ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No acreditado / SANCIÓN EN PROCESO DISCIPLINARIO / EXTEMPORANEIDAD DE LOS RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA [C]omoquiera que el acto es tan claro en cuanto al recurso que procede y a su oportunidad, mal podrían las autoridades accionadas considerar que su situación se encuadraba en la excepción que trae la norma citada, para el cumplimiento del requisito de procedibilidad consistente en el agotamiento de los recursos procedentes en sede administrativa.
Lo anterior, en atención a que resulta evidente que al Hospital actor sí se le permitió el ejercicio de los recursos, que de haberlos interpuesto en tiempo, habría sido la oportunidad para que la administración revisara aquéllas irregularidades que a su juicio vulneraban su derecho al debido proceso. Por otro lado, carece de todo sustento la interpretación que pretende el Hospital accionante, consistente en que el “espíritu” de esta excepción se refiere a que en los casos en los cuales se evidencia una vulneración del derecho al debido proceso no es exigible el requisito de procedibilidad mencionado, pues primero, ello no se desprende del texto la norma; segundo, implicaría un juicio de legalidad previo a la admisión por parte del juez, consistente en determinar si el acto desconoció o no el debido proceso, pues si con solo alegarlo bastara, sería inocuo el requisito; y, tercero, desconoce el efecto útil de la norma que busca que la administración revise sus propios actos antes de ser sometidos al control de la autoridad judicial.
Por las anteriores razones para la Sala resulta claro que el cargo de violación directa de la Constitución no se encuentra configurado, pues las autoridades judiciales aplicaron las normas procedentes al caso concreto, sin que ello se advierta caprichoso, arbitrario o contrario a las normas o jurisprudencia vigente, pues por un lado exigieron el cumplimiento de un requisito de procedibilidad, y por otro, rechazaron la demanda por no subsanarla en el sentido de acreditar el cumplimiento de éste o demostrando que se trataba de una situación que se encuadraba en la excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 37 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03537-01(AC) Actor: HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN IGNACIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: TUTELA TEMA: Tutela contra providencia judicial- violación directa de la Constitución SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 19 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” negó las pretensiones de la acción de tutela. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud El Hospital Universitario San Ignacio, actuando por medio de apoderado judicial y con escrito presentado el 2 de agosto de 2019 en la Secretaría General del Consejo de Estado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y el Juzgado Tercero Administrativo del Bogotá por la presunta violación de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad.
Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 4 de abril de 2018 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá que rechazó la demanda y, la de 5 de febrero de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” confirmó la anterior decisión, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el Hospital accionante contra la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, identificado con el radicado No. 110010315000201903537-00. 2.
Hechos La parte actora sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • El Hospital San Ignacio demandó en nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución No. 772 de 2015 mediante el cual la Secretaría de Salud de Bogotá le impuso a ese Hospital multa de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes por las irregularidades presentadas en la atención brindada a una paciente. • De la demanda conoció el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, el cual, mediante auto de 10 de noviembre de 2017, la inadmitió para que la parte actora demostrara el cumplimiento del requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 numeral 2 del CPACA, consistente en el agotamiento previo de los recursos que fueren obligatorios. • De manera oportuna el Hospital accionante allegó el escrito de subsanación en el cual señaló que i) si bien presentó extemporáneamente los recursos procedentes contra el acto demandado ello no podía considerarse como una causal de rechazo de la demanda, pues de ser así implicaría una transgresión de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso; y, ii) agregó que comoquiera que todo el trámite sancionatorio fue ilegal, la oportunidad para ejercer los recursos también lo era y ello equivale a decir que no existió la oportunidad para proponerlos, constituyéndose esta situación en la excepción que trae el inciso segundo del numeral 2 del artículo 161. • Por auto de 4 de abril de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá rechazó la demanda, por no corregirla, toda vez que no cumplió con el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 numeral 2 del CPACA, consistente en el agotamiento previo de los recursos que fueren obligatorios. • El 5 de febrero de 2019 esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las mismas razones. 3.
