SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / SISTEMA DE SERVICIO PÚBLICO URBANO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS – Aportes de capital de la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios / PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DENOMINADO PRIMERA LÍNEA DEL METRO DE BOGOTÁ – Concepto previo del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no evidenciarse la vulneración al artículo 2 de la Ley 310 de 1996 [A]l revisar el texto del CONPES 3900 de 2017 a la luz de lo antes precisado, no encuentra el Despacho, en esta etapa del proceso, que exista un desconocimiento del artículo 2 de la Ley 310 de 1996, comoquiera que el concepto previo para la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB tramo 1 se sustenta en un estudio de factibilidad y rentabilidad, cuyo contenido respondería a los requisitos y exigencias previstos en las normas e instrumentos antes señalados.

En efecto, en el contexto de la Ley 310 de 1996, en el capítulo 4 del CONPES 3900 acusado, titulado “Definición de la política”, se expuso la estrategia y el cronograma del proyecto de la PLMB tramo 1. Se señaló, en primer lugar, la caracterización del proyecto (trazado, parámetros de diseño, parámetros operacionales y costos); seguidamente, se analizó el beneficio del proyecto, para lo cual se refirió al impacto físico-espacial, al impacto técnico-económico y al impacto socio-ambiental; se fijó el cronograma de seguimiento de la ejecución física y presupuestal, y finalmente, se estableció lo relativo a la financiación. Asimismo, en el acápite “3.1.3.

Requisitos para acceder a la cofinanciación” del documento CONPES 3900 de 2017 se presentaron los documentos que darían cuenta del cumplimiento de los requisitos necesarios para la cofinanciación antes enunciados, […] Las anteriores consideraciones son igualmente predicables respecto del documento CONPES 3945 de 2017, contentivo de la declaración de importancia estratégica del proyecto “Construcción del tramo 1 de la Primera Línea de Metro de Bogotá para mejorar las condiciones de movilidad de sus habitantes.

Bogotá”, del cual hacen parte las troncales alimentadoras de la Avenida 68 y Avenida Ciudad de Cali. Ello, por cuanto en el acápite de “Requisitos técnicos” de dicho documento se aseveró que la Secretaría Distrital de Movilidad allegó ante el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación la información con la cual se garantiza el cumplimiento de los diez requisitos técnicos definidos en los Documentos CONPES 3882 y 3899 para acceder a la cofinanciación por parte de la Nación de las troncales alimentadoras Av.

Cali y Av. 68 que hacen parte del proyecto PLMB - tramo 1. […] con fundamento en lo anterior, en el documento CONPES 3900 de 2017 se señaló que la Financiera de Desarrollo Nacional, FND, mediante comunicación con radicado nro. 20176630488922 del 15 de septiembre de 2017, certificó que los estudios realizados en el marco de la estructuración técnica, legal y financiera habían alcanzado un nivel de factibilidad, y que el Ministerio de Transporte, a través de comunicación escrita con radicado nro. 20176630503492, constató el cumplimiento del objetivo de los diez requisitos y solicitó al Departamento Nacional de Planeación la elaboración de un documento CONPES para la declaratoria de la importancia estratégica de la PLMB tramo1.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS Y EXCEPCIONALES EN LA NACIÓN Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES / VIGENCIAS FUTURAS – Concepto y alcance / VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS – Concepto / VIGENCIAS FUTURAS EXTRAORDINARIAS – Concepto / PRINCIPIO DE ANUALIDAD – Límites / DECLARATORIA DE IMPORTANCIA ESTRATÉGICA DEL PROYECTO PRIMERA LÍNEA DEL METRO DE BOGOTÁ PLMB – Requisitos: Estudio de Ingeniería Básica Avanzada / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque no resulta claro en esta instancia procesal que la ausencia de los requisitos relativos a la priorización de la obra e ingeniería de detalle, constituya una omisión que suponga la violación del artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 [S]egún consta en el cuaderno de medidas cautelares, el Consejo Distrital de Gobierno, a través del Acta número 40 de 25 de septiembre de 2017, declaró de importancia estratégica el Proyecto del Sistema Integrado de Trasporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 PLMB (componente férreo), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, norma ésta que, como se precisó previamente, regula las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales.

Mediante el Acta número 41 de 26 de septiembre de 2017 el mismo Consejo ratificó la decisión antes referida. Esta declaración, conforme aparece en los considerandos del Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, constituyó uno de los fundamentos para que el Concejo Distrital de Bogotá expidiera el acto distrital, mediante el cual autorizó a Bogotá D.C. para que, a través de la Secretaría Distrital de Hacienda, asuma obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Sistema Integrado de Trasporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1, con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018 – 2041.

En el anterior contexto normativo y fáctico, el Despacho no encuentra demostrada la violación del literal e) del artículo 1 del Decreto 2767 de 2012 (hoy compilado en el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015) alegada por el demandante, pues, en principio, esta disposición no resultaría aplicable en este asunto. En efecto, la declaratoria de importancia estratégica del citado proyecto de inversión por el Consejo de Gobierno Distrital correspondió a una actuación que se enmarca dentro del trámite de la autorización de las vigencias futuras ordinarias aprobadas por el Concejo Distrital mediante el Acuerdo 691 de 2017 y, tal y como surge del examen de la normativa atrás reseñada, los requisitos previstos en el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 (artículo 1º del Decreto 2767 de 2012), son exigibles solamente en tratándose de proyectos de inversión que requieran la autorización de vigencias futuras excepcionales.

De esta forma, en criterio del Despacho no resulta claro en esta instancia procesal que la ausencia de los requisitos relativos a la priorización de la obra e ingeniería de detalle, constituya una omisión que suponga la violación de dicha norma y que afecte la validez de las Actas 40 y 41 de 2017, ni del Acuerdo Distrital 691 de 2017. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 310 DE 1996 – ARTÍCULO 2 / LEY 1682 DE 2013 – ARTÍCULO 12 NORMA DEMANDADA: DOCUMENTO CONPES 3900 DE 2017 (25 de septiembre) CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (No suspendido) / DOCUMENTO CONPES 3945 DE 2017 (4 de agosto) CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (No suspendido) / ACTA 40 DE 2017 (25 de septiembre) CONSEJO DE GOBIERNO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (No suspendida) / ACTA 41 DE 2017 (26 de septiembre) CONSEJO DE GOBIERNO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (No suspendida) / ACUERDO DISTRITAL 691 DE 2017 (2 de noviembre) CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. (No suspendido) / ACTA DE 2017 (26 de septiembre) CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA FISCAL CONFIS (No suspendida) / ACTA DE 2017 (3 de agosto) CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA FISCAL CONFIS (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00295-00 Actor: HOLLMAN FELIPE MORRIS RINCÓN Demandado: NACIÓN – CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (CONPES) Y OTROS Referencia: NULIDAD Temas: Medida cautelar AUTO El Despacho decide la solicitud de medida cautelar presentada por Hollman Felipe Morris Rincón, consistente en que se decrete la suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos: a) Documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, “apoyo al Gobierno Nacional al Sistema de trasporte público de Bogotá y declaratoria de importancia estratégica del Proyecto Primera Línea de Metro – Tramo 1”, expedido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES.

En dicho documento se declaró de importancia estratégica el proyecto Primera Línea de Metro para Bogotá - Tramo 1. b) Documento CONPES 3945 del 4 de agosto de 2018, “Apoyo del Gobierno Nacional al Sistema de Transporte Público de Bogotá y declaración de importancia estratégica del proyecto “Construcción del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro de Bogotá para Mejorar las Condiciones de Movilidad de sus Habitantes.

Bogotá” del cual hacen parte las troncales alimentadoras de la Avenida 68 y Avenida Ciudad de Cali”. c) Documento CONPES 3923 de 8 de mayo de 2018, “concepto favorable a la Nación para otorgar garantía a la Empresa Metro de Bogotá (EMB) para contratar operaciones de crédito público interno o externo hasta por la suma de 7,8 billones de pesos constantes de diciembre de 2017, o su equivalente en otras monedas, destinados a financiar El Proyecto Primera Línea De Metro De Bogotá Tramo 1”. d) Acta núm. 40 de 25 de septiembre de 2017, mediante la cual el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. declaró la importancia estratégica del proyecto del Sistema Integrado de Trasporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 PLMB (componente Férreo). e) Acta núm. 41 de 26 de septiembre de 2017, mediante la cual el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. definió por unanimidad los limites anuales de autorizaciones para comprometer vigencias futuras y ratificó la declaración de importancia estratégica del proyecto señalada en el acto anterior. f) “Acta CONFIS de la Nación de 26 de septiembre de 2017”, por medio de la cual el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS otorgó aval fiscal por 15.1 billones de pesos para financiación de PLMB g) “Acta CONFIS de la Nación del 3 de agosto de 2018”, por la cual el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS otorgó aval fiscal por $4.6 billones “para troncales alimentadoras del metro elevado”. h) Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, “por medio del cual se autoriza a Bogotá D.C. para que a través de la Secretaría Distrital de Hacienda asuma obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Sistema Integrado de Trasporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1 con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018 – 2041”, expedido por el Concejo de Bogotá D.C. I.

ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA HOLLMAN FELIPE MORRIS RINCÓN instauró demanda con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de varios actos administrativos expedidos por la Nación – Presidencia de la República - Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES y Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS; y el Distrito Capital – Concejo de Bogotá y Consejo de Gobierno Distrital, y la Empresa Metro de Bogotá S.A. Mediante auto de 20 de agosto de 2019 el Despacho admitió la demanda respecto de los actos administrativos enlistados en el acápite precedente y dispuso su rechazo frente a las pretensiones de nulidad de los siguientes actos y contratos: (i) el Convenio de otorgamiento de línea de crédito condicional CO-O003 y el Contrato de Préstamo núm. 4572/OC-CO, suscrito entre la Empresa Metro de Bogotá S.A. y el Banco Interamericano de Desarrollo el 6 de agosto de 2018;

(ii) el Loan Agreement number 8901-CO, suscrito entre el Banco Internacional de la Reconstrucción y Fomento y la Empresa Metro de Bogotá S.A. el 6 de agosto de 2018; (iii) el Contrato número 899993, suscrito entre el Banco Europeo de Inversiones y la Empresa Metro de Bogotá el 6 de agosto de 2018; (iv) el Convenio de Cofinanciación para el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de Bogotá, suscrito entre la Nación, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa Metro de Bogotá el 9 de noviembre de 2017;

(v) el documento con radicado 20173100012771 de 15 de septiembre de 2017, expedido por la Fiduciaria de Desarrollo Nacional, y (vi) el Acta núm. 42 de 26 de septiembre de 2017, expedida por el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. Por tal motivo, las consideraciones de la presente providencia se refieren, exclusivamente, a los actos administrativos respecto de los cuales se admitió la demanda. 1.2.

FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR[1] A juicio del peticionario, los actos administrativos demandados son contrarios a lo dispuesto en el artículo 1, inciso 2 de la Ley 1483 de 2011, al Decreto 2767 de 2011 (artículo 1, literal “e”), y desconocen el artículo 2 de la Ley 310 de 1996, por las razones que a continuación se explican[2]: 1.2.1.

