a voces del artículo 139 inciso segundo del Código General del Proceso. b. Si la falta de competencia se origina por los factores subjetivo o funcional, ello podrá originar que en cualquier momento del proceso este se remita al que sí lo sea, en la medida en que no podrá ser fallado el asunto por un funcionario incompetente por estos factores, so pena de que se originare la causal de nulidad del fallo.

En síntesis, es claro que la “falta de competencia” por factores distintos al subjetivo y funcional, a voces de las nuevas disposiciones procesales, no constituye una causal de nulidad sino que genera una irregularidad que se entiende subsanada si no se utilizaron oportunamente los mecanismos que para tal efecto regulan las normas procesales, tales como la orden de remisión por competencia en forma oficiosa al momento de decidir sobre la admisión, el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda o la excepción previa de ser procedente.

Ello va en armonía con el artículo 138 del Código General del Proceso que determina que la falta de competencia por los factores subjetivo y funcional se convierten en una mera irregularidad que no vicia lo actuado, salvo si se dicta sentencia; así como con lo previsto en el inciso 2 del artículo 139 del Código General de Proceso, que precisa que el juez no puede declarar su falta de competencia cuando la misma haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional.

Así las cosas, se concluye que si el juez en un momento inicial del proceso o las partes es las oportunidades procesales pertinentes no alegan o discuten la falta de competencia por factores diferentes al subjetivo y funcional, como en el presente caso el territorio, ello no podrá ser constitutivo de causal de nulidad o de remisión a otro funcionario judicial, en virtud del principio de preclusividad en materia de saneamiento de las irregularidades y de prorrogabilidad de la competencia. (…) En consecuencia, no era viable que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, después de haber asumido el conocimiento del asunto y llevarlo hasta la etapa de fijación de fecha para audiencia inicial, procediera a remitir el asunto a la ciudad de Medellín por considerar que allí se radicaba la competencia por el factor territorial.

Así las cosas, esta Sala provocará el conflicto negativo de competencia ante el Honorable Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el entendido de que el proceso de la referencia será juez competente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia” TRÁMITE PROCESAL Repartido el presente conflicto de competencia, se corrió traslado a las partes el 15 de agosto de 2019, quienes no se manifestaron al respecto.

CONSIDERACIONES COMPETENCIA Esta Corporación es competente para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, es el magistrado ponente el encargado de decidir el conflicto de competencia por cuanto el artículo 125 del CPACA[7] establece que únicamente será competencia de la Sala las decisiones de que tratan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243[8] ibídem, dentro de las cuales no se encuentran las relativas a los conflictos de competencia. CASO CONCRETO El Despacho debe establecer a qué autoridad judicial le corresponde conocer y decidir sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADA SERCONAL, en la cual solicita la nulidad de la Liquidación Oficial RDO-2016-00134 de 1 de marzo de 2016, y de la Resolución RDC-2017-00032 de 21 de febrero de 2017, actos administrativos proferidos por la Subdirección de Determinación de Obligaciones y el Director de Parafiscales de la UGPP, respectivamente, por medio de los cuales se liquida por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, y se sanciona por inexactitud, por los periodos de enero a diciembre del año 2013.

Teniendo en cuenta que se trata de un asunto de naturaleza tributaria, en el que se discute la contribución parafiscal a cargo de la demandante, para determinar la competencia por razón del territorio, se debe acudir a la regla contenida en el numeral 7 del artículo 156, que dispone: “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 7.

En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación. (…)” El Despacho precisa que la declaración tributaria para el caso de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, corresponde a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 3033 de 2013[9].

El artículo 3 del Decreto 3667 de 2004[10] dispone que la presentación de la planilla puede efectuarse en forma física o por medios electrónicos y, que en este último caso, debe ajustarse a lo dispuesto por la Ley 527 de 1999. Los aportantes de más de 150 cotizantes, como ocurre con la parte actora -de acuerdo con las pruebas allegadas con la demanda-, se encuentran obligados desde el 1 de diciembre del año 2006[11], a efectuar la autoliquidación y pago de aportes vía internet mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

Establecido lo anterior, se observa que la UGPP en el procedimiento de fiscalización revisó las declaraciones presentadas por la contribuyente a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), por los periodos “01/01/2013 al 31/12/2013”, como se expone en el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No 437 de 18 de junio de 2015[12].

Así las cosas, dado que la demandante tiene su domicilio en Medellín, de acuerdo con el Certificado de Existencia y Representación Legal de la Cámara de Comercio[13], se concluye que las declaraciones presentadas en forma electrónica, fueron expedidas desde esa ciudad, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley 527 de 1999 que dispone que <<el mensaje de datos se tendrá por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento>>.

Por lo tanto, la competencia por el factor territorial le corresponde al Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que fue en la ciudad de Medellín en donde se presentaron las declaraciones. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en el sentido de declarar competente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL.

SEGUNDO. En consecuencia, REMÍTASE el presente proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia.

TERCERO

COMUNÍQUESE lo aquí decidido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

CUARTO. Contra esta decisión no proceden recursos, de conformidad con lo establecido en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO ----------------------- [1] Fls. 3-4. [2] Fls. 234-236. [3] Fls. 238-242. [4] Fls. 245-248 [5] Fls.259-262. [6] CONSEJO DE ESTADO, Providencia del 3 de marzo de 2016, Radicado: 05001 33 33 027 2014 00355 01, número interno 1997-2014, Consejero Ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. [7]

ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. [8]

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.

El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. [9] Art. 7 del Decreto 3033 de 2013 Mecanismo de pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. <Artículo compilado en el artículo 2.12.1.7 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015.> El pago de los recursos correspondientes a las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y las sanciones correspondientes se realizará haciendo uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).

La entidad que tenga a su cargo la administración de la planilla, debe implementar los ajustes y cambios solicitados, a más tardar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de radicación de la respectiva solicitud por parte de la UGPP. [10] Compilado en el artículo 3.2.3.2.  del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016. [11] Artículo 1 del Decreto 1931 de 2006. [12] Fls. 31-43. [13] Fls 20-24.