Pretensiones A título de amparo solicitó que se: i) concediera la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad; ii) dejara sin efectos las providencias cuestionadas; y, iii) ordenara a las autoridades judiciales accionadas a admitir la demanda. 4. Fundamentos de la acción La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales en atención a que, en su sentir, las providencias cuestionadas incurrieron en violación directa de la Constitución por las razones que se sintetizan a continuación. • Con las decisiones reprochadas se impidió el acceso a la administración de justicia con el objeto de perseguir la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales del Hospital en el trámite del medio de control que dio origen a esta acción constitucional. • En el proceso atacado se solicitó la anulación de la sanción impuesta, por cuanto con ella se vulneró el derecho al debido proceso, a la igualdad y a la defensa del Hospital. • Además, con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se buscaba que la sanción impuesta fuera debidamente motivada. • Se desconoció abiertamente la Constitución al no interpretar de manera amplia y garantista la excepción al requisito de procedibilidad contenida en el inciso segundo del artículo 161 numeral 2, pues el “espíritu” de esta excepción se refiere a que en los casos en los cuales se evidencia una vulneración del derecho al debido proceso no es exigible esta exigencia, por cuanto las irregularidades del proceso disciplinario equivalen a que no se le dio la oportunidad de ejercer recursos por parte de la administración. 1.5.
Trámite de instancia Con auto de 8 de agosto de 2019, la Magistrada sustanciadora de la primera instancia i) admitió la solicitud de amparo; ii) ordenó notificar a las autoridades accionadas y, iii) vinculó en calidad de tercero con interés a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. También ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.
Contestaciones 1.6.1. Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá El Juzgado accionado allegó en calidad de préstamo el expediente identificado con el radicado No. 110013334003201700063 sin pronunciarse en relación con la solicitud de tutela. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B El magistrado ponente de la decisión de segunda instancia en el proceso cuestionado explicó el trámite surtido a la demanda presentada por el Hospital accionante.
Señaló que el hecho de exigir el cumplimiento de los requisitos que trae la norma para admitir la demanda, de ninguna manera se entiende como una mera exigencia formal, sino que también es una expresión del derecho al debido proceso. Por lo anterior, a su juicio, no se puede relevar de su cumplimiento a los usuarios de la administración de justicia, cuando se alega cualquier pretexto, como en el caso concreto, en el que el Hospital señaló que no cumplió el multicitado requisito por cuanto no se le dio la oportunidad para interponer los recursos por parte de la administración. No obstante, al revisar el acto demandado, se constató que en él se señaló expresamente en el numeral quinto que contra esa decisión procedía el recurso de reposición y el de apelación, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la demanda.
Concluyó, que los argumentos que ahora pretende hacer valer en tutela, no tienen vocación de prosperidad, pues no haberle exigido el agotamiento de los recursos, sí habría implicado una vulneración del debido proceso de su contraparte. 1.6.3. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Solicitó su desvinculación al trámite de la tutela. 1.6.4.
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá Solicitó su desvinculación al trámite de la tutela toda vez que esta entidad no vulneró derecho fundamental alguno. 1.7 Fallo impugnado La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de septiembre de 2019, negó la solicitud de amparo en consideración a que “lo pretendido por la parte actora es tratar de salirle al paso a la exigencia legal de agotar la vía gubernativa como requisito de procedibilidad, por cuanto su falta de agotamiento obedeció a su propia desidia al interponer los recursos en sede administrativa de manera extemporánea.
Esta decisión fue notificada a las partes por correo electrónico el 23 de septiembre de 2019. 1.8. Impugnación Mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 2019 la parte accionante impugnó la anterior decisión reiterando en su integridad los argumentos del escrito de tutela en el sentido de señalar que es importante que el juez de tutela “determine el alcance de interpretación constitucional, legal y normativo del artículo 161 numeral 2, inciso 2 en cuanto a la excepción que ella trae frente a los recursos en vía gubernativa” toda vez que las irregularidades presentadas en el proceso sancionatorio y que dieron lugar a la expedición del acto demandado “son como si no hubiera dado oportunidad de interponer recursos” por parte de la administración.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 19 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, solicitaron su desvinculación de la presente acción, sin que dicha petición fuera resuelta por el a quo, razón por la cual se estudiará si hay lugar a acceder o no a su desvinculación. Al respecto, se advierte que la participación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se realizó en aplicación del artículo 610 del Código General del Proceso, y no como parte accionada, por lo que no hay lugar a su desvinculación. Por otra parte, en cuanto a la Secretaría Distrital de Salud, dicha petición tampoco es procedente teniendo en cuenta que su vinculación se hizo en atención al interés que les asiste en las resultas del presente trámite, en calidad de tercero, toda vez que fue la parte demandada en el proceso que dio origen a la petición de amparo, y tampoco en calidad de parte accionada. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos expuestos en los escritos de tutela y de la impugnación al fallo de primera instancia, procede la protección de los derechos fundamentales invocados por el actor. Con este fin la Sala analizará si las autoridades acusadas incurrieron en el defecto de violación directa de la Constitución. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y;
(iii) el caso concreto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[1] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[2].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia judicial que censura la accionante, fue proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso advertir que el último auto cuestionado se profirió el 5 de febrero de 2019, por lo que sin que sea necesario precisar la fecha en que esta última cobró ejecutoria, se puede colegir que la parte actora acudió en un término razonable ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales invocados, pues la acción de tutela se radicó el 2 de agosto de 2019.
Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que el accionante no dispone de otros medios de defensa judicial, ordinarios o extraordinarios, para censurar las providencias proferidas por la mencionada autoridad judicial. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.
Estudio del caso concreto La parte actora consideró transgredidos sus derechos fundamentales en atención a que, en su sentir, las providencias cuestionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, en síntesis, porque con las decisiones reprochadas se impidió el acceso a la administración de justicia a pesar de que en el proceso atacado se solicitó la anulación de la sanción impuesta, por cuanto con ella se vulneró el derecho al debido proceso lo cual implica que su situación se encuadraba en la excepción al requisito de procedibilidad contenida en el inciso segundo del artículo 161 numeral 2.
Lo anterior por cuanto el “espíritu” de esta excepción se refiere a que en los casos en los cuales se evidencia una vulneración del derecho al debido proceso no es exigible el requisito de procedibilidad mencionado, por cuanto las irregularidades del proceso disciplinario equivalen a que no se le dio la oportunidad de ejercer recursos por parte de la administración. Por ello el Hospital sustentó su demanda en el quebrantamiento del derecho establecido en el artículo 29 de la Constitución. Pues bien, la Sala advierte que no le asiste la razón a la parte actora, toda vez que el requisito de procedibilidad y la excepción a la que hace referencia, contenido en el inciso segundo del artículo 161 numeral 2 dispone: “Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral” (Subrayado fuera de texto). Ahora bien, el acto demandado en su artículo quinto, expresamente dispuso: “ARTÍCULO QUINTO: Notificar al representante legal o a quien haga sus veces del Hospital Universitario San Ignacio, el presente acto administrativo, haciéndole saber que contra esta decisión proceden los recursos de reposición ante este Despacho para que la aclare, modifique, adicione o revoque y el de apelación, ante el Secretario de Salud de Bogotá, de los cuales se podrá hacer uso dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación de esta resolución”.
En ese orden de ideas, comoquiera que el acto es tan claro en cuanto al recurso que procede y a su oportunidad, mal podrían las autoridades accionadas considerar que su situación se encuadraba en la excepción que trae la norma citada, para el cumplimiento del requisito de procedibilidad consistente en el agotamiento de los recursos procedentes en sede administrativa.
Lo anterior, en atención a que resulta evidente que al Hospital actor sí se le permitió el ejercicio de los recursos, que de haberlos interpuesto en tiempo, habría sido la oportunidad para que la administración revisara aquéllas irregularidades que a su juicio vulneraban su derecho al debido proceso. Por otro lado, carece de todo sustento la interpretación que pretende el Hospital accionante, consistente en que el “espíritu” de esta excepción se refiere a que en los casos en los cuales se evidencia una vulneración del derecho al debido proceso no es exigible el requisito de procedibilidad mencionado, pues primero, ello no se desprende del texto la norma; segundo, implicaría un juicio de legalidad previo a la admisión por parte del juez, consistente en determinar si el acto desconoció o no el debido proceso, pues si con solo alegarlo bastara, sería inocuo el requisito; y, tercero, desconoce el efecto útil de la norma que busca que la administración revise sus propios actos antes de ser sometidos al control de la autoridad judicial.
Por las anteriores razones para la Sala resulta claro que el cargo de violación directa de la Constitución no se encuentra configurado, pues las autoridades judiciales aplicaron las normas procedentes al caso concreto, sin que ello se advierta caprichoso, arbitrario o contrario a las normas o jurisprudencia vigente, pues por un lado exigieron el cumplimiento de un requisito de procedibilidad, y por otro, rechazaron la demanda por no subsanarla en el sentido de acreditar el cumplimiento de éste o demostrando que se trataba de una situación que se encuadraba en la excepción. Contrario a lo señalado por el actor, haber inaplicado dicho requisito al caso concreto, por el simple hecho de que se alegó la vulneración del derecho al debido proceso, sí habría constituido una decisión reprochable en sede de tutela y transgresora de los derechos fundamentales de la contraparte. 2.7.
Conclusión Esta Sala confirmará la providencia de primera instancia que negó el amparo solicitado por cuanto no se acreditó el defecto de violación directa de la Constitución. 3. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de septiembre de 2019 por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” negó las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO.
Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [2] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [3] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [4] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.