El CONPES 3900 del 25 de septiembre de 2017 viola el numeral 2, artículo 2, de la Ley 310 de 1996 debido a que no se cumplió con el requisito de presentar el estudio de factibilidad (fase 2) para su aprobación. El demandante señaló que la declaración de importancia estratégica del proyecto de metro elevado, contenida en el documento CONPES 3900 acusado, no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 310 de 1996, en particular, el relativo al estudio de factibilidad de la obra.

Como fundamento de su cargo expuso el siguiente recuento fáctico: Explicó, en primer lugar, que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) suscribieron el Convenio Interadministrativo 1880 de 2014, con el objeto de aunar esfuerzos para la estructuración integral del proyecto “Primera Línea del Metro de Bogotá” (PLMB).

En el marco de dicho Convenio, la FDN suscribió el Contrato 02 de 2017 con el Consorcio MetroBog, con el objeto de realizar la “Estructuración técnica del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro de Bogotá”, es decir, el Estudio de Factibilidad (fase 2) que se compone de 28 productos entregables. Por otra parte, la FDN suscribió con el Consorcio Metro el Contrato 03 de 2017, quedando este último a cargo de la “interventoría técnica, administrativa, legal y financiera a los diseños a realizar dentro del contrato de consultoría para la estructuración técnica del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro de Bogotá”.

La Empresa Metro de Bogotá S.A. asumió la posición contractual del IDU en el Convenio Interadministrativo 1880 de 2014, así como en los contratos 02 y 03 de 2017 y, en consecuencia, quedó a cargo de la presentación de los estudios de factibilidad ante el Concejo Distrital de Bogotá y el Gobierno Nacional, como requisito para que se expidiera la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB, en los términos de la Ley 310 de 1996.

En los meses de julio y agosto de 2017 el interventor Consorcio Metro rindió los informes de Interventoría números 5 y 6 en los que, según el demandante, dio cuenta del incipiente estado de avance de los 23 productos del Estudio de Factibilidad y, en definitiva, señaló que, para ese entonces, ninguno de los 23 productos que lo conformaban había sido aprobado.

Sin embargo, contrario a lo señalado en los referidos informes, el 15 de septiembre de 2017 la FDN expidió el oficio radicado 20173100012771, en el que se señaló que los Estudios de Factibilidad (fase 2) del proyecto PLMB “han alcanzado el nivel de factibilidad requerido”. En criterio del demandante, dicho documento no era idóneo para certificar el avance del Estudio de Factibilidad (fase 2) que ejecuta el Consorcio MetroBog, “ya que la aprobación de los resultados recae expresamente en la interventoría que realiza el Consorcio Metro (Sener – Integral) en desarrollo del Contrato 03/2017, razón por la cual es quien debe determinar la aprobación o no de los 23 productos entregables que componen el Estudio de Factibilidad (fase 2) del Metro Elevado”.

En el mismo sentido, el actor destacó que existen diferencias sustanciales entre la certificación expedida por la FDN y los informes expedidos por el Consorcio interventor para la misma época. Al respecto, señaló que en los informes de interventoría números 5 y 6 el Consorcio Metro aseveró que, para ese entonces, solo se había ejecutado el 52% del cronograma del contrato celebrado para la realización del estudio de factibilidad, que muchos productos no estaban ni siquiera en fase de elaboración, y que ninguno de ellos se encontraba aprobado.

En ese orden, explicó que la certificación expedida por la FDN sustentó la aprobación del Acta del CONFIS Nacional de 26 de septiembre de 2017 y el documento CONPES 3900 de la misma fecha, por lo que, en su criterio, los vicios predicables respecto de dicha certificación se extienden a los actos administrativos acusados. Asimismo, adujo que con las mismos vicios denunciados se expidió el Documento CONPES 3945 de 4 de agosto de 2018, mediante el cual se declaró de importancia estratégica las dos troncales de Transmilenio alimentadoras del Metro, para las cuales se aprobaron $4.6 billones de pesos por parte de la Nación[3].

Agregó que prueba del incumplimiento de los requisitos legales para la expedición de los actos acusados, específicamente el señalado en el artículo 2 de la Ley 310 de 1996, es el Informe de Interventoría núm. 15 de mayo de 2018, en el cual el Consorcio Metro da cuenta del avance de los 23 productos correspondientes al Estudio de Factibilidad (fase 2).

En dicho documento se indicó que, luego de trascurridos 8 meses desde la expedición de la certificación por parte de la FDN, 17 productos no habían sido aprobados, 4 de ellos se encontraban en revisión y 2 se encontraban aprobados. Igualmente, destacó que el 26 de julio de 2018 se realizó una nueva adición presupuestal al Contrato 02 de 2017, con el fin de elaborar “Diseños adicionales de los edificios de acceso laterales a estaciones PLMB”.

En criterio del actor, la nueva adición confirma que hay productos entregables del Estudio de Factibilidad (fase 2) que apenas se están contratando, de manera que, para el momento en que el Distrito y la Nación efectuaron la declaratoria de importancia estratégica del Metro elevado, no se habían cumplido los requisitos legales establecidos en las normas que se aducen vulneradas.

Asimismo, indicó que, mediante oficio dirigido al gerente de la Empresa Metro de Bogotá S.A. el 10 de agosto de 2018, la FDN afirmó que los productos entregados del Estudio de Factibilidad (fase 2) para el segundo semestre de 2017 eran “versiones preliminares (…)” y que “(…) sirvieron de base para dar un concepto sobre la factibilidad del proyecto (…)”, todo lo cual confirma el cargo planteado.

Finalmente, recordó que en el documento CONPES 3899 de 2017 se indicó que el estudio de factibilidad constituía un requisito previo a la expedición del aval fiscal, de la declaración de importancia estratégica y de la autorización para el compromiso de vigencias futuras, en consonancia con el citado artículo 2 de la Ley 310. En conclusión, señaló que dicha norma fue vulnerada “al no finalizarse dicho estudio y pretender reemplazarlo con una certificación que carece de validez y contradice los avances que se evidencian en los informes de interventoría”. 1.2.2.

Desconocimiento del literal e) del artículo 1 del Decreto 2767 de 2012, que reglamentó el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, con la expedición de las actas 40 y 41 por parte del Consejo de Gobierno Distrital y del Acuerdo 691 de 2017 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, por la ausencia de presentación del estudio de ingeniería de detalle necesario para la declaración de importancia estratégica del proyecto PLMB.

En criterio del demandante, la administración Distrital, a través de la Empresa Metro de Bogotá, estaba obligada a presentar el Estudio de Ingeniería Básica Avanzada (fase 3 o Ingeniería de Detalle) como requisito para que el Consejo de Gobierno Distrital aprobara la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB contenida en el Acta núm. 40 de 25 de septiembre de 2017, de conformidad con la Ley 1483 de 2011 y su Decreto reglamentario 2767 de 2012.

Sin embargo, dicho estudio no fue presentado, por lo que estima que el referido acto administrativo se encuentra viciado de nulidad y, por ende, el Acuerdo Distrital 691 de 2017 también, en tanto la declaración de importancia estratégica del Consejo de Gobierno y el Aval Fiscal del CONFIS Distrital son los requisitos fundamentales para que el Concejo Distrital imparta autorización que compromete vigencias futuras para la financiación de la obra, consignada en dicho acto.

En ese sentido, explicó que el literal e) del artículo 1 Decreto 2767 de 2011 señala que cuando el proyecto de inversión de infraestructura requiera ser declarado de importancia estratégica para obtener la autorización que compromete vigencias futuras que excedan el período de gobierno, éste debe contar con estudios técnicos que incluyan la definición de las obras prioritarias e ingeniería de detalle, requisito incumplido por la Administración Distrital y el Consejo de Gobierno al momento de realizar dicha declaración respecto del proyecto PLMB - Tramo 1. - Adición a la solicitud de medida cautelar.

Mediante memorial radicado el 26 de agosto de 2019 el solicitante manifestó “allegar elementos de hecho sobrevinientes respecto de la solicitud de suspensión provisional”, refiriendo lo siguiente: - El 10 de agosto de 2018 la FDN emitió un oficio dirigido a la Empresa Metro de Bogotá S.A., “Asunto: entrega de los productos 2 a 1 de la subfase 2 del convenio internadministrativo 1880 de 2014”, en el que confirma que el estudio de factibilidad no se había terminado para la fecha en la que se expidió el documento CONPES 3900 de 2017.

En el referido oficio se señaló que los “diseños” entregados en septiembre de 2017 eran apenas versiones preliminares del estudio de factibilidad. Dicha circunstancia fue corroborada por la administración distrital en el debate de control político que se surtió ante el Concejo de Bogotá el 10 de septiembre de 2018 y en respuesta a la proposición 540. - Mediante acta de terminación de interventoría de 26 de agosto de 2018, el Consorcio Metro confirmó que el Estudio de Factibilidad no se había finalizado para esa fecha y que incluso para ese entonces no se habían aprobado cuatro de sus productos, todo lo cual, en su criterio, hace evidentes las inconsistencias en que incurrieron la Nación y el Distrito en la expedición de los actos acusados. - El 20 de septiembre de 2018 la Administración suscribió el otrosí núm. 5 al Contrato 02 de 2017 con el que adiciona $9.219.806.700 para llevar a cabo “pruebas de carga de pilotes”, es decir, nuevos estudios.

Con ello, el demandante llamó la atención sobre el hecho de que la adición señalada representa un alto porcentaje del estudio de factibilidad necesario para la expedición de los actos acusados. - El 9 de noviembre de 2018 se suscribió el Contrato 073 de 2018 con la Empresa de Transporte de Pasajeros Metro S.A. (Metro de Santiago de Chile) con el objeto de realizar la revisión de las especificaciones técnicas de 14 de los 23 productos técnicos correspondientes a la etapa 1 del Estudio de Factibilidad (fase 2) “del metro elevado, el cual se encuentra actualmente en elaboración por parte del Consorcio MetroBog (Systra- Ingetec, contrato 02/2017)”[4]. - El 4 de junio de 2019 se publicó el informe de supervisión “del mes de abril de 2019, del Convenio 1880 de 2014, mediante el cual se ejecuta el estudio de factibilidad del metro elevado, y este revela información concluyente con respecto a la falta de estudios del mismo”.

En la página 52 del documento se anexa oficio de 30 de abril de 2019, dirigido por la FDN a la Empresa Metro de Bogotá S.A. y en él se admite que el otrosí núm. 5, suscrito para llevar a cabo “pruebas de carga de pilotes correspondientes a los Estudios de Factibilidad del Metro elevado”, carece de interventoría. Lo anterior demuestra que el otro sí núm. 5 al Contrato 02 de 2017 corresponde a un nuevo estudio técnico de ingeniería del Estudio de Factibilidad y, además, que dicho contrato se llevó a cabo sin interventoría, por lo que actualmente no existe certificación que dé cuenta de la idoneidad de conformidad con la Ley. - El 11 de julio de 2019 se publicó el informe de supervisión del mes de mayo de 2019 del convenio 1880 de 2014, y en él se reveló “que los actos demandados carecían de los requisitos legales para su expedición”, cuando se dijo que, “Teniendo en cuenta que el Consorcio MetroBog debe actualizar los entregables en la Etapa 1 con base en los resultados de las pruebas de carga optimizando el dimensionamiento de las cimentaciones proyectadas a lo largo del viaducto y considerando lo anterior debe actualizar el valor del CAPEX del proyecto, la supervisión de la FDN y la EMB consideran necesario la contratación de un consultor para realizar la interventoría de los informes ajustados”[5].

En su criterio, la supuesta actualización de los entregables de la Etapa 1 deja en evidencia la ausencia de terminación del Estudio de Factibilidad y de sus productos principales para la fecha en la que se expidieron los actos administrativos demandados. En ese orden, insistió en los cargos formulados con la solicitud, en los siguientes términos: (i) los documentos CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, 3923 de 2018 y 3945 de 2018 se expidieron sin estudio de factibilidad violando el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996;

(ii) las Actas 40 y 41 del 25 de septiembre de 2017, expedidas por el Consejo de Gobierno Distrital, desconocieron el literal e) del artículo 1º del Decreto 2767 de 2012, reglamentario de la Ley Orgánica 1483 de 2011, debido a que no se presentó el estudio de ingeniería de detalle como requisito para realizar la declaratoria de importancia estratégica del proyecto, (iii) el Acuerdo Distrital 691 de 2017 del Concejo de Bogotá vulneró la Ley orgánica 1483 de 2011, artículo 1, inciso 2 y el Decreto reglamentario 2767 de 2011, artículo 1, literal e).

Por último, señaló que se violaron las siguientes disposiciones de la Constitución Política: artículo 151, relativo al carácter jerárquico de las leyes orgánicas; el artículo 209, sobre los principios de la función administrativa; el artículo 352, sobre las atribuciones constitucionales de la Ley Orgánica del Presupuesto, y el artículo 353, sobre los principios y disposiciones aplicables para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto de las entidades territoriales.

Como anexo allegó los documentos referidos en el escrito de adición de la solicitud de medidas cautelares.

1.3. TRASLADO DE LA SOLICITUD Mediante auto de 20 de agosto de 2019 el Despacho sustanciador ordenó correr traslado de la petición a la entidad demandada, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). El término de traslado trascurrió entre el 27 de agosto y el 2 de septiembre de 2019 y en él se allegaron las siguientes contestaciones: 1.3.1.

Empresa Metro de Bogotá S.A. 1.3.1.1. La apoderada de la Empresa Metro de Bogotá S.A. manifestó, en primer lugar, que el demandante adujo como violados varias disposiciones jurídicas sin argumentar ni probar en qué consistía tal violación y, por el contrario, se limitó a realizar un recuento normativo que no resulta aplicable al caso objeto de debate, razón por la que considera que debe despacharse desfavorablemente cualquier solicitud encaminada a la suspensión de los actos administrativos cuestionados.

De otra parte, destacó que, en el presente caso, el derecho susceptible de protección es el que tienen los ciudadanos bogotanos a acceder a mejores condiciones de transporte, conforme a los objetivos y planes que han sido definidos en el Plan de Gobierno de la administración. En esa medida, señaló que la solicitud de medida cautelar no acredita la apariencia de buen derecho, comoquiera que las infracciones por las que se acusa los actos administrativos parten de afirmaciones equivocadas y contrarias a la normatividad aplicable.

En cuanto al ejercicio de ponderación al que se refiere el artículo 231 del CPACA, trajo a colación los pronunciamientos de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en donde se reconoció que la implementación del proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB) corresponde a la materialización de una política pública propia de la voluntad de las mayorías que apoyaron un programa de gobierno presentado por la administración actual del Distrito Capital de Bogotá. Asimismo, afirmó que la suspensión de los actos administrativos demandados se traduciría en un perjuicio inminente para el interés público, por tratarse del proyecto de infraestructura más grande e importante del país. Con todo, destacó que los actos demandados ya cumplieron la finalidad para la cual fueron expedidos, por lo que la medida cautelar resultaría innecesaria. 1.3.1.2.

Ahora bien, en cuanto al cargo por violación del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 a raíz de la expedición del documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, manifestó que la parte demandante asimila erradamente el concepto de “estudios de factibilidad” al de “ingeniería de detalle”, pues éstos tienen un alcance diferente en las normas pertinentes.

Con dicha tesis, el demandante desconoce las disposiciones de los mismos documentos CONPES que establecen que es posible realizar ajustes en las valoraciones siempre que éstos se enmarquen dentro de los parámetros razonables, conforme al principio de planeación y a la distribución de riesgos establecida en los respectivos documentos. En ese sentido, destacó que la FDN, en cumplimiento del Convenio Interadministrativo núm. 1880 de 2014 y del Contrato Interadministrativo 7002 de 2017, ejecutó la estructuración integral del proyecto PLMB y emitió la certificación de 15 de septiembre de 2017, en la cual señaló que la estructuración técnica, legal y financiera del proyecto permitía contar con estudios y diseños que han alcanzado el nivel de factibilidad requerido.

Como sustento de dicha certificación, la FDN elaboró el “informe del estado actual de los Estudios y Diseños de factibilidad”. En esa medida, indicó que el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 se encuentra demostrado a partir del texto vigente para el año 2017 y, para el efecto, relacionó los siguientes documentos que dan cuenta del cumplimiento de las exigencias previstas en dicha disposición, en los siguientes términos: |Exigencia |Archivo soporte | |1.

Estudio de factibilidad y |- INFORME FACTIBILIDAD PRIMERA | |rentabilidad técnico- económico |LÍNEA DEL METRO DE BOGOTÁ | | |Anexos que lo soportan: | | |- Anexo 3 – Metodología y plan | | |recopilación información topografía| | |- Anexo 4 – Metodología para la | | |elaboración estudios de tránsito | | |- Anexo 5 – Programa de | | |investigaciones geotécnicas | | |- Anexo 6 parte 1 – solicitud de | | |licencia prospección arqueológica | | |- Anexo 6 parte 2 – Carta de | | |presentación línea base | | |arqueológica ICANH | | |- Anexo 7 – Cert.

Factibilidad | | |traslado redes TAR | | |- Anexo 8 – Capex nivel 3 parte 1 | | |- Anexo 8 – Capex Nivel 3 parte 2 | | |- Anexo 9 Opex | |2. Estudio de factibilidad y |INFORME FACTIBILIDAD PRIMERA LÍNEA | |rentabilidad socio-ambiental |DEL METRO DE BOGOTÁ | | |Anexos que lo soportan: | | |- Anexo 6 parte 1 – solicitud de | | |licencia prospección arqueológica | | |- Anexo 6 parte 2 – Carta | | |presentación línea base | | |arqueológica ICANH | | |- Anexo 6 parte 3 Línea base | | |arqueológica | |3.

Estudio de factibilidad y |Informe factibilidad primera línea | |rentabilidad físico-espacial |del metro de Bogotá | | |Anexos que lo soportan: | | |- Anexo 3 - Metodología y plan de | | |recopilación información topografía| | |- Anexo 4 – Metodología para | | |elaboración estudios de tránsito | | |- Anexo 5 – Programa de | | |investigaciones geotécnicas | | |- Anexo 7 – certificación de | | |factibilidad traslado de redes TAR | |4.

Estrategia como el sistema |INFORME FACTIBILIDAD PRIMERA LÍNEA | |integral de transporte masivo |DEL METRO DE BOGOTÁ | |propuesto |- Anexo 2 – Resultados de la | | |modelación de demanda SDM | |5. Cronograma |- Anexo 10 Plan de obra PLMB | |Organismos de ejecución |Acuerdo Distrital 642 de 2016 | En consideración a lo anterior, explicó que el alcance de los estudios y diseños a nivel de factibilidad se encuentra determinado en el artículo 12 de la Ley 1682 de 2013, y que en dicha disposición se diferencian claramente los conceptos de “Estudios de Factibilidad” e “Ingeniería de Detalle”, por lo que a cada uno se le asigna un alcance y un momento de ejecución diferente dentro del proceso de planeación del proyecto.

En el mismo sentido, destacó que en el Documento CONPES se fijó el alcance del término “factibilidad” en el siguiente sentido: “[…] toma la alternativa seleccionada y profundiza en todos los aspectos que la hacen viable, afinando los detalles que sean necesarios -incluidos los operativos-, y entregando un ante-proyecto a partir del cual se toman decisiones sólidas de inversión. Con esta actividad se cierra la primera fase llamada de pre- inversión y se tiene un estimativo de costos y cronograma con menores incertidumbres que en etapas anteriores […]”[6].

Así entonces, señaló que luego de que la FDN certificó el nivel de factibilidad de los estudios y diseños del proyecto de la PLMB, se remitieron al Ministerio de Transporte y al Departamento de Planeación Nacional todos los requisitos exigidos en el CONPES 3882 y 3899 para su aprobación en las instancias competentes. Como consecuencia de ello, se aprobó el Documento CONPES 3900, “de acuerdo con lo establecido en la Ley 819 de 2003, el Decreto 1068 de 2015 y la Ley 1753 de 2015”.

En esa medida, insistió en que en el mismo Documento CONPES 3900 se dispuso que los requisitos técnicos y los entregables asociados están sujetos a ajustes derivados de la profundización en la estructuración y la interlocución con posibles contratistas, por lo que se aclaró que no hay modificación al alcance mismo del requisito, pero sí es posible la actualización de su contenido en la medida en que se detalle el proyecto.

En consecuencia, consideró que el cargo no está llamado a prosperar al no existir indicio de ilegalidad del acto acusado. 1.3.1.3. Por otra parte, refiriéndose a la supuesta vulneración del literal e) del artículo 1 del Decreto 2767 de 2012, explicó que dicha norma se encuentra compilada en el literal e) del artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, el cual hace parte del Capítulo 1 del título 6 de dicho Decreto, titulado “vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales”, para cuyo trámite se requiere de la declaratoria de importancia estratégica en los términos y requisitos allí señalados.

Asimismo, resaltó que la norma que se aduce violada reglamenta la Ley 1483 de 2011, cuyo objeto consiste en regular vigencias futuras excepcionales de las entidades territoriales. En esa medida, destacó que la realidad fáctica y jurídica del proyecto PLMB no coincide con los supuestos de dichas normas, en la medida en que la declaratoria de importancia estratégica que se tramitó y concretó en las actas del Consejo de Gobierno Distrital corresponde a un trámite previo para la aprobación de las vigencias futuras ordinarias, el cual se concretó en la aprobación del Acuerdo 691 de 2017, también demandado en el presente trámite.

En ese orden, aclaró que las normas invocadas por el demandante son exigibles en los casos en los que la declaración de importancia estratégica del Consejo de Gobierno Distrital constituya un requisito previo para la aprobación de vigencias futuras extraordinarias, de manera que no resultan aplicables respecto de los actos administrativos demandados.

Bajo esa perspectiva, estimó infundado el cargo relativo a la indebida aprobación de vigencias futuras sin contarse con la ingeniería de detalle, y precisó que las autorizaciones de vigencias futuras se rigen por normas orgánicas, esto es, la Ley 819 de 2003 y la Ley 1483 de 2011, las cuales no fijaron el requisito de estudios de factibilidad ni de ingeniería de detalle para su aprobación. Además, la definición de ingeniería de detalle que se prevé en la Ley 1483 de 2011 aplica únicamente para la declaratoria de importancia estratégica en trámite de vigencias futuras excepcionales y no para vigencias futuras ordinarias.

Así entonces, destacó que el proyecto PLMB cumplió con los postulados previstos en la norma pertinente – artículo 12 de la Ley 819 de 2003- para la aprobación del compromiso de vigencias futuras ordinarias toda vez que: (i) el proyecto de acuerdo se presentó como iniciativa del Gobierno Distrital, previa aprobación del CONFIS Distrital mediante acta número 15 de 26 de septiembre de 2017;

(ii) el proyecto cuenta con recursos apropiados en la vigencia fiscal correspondiente; (iii) el plazo, monto y condiciones del proyecto están acordes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, tal como lo acredita el Acta CONFIS núm. 15 de 26 de septiembre de 2017; (iv) se contaba con la apropiación del 15% en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con la certificación de la Directora Distrital de Presupuesto de la Secretaría Distrital de Hacienda de 22 de septiembre de 2017;

(v) el proyecto contaba con concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación (contenido en la comunicación 20174300576241 de septiembre 26 de 2017); y (vi) el proyecto se encuentra consignado en el artículo 62 del Acuerdo Distrital núm. 645 de 2016, plan de Desarrollo 2016-2020 “Bogotá mejor para Todos”. Por otra parte, señaló que no resulta lógica la referencia al artículo 150 de la Constitución Política como una de las normas violadas, toda vez que dicha disposición alude a las competencias del Congreso de la República, siendo que la competencia para la aprobación de vigencias futuras recae en el Concejo de Bogotá D.C., en los términos del artículo 12 de la Ley 819 de 2003. 1.3.1.4.

Finalmente, señaló que, a pesar de que dentro de la demanda se identificaron los Documentos CONPES 3923 de 8 de mayo de 2018 y 3946 de 4 de agosto de 2018, así como las Actas Confis de la Nación de 25 de septiembre de 2017 y 3 de agosto de 2018 como actos acusados, el demandante no planteó ninguna norma constitucional ni legal frente a la que pueda realizarse la confrontación del acto acusado, por lo que solicitó desechar los cargos relativos a dichos actos administrativos, ante el incumplimiento de la carga argumentativa que exige el artículo 231 del CPACA.

Por lo anterior, solicitó denegar la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, teniendo en cuenta que resulta innecesaria, desproporcionada y no se encuentra debidamente sustentada. 1.3.2. Bogotá Distrito Capital El apoderado del Distrito Capital de Bogotá manifestó su oposición a la solicitud de suspensión provisional con fundamento en las siguientes razones: 1.3.2.1.

En primer lugar, manifestó que la solicitud de medida cautelar carece de la argumentación y el soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva, toda vez que la parte demandante se limitó a exponer las normas y apartes jurisprudenciales que fundamentan y posibilitan la suspensión provisional de actos administrativos, sin hacer una valoración frente al caso particular ni una confrontación normativa que permita abordar el estudio de la solicitud.

Por tal motivo, considera que la simple alusión a la vulneración de normas superiores hecha en la demanda obligaría al juez a realizar el estudio completo de ésta y, en definitiva, lo llevaría a adoptar una decisión de fondo en el asunto, actuación con la que se desconocería el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada y conllevaría a un prejuzgamiento.

Asimismo, señaló que en el presente asunto la apariencia de buen derecho no existe y, por el contrario, se trata de una discusión política en la que se han propuesto argumentos que contrarrestan los objetivos definidos en el Plan de Gobierno de la Administración Distrital. Estimó que un ejercicio de ponderación evidencia que en el presente asunto el conflicto se plantea entre el interés general, por un lado, y el interés particular en cabeza de la bancada del partido Polo Democrático, quienes se han opuesto de forma directa al proyecto PLMB.

Por otra parte, indicó que tampoco se encuentra demostrado el periculum in mora y que la suspensión provisional de los actos demandados se traduciría en un perjuicio inminente para el interés público y desconocería que las actuaciones adelantadas en el marco del Proyecto de la Primera Línea del Metro se ajustan a la legalidad de las disposiciones que las sustentan en consonancia con el principio de planeación que rige la ejecución del proyecto PLMB – Tramo 1.

Adicionalmente, adujo que el análisis de los cargos propuestos demanda la valoración de los antecedentes administrativos de los actos acusados, para lo cual es necesario que éstos se decreten como pruebas en la etapa del proceso correspondiente[7]. Asimismo, destacó que las infracciones que invoca el demandante carecen de soporte probatorio, de manera que no existen elementos de juicio suficientes para decidir sobre su veracidad, y que la medida cautelar no se presentó como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni demostró que resultaría más gravoso para el interés general negar la medida cautelar que decretarla. 1.3.2.2.

Ahora bien, en cuanto al cargo relativo a la violación del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 con la expedición del documento CONPES 3900 de 2017, aclaró, en primer lugar, que el demandante asimila estudios de factibilidad a ingeniería de detalle a pesar de que las normas pertinentes los distinguen, con lo cual además ignora las disposiciones de los mismos documentos CONPES que establecen que se permitirán ajustes en las valoraciones allí contenidas, siempre que éstas se enmarquen dentro de los parámetros razonables conforme al principio de planeación y a la distribución de riesgos.

En ese sentido, en los mismos términos de la contestación radicada por la Empresa Metro de Bogotá, destacó que en la certificación de 15 de septiembre de 2017 la FDN acreditó que los estudios y diseños del proyecto habían alcanzado el nivel de factibilidad requerido y que dicha certificación se sustentó en el “informe del estado actual de los Estudios y Diseños de factibilidad”, en el que constan las decisiones técnicas de la ingeniería de los diferentes componentes del proyecto, estudio ambiental, social y predial.

Al respecto, se refirió a los documentos relacionados por la Empresa Metro de Bogotá S.A. como demostrativos del cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 y señaló que, en atención al contenido de los estudios y diseños a nivel de factibilidad, el alcance de éstos se encuentra conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1682 de 2013.

Así entonces, destacó que los conceptos de Estudios de Factibilidad y de Ingeniería de Detalle son conceptos diferentes, con distinto alcance dentro del proceso de planeación de un proyecto. Con fundamento en lo anterior, hizo énfasis en que los estudios que soportan el documento CONPES 3900 son el resultado del avance de la estructuración integral del proyecto de la PLMB para septiembre de 2017, de lo cual se desprende la inexistencia de la infracción al artículo 2 de la Ley 10 de 1996. 1.3.2.3.

Por otra parte, en los mismos términos de lo señalado por la Empresa Metro de Bogotá con relación a los cargos elevados en contra de las actas números 40 de 25 de septiembre de 2017 y 41 de 26 de septiembre del mismo año, y del Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, manifestó que las disposiciones que se aducen vulneradas (artículo 1 del Decreto 2767 de 2012) se encuentran previstas en el Capítulo 1 del título 6 del Decreto 1068 de 2015[8], titulado “vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales” e igualmente se enmarcan en la Ley 1483 de 2011, cuyo objeto consiste en regular ese tipo de vigencias para las entidades territoriales.

En esa medida, aclaró que la declaratoria de importancia estratégica que se concretó en los actos administrativos acusados consistió en un trámite previo para la aprobación de vigencias futuras ordinarias, por lo que adujo que la realidad fáctica y jurídica del proyecto PLMB no coincide con los supuestos de las normas que se aducen infringidas.

Bajo esa perspectiva, estimó infundado el cargo relativo a la indebida aprobación de vigencias futuras por no existir Estudios de Ingeniería de detalle y destacó que la autorización contenida en el Acuerdo 691 de 2017, así como los actos preparativos para ello, fueron expedidos de conformidad con el artículo 12 de la Ley 819 de 2003. 1.3.2.4.

Igualmente, coincidió en que no se plantearon cargos de vulneración de normas constitucionales ni legales frente a los Documentos CONPES 3923 de 8 de mayo de 2018 y 3946 de 4 de agosto de 2018, ni las Actas Confis de la Nación de 25 de septiembre de 2017 y 3 de agosto de 2018, razón por la que solicitó denegar la solicitud de suspensión de éstos, ante el incumplimiento de la carga argumentativa que exige el artículo 231 del CPACA. 1.3.2.5.

De otra parte, se refirió a las providencias proferidas por el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en primera y segunda instancia de la acción de cumplimiento instaurada por el señor Hollman Felipe Morris Rincón, con la que pretendía que se decretará la caducidad de las vigencias futuras ordinarias aprobadas mediante el Acuerdo Distrital 691 de 2017.

Al respecto manifestó que las pretensiones de la demanda fueron denegadas tras concluirse que la Empresa Metro de Bogotá, la Secretaría Distrital de Hacienda y la Secretaría Jurídica Distrital cumplieron cabalmente con los requisitos para la apropiación y ejecución de las vigencias futuras ordinarias del año 2017. Con ello destacó que en el presente trámite el demandante persigue la misma pretensión que en la acción de cumplimiento ya decidida, todo lo cual implica un desgaste del aparato judicial.

Finalmente, el apoderado del Distrito Capital manifestó que, de decretarse la medida cautelar solicitada, ésta impactaría negativamente la movilidad de la ciudad y tendría altos efectos socio económicos, pues se estima que cada mes de retraso en la entrada en operación del proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá ocasionará la pérdida de beneficios para la ciudad en un monto cercano a los cien mil millones de pesos, de conformidad con las proyecciones realizadas a partir del análisis realizado por la firma Deloitte como uno de los requisitos técnicos para la expedición del documento CONPES 3900 de 2017.

Asimismo, aseveró que el retraso en la ejecución del proyecto significaría la pérdida de beneficios ambientales, urbanísticos y en materia de movilidad, tales como la reducción de kilómetros y tiempo de viaje y de los accidentes fatales, la reducción en el consumo de combustible y de las emisiones de CO2, la construcción de andenes y cl¡co-rutas, e impediría la generación de cerca de 27.000 empleos permanentes a lo largo de 5 años.

Igualmente destacó que, en cumplimiento de las normas y compromisos pactados, el Distrito ha realizado los desembolsos necesarios para amparar las obligaciones asumidas y la Empresa Metro ha incurrido en erogaciones para costear las comisiones de evaluación y las comisiones de compromiso del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Interamericano de desarrollo, y ha contratado la calificadora de riesgo por un monto total de $1.765.730.079 pesos.

Asimismo, afirmó que, en razón de la importancia del proyecto, tanto la Nación como el Distrito Capital han adelantado de forma rigurosa las etapas y cumplido con los requisitos presupuestales, financieros y contractuales necesarios para su ejecución, así como la destinación de recursos y la asunción de obligaciones con la banca multilateral e inversionistas extranjeros.

Así entonces, insistió en que la suspensión del proyecto implicaría la interrupción de una política pública en materia de movilidad que resulta necesaria y urgente y fue adoptada legalmente por las autoridades nacionales y territoriales. En consecuencia, solicitó denegar la suspensión provisional de los actos acusados, teniendo en cuenta que resulta innecesaria, desproporcionada y no se encuentra debidamente sustentada. 1.3.3.

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, mediante memorial suscrito conjuntamente, radicado el 2 de septiembre de 2019, manifestaron su oposición a la solicitud de suspensión provisional de los Documentos CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, 3923 de 8 de mayo de 2018, 3945 de 4 de agosto de 2018, y de las actas CONFIS de la Nación de 25 de septiembre de 2017 y de 3 de agosto de 2018. 1.3.3.1.

En primer lugar, destacaron que el artículo 2 de la Ley 310 de 1996 facultó a la Nación para participar en la cofinanciación de sistemas de transporte masivo de pasajeros, siempre y cuando se cumplan varias condiciones, entre ellas, que se constituya una sociedad por acciones que será la titular de ese tipo de sistema de transporte, y que el proyecto respectivo tenga concepto previo del CONPES mediante un estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico- espacial, que defina claramente la estrategia y el Sistema Integral de Transporte Masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución. En el presente asunto, el concepto ordenado en la Ley 310 quedó consignado en el Documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, el cual contiene el análisis sobre la viabilidad del proyecto y su rentabilidad construido a partir de la información suministrada por el Distrito Capital de Bogotá, la FDN y el Ministerio de Transporte.

Del mismo modo, afirmaron que en el Documento CONPES 3945 de 4 de agosto de 2018 se incorporó el análisis exigido en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 para el componente troncal el proyecto PLMB- tramo 1, específicamente para las troncales alimentadoras de la Avenida 68 y Avenida Ciudad de Cali, análisis que se fundamentó en la información presentada por el IDU y la Secretaría Distrital de Movilidad.

Destacaron que con dichos documentos se pudo establecer técnicamente que el proyecto era social y económicamente rentable, considerando sus componentes férreo y troncal, pues se obtuvo una relación costo beneficio superior a 1 y que, en términos del impacto físico-espacial, se concluyó que las inversiones planteadas le permitirían a la ciudad contar con un sistema integrado y jerarquizado de movilidad, el cual incrementaría la oferta y acortaría las longitudes de ruta en transporte público.

En cuanto al impacto técnico-económico se tuvo en cuenta la cantidad de usuarios beneficiados con el proyecto, y en lo que corresponde al impacto socio- ambiental se valoró la reducción en la generación de gases de efecto invernadero y la reducción en los siniestros viales. De lo anterior dan cuenta los referidos documentos CONPES en el título “4.3.

Beneficios del proyecto”, capítulo 4 “Definición de la política”. Aunado a lo anterior, explicaron que a través del Documento CONPES 3899 de 14 de septiembre de 2017, el Gobierno precisó la metodología para acceder a la cofinanciación de la Nación y determinó que para tales efectos se debían acreditar diez requisitos técnicos, a efectos de garantizar la integración física, operacional y tarifaria de los proyectos con el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. Además, en dicho documento se estableció la exigencia de contar con los resultados de ingeniería del proyecto a nivel de factibilidad técnica (artículo 12 de la Ley 1682 de 2013), en aras de garantizar la certeza sobre los costos de construcción. En cumplimiento de dichas exigencias, el Distrito Capital radicó ante el Departamento Nacional de Planeación los informes y documentos referidos, en el trámite encaminado a obtener la declaratoria de importancia estratégica necesaria para lograr la cofinanciación del proyecto por parte de la Nación. Asimismo, se recibió la comunicación del Ministerio de Transporte en la que se solicitó declarar de importancia estratégica el proyecto y se acreditó el cumplimiento de los requisitos técnicos para su cofinanciación. En el escrito de contestación, precisaron el número de identificación de cada uno de los 10 documentos que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos antes mencionados.

En el mismo sentido, señalaron que para la aprobación del Documento CONPES 3945 el Distrito Capital de Bogotá radicó ante el Departamento Nacional de Planeación el sustento técnico del cumplimiento de los requisitos necesarios para la cofinanciación del proyecto, relacionados en el escrito de contestación a la solicitud de suspensión. Sin perjuicio de lo anterior, aclararon que en los documentos CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 y 3945 de 2018 se estableció expresamente que los “requisitos técnicos y los entregables asociados están sujetos a ajustes derivados de la profundización en la estructuración, de la interlocución con el mercado de posibles contratistas, y de las condiciones de las propuestas que resulten finalmente adjudicatarias.

Por lo anterior, se da por entendido que no hay modificación al alcance del requisito, pero que este si puede actualizar su contenido en la medida que se detalle el proyecto”[9]. De otra parte, destacaron que, en lo que hace referencia a los resultados de ingeniería del proyecto a nivel de factibilidad técnica (artículo 12 de la Ley 1682 de 2013), el Departamento Nacional de Planeación recibió como insumo para la elaboración del CONPES 3900, la certificación de la FDN en que señaló que “como resultado de la estructuración técnica, legal y financiera de la PLMB que se viene adelantando, permiten en el marco de las definiciones de maduración de proyectos de acuerdo con la Ley 1682 de 2013, contar con los estudios y diseños que han alcanzado el nivel de factibilidad requerido”[10].

De igual forma, para la elaboración del CONPES 3945 el Departamento Nacional de Planeación recibió por parte del IDU (ejecutora de los contratos celebrados para la elaboración de los estudios de factibilidad y los estudios y diseños de las troncales de la Avenida 68 y la Avenida Ciudad de Cali), certificación que señala que los estudios realizados “constituyen documentos técnicos a nivel de factibilidad”.

Con relación al Documento CONPES 3923, precisaron que mediante éste se emitió concepto favorable a la Nación para que otorgue garantía a la Empresa Metro de Bogotá, en los montos y cuantías señalados, de acuerdo con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 344 de 1996. Para su aprobación se incorporaron en el documento las justificaciones que respaldan la oportunidad de otorgar la garantía soberana y se incluyeron como anexos los soportes considerados en dicho proceso.

Con todo, destacaron que el documento CONPES 3923 no otorga financiación a proyectos de movilidad de la Región Capital de Bogotá – Cundinamarca, razón por la cual no se requería el cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos en el CONPES 3899 ni en la Ley 310 de 1996 para su aprobación. Por lo anterior, concluyeron que no hay lugar a suspender provisionalmente los documentos CONPES demandados, en tanto no existen documentos ni argumentos que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 1.3.3.2.

En cuanto a los cargos formulados como fundamento de la pretensión de suspensión de las Actas del CONFIS Nacional del 26 de septiembre de 2017 y 3 de agosto de 2018, señalaron que dichos documentos demuestran que el aval presupuestal del proyecto cumplió con los requisitos establecidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, en el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, en el artículo 2.8.1.7.1.3 del Decreto 1068 de 2015, en el artículo 31 de la Ley 1753 de 2015, en el artículo 26 de la Ley 1508 de 2012 y en el artículo 4 del Decreto 1610 de 2013.

Asimismo, para su expedición se cumplieron los reglamentos internos establecidos en las Resoluciones CONFIS núm. 001 de 18 de febrero de 1991, 002 de 31 de mayo de 1991 y 003 de 24 de septiembre de 1991. En el mismo sentido, afirmaron que el aval fiscal del proyecto se otorgó teniendo en cuenta los soportes remitidos por el Ministerio de Transporte, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano, en concreto, el anexo técnico denominado “Descripción de las Troncales Alimentadoras de la Primera Línea del Metro de Bogotá”, en el que se señaló que existían los estudios de factibilidad requeridos.

En el mismo sentido, se remitieron a los documentos denominados “Aval fiscal para el proyecto “construcción Tramo 1 de la Primera Línea del Metro de Bogotá para mejorar las condiciones de movilidad de sus habitantes. Bogotá”” y “Modificación Cupo APP – Sector Hacienda Actualización Aval Fiscal otorgado en sesión CONFIS del 26 de oct de 2015 sobre el proyecto de Primera Línea de Metro de Bogotá – Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

A partir de lo anterior, señalaron que las afirmaciones del actor con relación a la Actas del CONFIS Nacional no tienen respaldo probatorio y no permiten inferir la vulneración de las normas invocadas, ya que los cargos en realidad se reducen a simples apreciaciones subjetivas de aquél. Por otra parte, consideraron que tampoco se encuentra demostrada la apariencia de buen derecho, el perjuicio de la mora, ni la eventual configuración de un perjuicio irremediable.

Por lo mismo, la suspensión provisional de los actos demandados generaría una afectación al interés público, ya que el proyecto busca atender las necesidades de transporte público de la ciudad. Finalmente, adujeron que la petición de suspensión provisional de los actos acusados no tiene vocación de prosperidad, por cuanto para que sea viable es necesario demostrar que la violación del ordenamiento jurídico surge del cotejo entre el contenido de las normas superiores y las disposiciones de los actos acusados, ejercicio que debe arrojar una contradicción directa entre uno y otro[11].

Por lo mismo, si para abordar el estudio de la procedencia de la medida el juez se ve obligado a realizar un estudio de fondo de las normas acusadas, ésta se torna improcedente, circunstancia que se verifica en el presente caso. II. CONSIDERACIONES En consideración a los argumentos expuestos por las entidades demandadas en respuesta a la solicitud de medidas cautelares, el Despacho abordará, en primer término, los reparos relacionados con algunos aspectos procesales de la petición y posteriormente se referirá al análisis sustancial de procedencia de la suspensión provisional de los actos acusados.

Para el efecto, el Despacho prohijará, en lo pertinente, las consideraciones expuestas en el auto de 24 de septiembre de 2019, mediante el cual se resolvió la solicitud de suspensión provisional de varios de los actos que aquí se demandan, en el marco del medio de control de nulidad instaurado por Xinia Rocío Navarro Prada y otros, en contra de la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, que cursa en este mismo Despacho con el radicado: 11001 03 24 000 2019 00117 00. 2.1 REPAROS PROCESALES A LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 2.1.1.

Naturaleza del análisis sobre la procedencia de la suspensión provisional de los actos demandados En su escrito de respuesta a la solicitud de medidas cautelares, el apoderado del Distrito Capital de Bogotá manifestó que la solicitud de medida cautelar carecía de la argumentación y el soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva, pues la petición solo se sustentó a partir de un recuento normativo que no resulta aplicable al caso objeto de debate.

Por tal motivo, señaló que la simple alusión a la vulneración de normas superiores hecha en la demanda obligaría al juez a realizar el estudio completo de ésta y, en definitiva, lo llevaría a adoptar una decisión de fondo en el asunto en esta etapa preliminar del proceso, actuación con la que se desconocería el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada.

Por su parte, los representantes del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación adujeron que la petición no tiene vocación de prosperidad, por cuanto para que sea viable la suspensión es necesario demostrar que la violación del ordenamiento jurídico surge, exclusivamente, del cotejo entre el contenido de las normas superiores y las disposiciones de los actos acusados, ejercicio que debe arrojar una contradicción evidente y directa entre uno y otro.

Por lo mismo, señalaron que, como en el presente caso el juez se verá obligado a realizar un estudio de fondo de las normas acusadas para abordar el estudio de la procedencia de la medida, ésta resulta improcedente. En orden a resolver sobre los reparos formulados por las entidades demandadas conviene ahondar sobre las generalidades de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

Al respecto, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la suspensión provisional de los actos administrativos se encontraba supeditada a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y se evidenciara a partir de la confrontación directa con el acto demandado.

Así entonces, bajo el amparo de dicha legislación, la trasgresión normativa debía ser ostensible y no daba lugar a que el juez profundizara en un esfuerzo analítico sobre los fundamentos de la petición[12]. Ahora bien, una de las innovaciones más relevantes de la Ley 1437 de 2011 consistió en que la nueva disposición alude a la confrontación de legalidad que corresponde realizar al juez que aborda el análisis sobre la medida cautelar[13].

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que […] habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”[14]. Esto, por cuanto, en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta entonces vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”[15].

En este sentido, en la actualidad, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, basta con que del análisis realizado por el Juez se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Bajo ese entendido, no le asiste razón a los representantes de la Nación en tanto afirman que la viabilidad de la suspensión se encuentra supeditada a que esté acreditada una contradicción evidente y directa, a partir de la simple constatación entre los actos acusados y las normas superiores que se invocan pues, como se explicó, dichas exigencias corresponden a una legislación que actualmente no se encuentra vigente.

De otra parte, en los términos en que fue regulada en el CPACA la figura de la suspensión provisional, se tiene que al Juez le corresponde realizar un análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello implique la adopción de una decisión de fondo en el asunto, en los términos en que los propone el Distrito Capital de Bogotá. En efecto, con el ánimo de superar las prevenciones que existían en torno al decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, producto de las exigencias que la jurisprudencia entonces impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispuso que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”.

Así entonces, por expresa disposición legal se presume que acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, con lo que se busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente número. 2014- 03799), señaló: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”.

Así entonces, la misma disposición del artículo 229 del CPACA ha sido reconocida por la jurisprudencia como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que, por tratarse de una primera aproximación al asunto, este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa[16].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan entonces que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la confrontación de legalidad en los términos antes mencionados, sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio. Bajo esta perspectiva, tampoco le asiste razón a las entidades demandadas en lo que se refiere a la naturaleza del análisis sobre la procedencia de la suspensión provisional de los actos demandados. 2.1.2.

Sobre los efectos de los actos acusados Del mismo modo, en la contestación a la solicitud de suspensión provisional, la Empresa Metro de Bogotá S.A. señaló que los actos demandados ya cumplieron la finalidad que motivó su expedición y produjeron sus efectos jurídicos, de manera que la medida cautelar resulta innecesaria, más aún si no se evidencia que exista certeza de la inminente configuración de los riesgos que denuncia la parte demandante, pues no se acredita ninguna de las situaciones señaladas por la jurisprudencia para que se entienda configurado el aludido perjuicio.

En esta instancia del proceso, el Despacho advierte que los efectos de los actos acusados persisten en el tiempo, teniendo en cuenta que la declaración de importancia estratégica expedida por el CONPES y el Consejo de Gobierno Distrital, fundamenta las decisión adoptada mediante el Acuerdo 691 de 2017, también demandado, por el cual el Concejo Distrital autorizó al Distrito para comprometer vigencias futuras ordinarias para la construcción y puesta en marcha del Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1.

Así entonces, en consideración a que el Acuerdo Distrital antes referido se encuentra actualmente vigente y está siendo ejecutado conforme a su contenido, no habría lugar a concluir en esta etapa de la actuación que el análisis sobre la suspensión provisional de los actos demandados previos debería descartarse por no existir efectos jurídicos susceptibles de ser suspendidos.

2.2. ANÁLISIS SUSTANCIAL DE PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ACTOS ACUSADOS En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA[17] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca que busca evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Los artículos 229, 231 y 233 del CPACA indican que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo puede ser solicitada en la demanda o en cualquier estado del proceso por escrito o en audiencia y que procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

A efectos de resolver la petición de suspensión provisional, el Despacho abordará de forma independiente los cargos formulados. 2.2.1. Violación del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 a partir de la expedición de los documentos CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 y 3945 de 4 de agosto de 2018[18] y de las Actas del Confis Nacional de 26 de septiembre de 2017 y 3 de agosto de 2018 El demandante manifestó que la declaración de importancia estratégica del proyecto de metro elevado, contenida en el documento CONPES 3900 acusado, no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 2, numeral 2, de la Ley 310 de 1996, por cuanto dicha norma señala que el Gobierno Nacional podrá cofinanciar o participar en los proyectos de transporte masivo cuando “el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad”.

Al respecto señaló, en síntesis, que el documento CONPES 3900, fue aprobado el 25 de septiembre de 2017, pese a que, en los informes presentados por el interventor del Contrato celebrado para la realización de los estudios de factibilidad, se afirmó que para ese entonces solo se había ejecutado el 52% del cronograma de dicho contrato y que ninguno de los productos que integraban dicho estudio se encontraba aprobado.

Así entonces, reprochó que la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB se hubiere sustentado en el oficio expedido por la FDN el 15 de septiembre de 2017, en el que se señaló que los Estudios de Factibilidad (fase 2) del proyecto “han alcanzado el nivel de factibilidad requerido”, toda vez que, en su criterio, dicha aseveración no se corresponde con la realidad del estado en que se encontraban los estudios del proyecto.

Igualmente, adujo que con los mismos vicios denunciados se expidió el Documento CONPES 3945 de 4 de agosto de 2018, mediante el cual se declaró de importancia estratégica las dos troncales de Transmilenio alimentadoras del Metro, para las cuales se aprobaron $4.6 billones de pesos por parte de la Nación[19]. Así mismo, adujo que tales vicios se extienden a las Actas del Confis Nacional demandadas.

En este punto, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa Metro de Bogotá S.A. señalaron que las actividades desarrolladas por la Financiera de Desarrollo Nacional para septiembre de 2017, en cumplimiento del convenio interadministrativo 1880 de 2014, sustentaron la certificación de factibilidad expedida por dicha entidad el 15 de septiembre de 2017, con lo cual se dio por cumplido el requisito previsto en el artículo 2 de la Ley 310 de 1996.

En esa medida, explicaron que la certificación de la FDN elaboró se fundamentó en el “informe del estado actual de los Estudios y Diseños de factibilidad”, integrado por varios documentos que demuestran el cumplimiento de las exigencias previstas en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996. Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación manifestaron que en el documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 se encuentran detallados de forma suficiente los estudios de factibilidad y rentabilidad técnico - económico, socio ambiental y físico espacial, que demuestran el cumplimiento de los requisitos exigidos para su expedición y con base en los cuales se pudo establecer técnicamente que el proyecto era social y económicamente rentable.

Del mismo modo, afirmaron que en el Documento CONPES 3945 de 4 de agosto de 2018 se incorporó el análisis exigido en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 para el componente troncal el proyecto PLMB- tramo 1, específicamente para las troncales alimentadoras de la Avenida 68 y Avenida Ciudad de Cali, análisis que se fundamentó en la información presentada por el IDU y la Secretaría Distrital de Movilidad.

Agregaron que, en cumplimiento de las exigencias para acceder a la cofinanciación de la Nación, previstas en el Documento CONPES 3899 de 14 de septiembre de 2017, el Distrito Capital radicó ante el Departamento Nacional de Planeación los informes y documentos, a efectos de demostrar que se encontraba garantizada la integración física, operacional y tarifaria de los proyectos con el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. En el escrito, precisaron el número de identificación de cada uno de los 10 documentos que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos antes mencionados.

Ahora bien, en orden a decidir lo pertinente el Despacho estima necesario referirse al artículo 2 de la Ley 310 de 1996, vigente para la época de aprobación de los actos acusados, que se invoca como vulnerado, cuyo texto es el siguiente: “LEY 310 DE 1996 Por medio del cual se modifica la Ley 86 de 1989[20]. […] Artículo 2º.- La Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinanciaran o participarán con aportes de capital, en dinero o en especie, en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, con un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: 1.

Que se constituyan una sociedad por acciones que será la titular de este tipo de sistema de transporte, en caso de hacerse un aporte de capital. 2. Que el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico-espacial, que defina claramente tanto la estrategia como el Sistema Integral de Transporte Masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución. 3.

Que el Plan Integral de Transporte Masivo propuesto, sea coherente con el respectivo Plan Integral de Desarrollo Urbano, según lo dispuesto en la Ley 9 de 1989, o normas que lo modifiquen o sustituyan. 4. Que el proyecto propuesto esté debidamente registrado en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional y cumpla los requisitos establecidos por el Decreto 841 de 1990 y demás disposiciones vigentes sobre la materia. 5.

Que este formalmente constituida una autoridad Única de Transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros propuesto. 6. Que el proyecto del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros este incluido en el Plan Nacional de Desarrollo. […]”. (Negrillas fuera del texto original) El aparte resaltado pone de presente que uno de los requisitos para que la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinancien proyectos en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, es que el proyecto tenga un concepto previo del CONPES sustentado en un estudio de factibilidad y rentabilidad, desde los puntos de vista técnico- económico, socio-ambiental y físico-espacial, cuyo objeto consiste en definir la estrategia y el sistema integral de transporte masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución. Sin embargo, ni en el citado artículo segundo de la Ley 310, ni en las demás de sus disposiciones, se precisa ni desarrolla el contenido y alcance del estudio de factibilidad y rentabilidad, como tampoco lo hacen el Decreto 3109 de 1997, por el cual se reglamentó, entre otros aspectos, la utilización de recursos de la Nación en el servicio público de transporte masivo de pasajeros, ni el Decreto 1365 de 1998, que reglamentó parcialmente la Ley 310, ni ninguna otra disposición legal.

Ahora bien, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, en el marco de la facultad de la Nación de concurrir en la financiación de proyectos relacionados con el Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, señaló los criterios técnicos y requisitos que deben cumplir tales proyectos para poder acceder a la cofinanciación de la Nación, dando, en criterio del Despacho, contenido y alcance a los estudios de factibilidad y rentabilidad de que trata la Ley 310 de 1996 en su artículo segundo, los cuales, además, según se expresa en el documento CONPES 3677 de 2010, constituyen las condiciones que permiten posteriormente al CONPES otorgar la declaración de importancia estratégica del respectivo proyecto.

Dichos requisitos y criterios técnicos fueron reiterados y actualizados en los documentos CONPES 3882 y 3889, ambos de 2017. De hecho, de conformidad con lo señalado en la sección 4.3.1. del último documento citado, los aludidos requisitos consisten en: |Requisito |Alcance | |1. Modelación de la |Modelo de transporte basado en un modelo de | |demanda de la Región |cuatro pasos (generación-atracción, | |Capital Bogotá |distribución, escogencia modal y asignación).

El| |Cundinamarca |modelo debe venir acompañado de una descripción | | |de la visión de ciudad y los supuestos de | | |crecimiento de las diferentes matrices. Debe | | |incluir diferentes escenarios basados en los | | |proyectos que se piensa desarrollar en el corto,| | |mediano y largo plazo para la ciudad región | | |(troncales, proyectos férreos, cables, etc.). | |2.

Modelo operacional |Definición de los parámetros operacionales | | |mínimos (frecuencia, pasajeros por metro | | |cuadrado, carga máxima por corredor, etc.) que | | |garanticen un nivel de servicio para cada modo | | |de transporte que se preste en la región. | | |Además, debe incluir la descripción general de | | |cada tecnología. Si el material rodante hace | | |parte del CAPEX se debe detallar: número de | | |vehículos, capacidad por vehículo y velocidad | | |operacional. | | |Si es un rediseño operacional (ej. troncales) | | |debe describir la flota que se redistribuiría. | | |Adicionalmente, deben incluir los rangos | | |objetivo de los parámetros clave para su diseño | | |operacional como frecuencias en hora pico y hora| | |valle. | |3.

Modelo de costos de|Desagregado de los costos de la construcción de | |ingresos |la infraestructura y su mantenimiento, así como | | |de la prestación del servicio de transporte del | | |sistema que se pretenda construir, para lo cual | | |se debe tener un modelo en el que se estimen los| | |costos de inversión y de operación y los | | |ingresos del sistema. | | |Debe incluir un análisis de sensibilidad a la | | |demanda, a la TRM y al cambio en tasas de | | |interés. | | |Para una mayor certeza en los costos y en el | | |modelo de remuneración, se espera que este | | |modelo se formule una vez culminada la fase de | | |factibilidad del proyecto. | | |El documento debe describir y presentar | | |referencias de los supuestos considerados sobre | | |la tarifa, los costos unitarios, costos de | | |operación, mantenimiento, reposición del | | |material rodante, fuentes de financiamiento, TRM| | |y los flujos durante todo el horizonte del | | |proyecto. | |4.

Evaluación |Estimación de beneficios y costos del proyecto, | |económica y análisis |como mínimo incluyendo los beneficios | |costo beneficio |socioeconómicos (ahorros en tiempo y costo) y | | |ambientales. Comparar dichos beneficios con los | | |costos de inversión y operación, presentar la | | |relación beneficio-costo, el valor presente neto| | |(VPN) y la tasa interna de retorno (TIR) del | | |proyecto. | | |Adicionalmente, en caso de existir, se debe | | |comparar con anteriores versiones de cada | | |proyecto. | | |De igual manera, se debe adelantar la evaluación| | |financiera del proyecto respectivo. | |5.

Modelo de |Esquema que defina la entidad territorial para | |remuneración |que sean cubiertos los costos de operación de | | |cada proyecto y si el mismo se basa | | |exclusivamente en tarifa o cuenta con fuentes de| | |financiamiento de origen público o privado. | | |El modelo debe presentar los supuestos que se | | |han considerado en cuanto a ingresos y sus | | |soportes (ej. experiencias nacionales e | | |internacionales).

Esto puede incluir ingresos | | |por tarifa y los supuestos de demanda; los | | |supuestos del esquema tarifario y los supuestos | | |de otros ingresos (v.gr. por operaciones | | |inmobiliarias, etc.). | |6. Modelo financiero |Modelo que debe contar con un flujo de | |para los componentes |inversiones mensual para la construcción de | |elegibles para |infraestructura identificando las diferentes | |financiación de la |fuentes y usos, así como los flujos provenientes| |Nación |de créditos de apalancamiento y sus | | |correspondientes amortizaciones.

Los usos | | |deberán corresponder a los definidos en el | | |documento en el capítulo de componentes | | |elegibles. | |7. Integración |Detalle del esquema de integración. El modelo de| | |transporte del programa nacional de transporte | | |urbano se basa en los esquemas integrados, tanto| | |desde el punto de vista físico, como operacional| | |y tarifario, por lo cual se requiere que el | | |proyecto que se presente tenga definidos los | | |esquemas que garanticen la adecuada integración.| | |Se requiere que sea medido el efecto del | | |proyecto en los otros modos del sistema, cómo se| | |integra a ellos en términos físicos, tarifarios | | |y operacionales, y cómo afectaría el Fondo de | | |estabilización tarifaria o la bolsa. | |8.

Priorización |Descripción de los proyectos que la entidad | | |territorial busca priorizar. Entendiendo que la | | |cofinanciación se convierte en una fuente | | |adicional para la entidad territorial en la | | |construcción de los proyectos de movilidad, se | | |debe mostrar mediante un análisis de | | |sensibilidad, o un análisis de costo de | | |oportunidad, o un análisis de alternativas, los | | |beneficios que se pueden obtener en la | | |construcción del proyecto respectivo mediante | | |esta fuente y cronograma. | |9.

Determinación y |Identificación de los posibles riesgos que se | |distribución de los |puedan materializar tanto para la construcción | |riesgos de los |como para la operación de los respectivos | |componentes elegibles |proyectos. Este análisis debe contemplar el | | |monto y probabilidad de materialización del | | |riesgo, así como el actor que es capaz de | | |mitigar de mejor manera los riesgos. | |10.

Mecanismos de |Definición de los esquemas de coordinación entre| |coordinación entre las|las entidades de carácter territorial y nacional| |entidades |que tienen relación con el proyecto. Se deben | | |adelantar los convenios y memorandos de | | |entendimiento que sean necesarios para minimizar| | |el impacto que se pueda generar por la | | |desarticulación entre las entidades. | En el anterior contexto, al revisar el texto del CONPES 3900 de 2017 a la luz de lo antes precisado, no encuentra el Despacho, en esta etapa del proceso, que exista un desconocimiento del artículo 2 de la Ley 310 de 1996, comoquiera que el concepto previo para la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB tramo 1 se sustenta en un estudio de factibilidad y rentabilidad, cuyo contenido respondería a los requisitos y exigencias previstos en las normas e instrumentos antes señalados.

En efecto, en el contexto de la Ley 310 de 1996, en el capítulo 4 del CONPES 3900 acusado, titulado “Definición de la política”, se expuso la estrategia y el cronograma del proyecto de la PLMB tramo 1. Se señaló, en primer lugar, la caracterización del proyecto (trazado, parámetros de diseño, parámetros operacionales y costos); seguidamente, se analizó el beneficio del proyecto, para lo cual se refirió al impacto físico-espacial, al impacto técnico-económico y al impacto socio-ambiental; se fijó el cronograma de seguimiento de la ejecución física y presupuestal, y finalmente, se estableció lo relativo a la financiación. Asimismo, en el acápite “3.1.3.

Requisitos para acceder a la cofinanciación” del documento CONPES 3900 de 2017 se presentaron los documentos que darían cuenta del cumplimiento de los requisitos necesarios para la cofinanciación antes enunciados, en los siguientes términos: |Requisito |Observación | |1. Modelación de la |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |demanda de la Región |DNP y al Ministerio de Transporte, informe | |Capital Bogotá |ejecutivo en el que se describen los alcances | |Cundinamarca |exigidos en el Documento CONPES 3899, adicional | | |adjuntó información complementaria asociada con | | |el modelo de demanda. | |2.

Modelo operacional |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | | |DNP y al Ministerio de Transporte, informe | | |descriptivo elaborado por la EMB en el que se | | |trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899 para PLMB tramo 1, con | | |base en el plan de operación elaborado por el | | |estructurador técnico. | |3.

Modelo de costos e |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |ingresos |DNP y al Ministerio de Transporte, documento | | |descriptivo y archivos de Excel de soporte | | |elaborado por el estructurador financiero | | |contratado por la FDN en el que se trataron | | |todos los asuntos exigidos en el Documento | | |CONPES 3899. | |4.Evaluación económica|La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |y análisis costo |DNP y al Ministerio de Transporte, resumen | |beneficio |ejecutivo que contiene los análisis, supuestos y| | |resultados de la evaluación socioeconómica.

En | | |dichos documentos se trataron todos los asuntos | | |exigidos en el Documento CONPES 3889 para el | | |proyecto PLMB tramo 1. En este punto es | | |importante destacar que el contrato se ha | | |ejecutado en el marco de una cooperación técnica| | |entre el BID y el DNP. | |5.Modelo de |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |remuneración |DNP y al Ministerio de Transporte, documento | | |descriptivo y archivo Excel de soporte con los | | |análisis de costos de operación, ingresos | | |tarifarios y de otra naturaleza en el marco del | | |Sistema Integrado de Transporte Público | | |considerando la implementación del proyecto PLMB| | |tramo 1.

Estos documentos cumplen los requisitos| | |establecidos en el Documento CONPES 3899. | |6. Modelo financiero |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |para los componentes |DNP y al Ministerio de Transporte, archivos de | |elegibles para |Excel contentivos del modelo financiero de los | |financiación de la |componentes elegibles de la PLMB tramo 1, | |nación |elaborados por el estructurador financiero | | |contratado por la FDN.

En dichos documentos se | | |trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899. | |8. Priorización |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | | |DNP y al Ministerio de Transporte, documento | | |descriptivo de los proyectos que la entidad | | |territorial busca ejecutar. Este documento | | |contiene la priorización del de la PLMB tramo 1 | | |y se menciona una metodología para la selección | | |de los tramos de troncales a ejecutar una vez se| | |cuenten con los recursos. | |9.

Determinación y |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |distribución de los |DNP y al Ministerio de Transporte, documentos | |riesgos de los |contentivos de las matrices de riesgo elaborados| |componentes elegibles |por los estructuradores contratados por la FDN, | | |complementados por el resultado de los análisis | | |y recomendaciones de un grupo independiente de | | |expertos internacionales.

En dichos documentos | | |se trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899. | |10. Mecanismos de |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |coordinación entre las|DNP y al Ministerio de Transporte, informe y | |entidades |documento de la EMB que contienen todos los | | |asuntos exigidos para el efecto en el Documento | | |CONPES 3899, en particular, la hoja de ruta | | |trazada para implementar los arreglos | | |interinstitucionales que permitan acomodar el | | |modo férreo en el SITP. | Las anteriores consideraciones son igualmente predicables respecto del documento CONPES 3945 de 2017, contentivo de la declaración de importancia estratégica del proyecto “Construcción del tramo 1 de la Primera Línea de Metro de Bogotá para mejorar las condiciones de movilidad de sus habitantes.

Bogotá”, del cual hacen parte las troncales alimentadoras de la Avenida 68 y Avenida Ciudad de Cali. Ello, por cuanto en el acápite de “Requisitos técnicos” de dicho documento se aseveró que la Secretaría Distrital de Movilidad allegó ante el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación la información con la cual se garantiza el cumplimiento de los diez requisitos técnicos definidos en los Documentos CONPES 3882 y 3899 para acceder a la cofinanciación por parte de la Nación de las troncales alimentadoras Av.

Cali y Av. 68 que hacen parte del proyecto PLMB - tramo 1. Así se presentó en la siguiente tabla: |Requisito |Observación | |1. Modelación de la | | |demanda de la Región |La SDM remitió informe ejecutivo en el que se | |Capital Bogotá |describen los alcances exigidos en el Documento | |Cundinamarca |CONPES 3899, adicionalmente adjuntó información | | |complementaria asociada con el modelo de | | |demanda.

Es importante mencionar que dicha | | |información corresponde a los presentados para | | |la declaratoria de importancia estratégica de la| | |PLMB - tramo 1, en su componente férreo toda vez| | |que los supuestos de crecimiento y los proyectos| | |a ejecutar en los diferentes horizontes del | | |tiempo son los mismos a los presentados para la | | |declaratoria de importancia estratégica de la | | |PLMB - tramo 1, en su componente férreo. | |2.

Modelo operacional |La SDM remitió informe descriptivo en el que se | | |trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899. En particular, se | | |remitieron los informes técnicos operacionales | | |de las troncales alimentadoras cofinanciadas por| | |la Nación y que hacen parte del proyecto PLMB - | | |tramo 1. Estos informes fueron realizados por el| | |Ente Gestor TransMilenio S.A. | |3.

Modelo de costos e |La SDM remitió documento descriptivo y archivos | |ingresos |de Excel de soporte elaborado por el | | |estructurador financiero contratado por el | | |Distrito, en el que se trataron todos los | | |asuntos exigidos en el Documento CONPES 3899. En| | |la información allegada se incluyen los costos y| | |flujos discriminados por troncal alimentadora. | |4.

Evaluación |La SDM remitió resumen ejecutivo que contiene | |económica y análisis |los análisis, supuestos y resultados de la | |costo beneficio |evaluación socioeconómica. En dichos documentos | | |se trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3889 para el proyecto PLMB - | | |tramo 1. Respecto a las troncales alimentadoras,| | |se actualizaron los costos producto de la | | |finalización de los estudios de factibilidad. | |5.

Modelo de |La SDM remitió documento descriptivo y archivo | |remuneración |Excel de soporte con los análisis de costos de | | |operación, ingresos tarifarios y de otra | | |naturaleza en el marco del SITP, considerando la| | |implementación del proyecto PLMB tramo 1 en sus | | |dos componentes. En relación con lo anterior, | | |también se adjuntó una certificación por parte | | |de la Secretaria Distrital de Hacienda, donde se| | |compromete a garantizar la sostenibilidad | | |financiera del sistema, destinando recursos para| | |el Fondo de Estabilización Tarifaria (FET). | |6.

Modelo financiero |La SDM, remitió al DNP y al Ministerio de | |para los componentes |Transporte, archivos de Excel contentivos del | |elegibles para |modelo financiero de los componentes elegibles | |financiación de la |de las troncales alimentadoras de la PLMB - | |Nación |tramo 1. | |7. Integración |La SDM remitió documento descriptivo con los | | |principales elementos de la integración física, | | |tarifaria y operacional de las troncales | | |alimentadoras que hacen parte de proyecto PLMB -| | |tramo 1.

Entre otros, incluye las conclusiones | | |sobre los efectos de la entrada en operación del| | |proyecto en el FET del Distrito. | |8. Priorización |La SDM remitió al DNP y al Ministerio de | | |Transporte documento descriptivo de los | | |proyectos que la entidad territorial busca | | |ejecutar. Este documento contiene la | | |priorización realizada para la ejecución de los | | |proyectos de movilidad en la ciudad, la cual se | | |hizo con base a escenarios futuros (2030). | |9.

Determinación y |La SDM remitió al DNP y al Ministerio de | |distribución de los |Transporte documentos contentivos de las | |riesgos de los |matrices de riesgo elaborados para la | |componentes elegibles |construcción de corredores troncales | | |alimentadoras. En dichos documentos se trataron | | |todos los asuntos exigidos en el Documento | | |CONPES 3899. | |10.

Mecanismos de |La SDM remitió informe y documento que contienen| |coordinación entre las|todos los asuntos exigidos para el efecto en el | |entidades |Documento CONPES 3899, en particular, carta del | | |Ente Gestor indicando el mecanismo de | | |coordinación interinstitucional para la | | |implementación de las troncales alimentadoras de| | |la PLMB - tramo 1. | De otra parte, en el escrito de oposición a la suspensión de los actos acusados, los representantes de la Empresa Metro de Bogotá S.A. y del Distrito Capital aseveraron que la declaración de importancia estratégica contenida en los Documentos CONPES 3900 de 2017 y 3945 de 2018, fue expedida con el debido cumplimiento del requisito relativo al Estudio de Factibilidad señalado en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 310 de 1996.

Como prueba de ello, se refirieron a los siguientes documentos que sustentaron las conclusiones consignadas en el “Informe del estado actual de los Estudios y Diseños de factibilidad” elaborado por la FDN el 25 de agosto de 2017: ← Anexo 1 - Certificación sobre la presencia de grupos étnicos núm. 0894 de 29 de agosto de 2017. ← Anexo 2 - Resultados de la modelación de demanda.

En el cual se “recopilan los principales supuestos y actualizaciones del modelo de transporte de 4 pasos adelantado por la Secretaría Distrital de Movilidad [y se] presenta los resultados obtenidos de las modelaciones de demanda para 2022, 2030 y 2050, empleados como base para la estimación de la demanda de la Primera Línea del Metro de Bogotá”. ← Anexo 3 - Metodología y plan de recopilación de información completaría de estudios topográficos.

En el que se describen los criterios para la ejecución de los estudios topográficos que complementen la información existente para desarrollar los diseños de factibilidad correspondientes a la estructuración técnica del tramo 1 de la PLMB, tales como, el plan para la recopilación de la información complementaria, los equipos a utilizar y los productos generados con las precisiones a obtener. ← Anexo 4 – Metodología para la elaboración del estudio de tránsito.

En el que se definen los criterios para la toma de información de campo, procesamiento de datos, generación de resultados y propuesta de contenido del Informe de Tránsito. ← Anexo 5 – Programa de investigaciones geotécnicas. Documento que describe el alcance inicialmente definido para la campaña de investigaciones geotécnicas requeridas para la Estructuración del Tramo 1 de la PLMB. ← Anexo 6 – Diagnóstico de línea base arqueológica.

En el que consta en diagnóstico sobre la localización de sitios arqueológicos que permitirá zonificar el área de influencia del proyecto PLM con el fin de formular el Plan de Manejo Arqueológico. ← Anexo 7 – Certificación de factibilidad para el traslado anticipado de redes TAR. En la que señala las redes matrices o principales de acueducto, red troncal de alcantarillado, alta tensión de energía eléctrica y tuberías en acceso de gas natural que se deben trasladar a raíz de la interferencia con el trazado del proyecto. ← Anexo 8 – Memoria estimativo CAPEX.

En la que constan costos de inversión del proyecto presentados en cuatro secciones: obra civil, sistemas ferroviarios, material rodante y otros costos (predios, traslado anticipado de redes – TAR, gerencia PMO e interventoría). ← Anexo 9 – Evaluación de los costos de operación y mantenimiento hasta 2050. En el que se señaló como objetivo “dar una primera estimación de los costos de operación y mantenimiento para la primera fase de la línea 1 del metro de Bogotá, de 2013 hasta 2052 (30 años)”, y se aclaró que el documento se apoya en el plan de operación preliminar que describe la organización propuesta de la empresa de operación del metro y el plan de mantenimiento preliminar. ← Anexo 10 – Plan de obra de la Primera Línea del Metro de Bogotá. Ahora bien, con fundamento en lo anterior, en el documento CONPES 3900 de 2017 se señaló que la Financiera de Desarrollo Nacional, FND, mediante comunicación con radicado nro. 20176630488922 del 15 de septiembre de 2017, certificó que los estudios realizados en el marco de la estructuración técnica, legal y financiera habían alcanzado un nivel de factibilidad, y que el Ministerio de Transporte, a través de comunicación escrita con radicado nro. 20176630503492, constató el cumplimiento del objetivo de los diez requisitos y solicitó al Departamento Nacional de Planeación la elaboración de un documento CONPES para la declaratoria de la importancia estratégica de la PLMB tramo1.

Con relación a dicha certificación, el demandante adujo que para el momento de la aprobación del CONPES 3900 de 2017 (25 de septiembre), no era cierto que los estudios de estructuración del proyecto PLMB hubieran alcanzado el grado de factibilidad certificado por la FDN, en tanto que, con posterioridad a dicha fecha (10 de agosto de 2018), se entregó la versión final de tales estudios, de conformidad con el oficio expedido por la misma FDN.

Además, señaló que en los informes de interventoría núm. 5 y 6, presentados por el Consorcio Metro en los meses de julio y agosto de 2017, se señaló que ninguno de los 23 productos que integran el Estudio de Factibilidad había sido aprobado para ese entonces. Asimismo, los informes de interventoría presentados en mayo de 2018, 26 de agosto de 2018, y el 4 de junio y 11 de julio de 2019 acreditan, en su parecer, que el Estudio de Factibilidad no se había finalizado para la fecha en que se aprobó el documento CONPES 3900 y que fue necesario actualizar los productos inicialmente entregados.

Según el demandante, con lo anterior se encuentra demostrado que los “diseños” entregados en septiembre del año 2017 por parte de la Administración Distrital, correspondían a la versión preliminar del estudio de factibilidad, de manera que para entonces no se había cumplido con el requisito establecido en la Ley 310 de 1996, necesario para que pudiera realizarse la declaratoria de importancia estratégica del proyecto.

Frente a dichos argumentos los representantes de las entidades demandadas manifestaron que la tesis del demandante se sustenta en un errado entendimiento de la Ley, pues confunde los conceptos de “Estudios de Factibilidad” y “Estudios de Ingeniería de Detalle”, siendo que éstos un tienen alcance diferente y momentos de ejecución distintos dentro de las etapas proceso de planeación del proyecto, según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1682 de 2013.

Al respecto, se tiene que mediante la Ley 1682 de 2013, se definieron un conjunto de medidas y disposiciones aplicables para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura del transporte. En el artículo 12 de dicha reglamentación se establecieron las definiciones aplicables en lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre, aeronáutica, aeroportuaria y acuática, en los siguientes términos: “Artículo 12.

En lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre, aeronáutica, aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […] Estudios de Ingeniería. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios, las siguientes definiciones deben tenerse en cuenta en la preparación de los diversos estudios de ingeniería que se adelanten para la ejecución de los proyectos de infraestructura: Fase 1.

Prefactibilidad. Es la fase en la cual se debe realizar el prediseño aproximado del proyecto, presentando alternativas y realizar la evaluación económica preliminar recurriendo a costos obtenidos en proyectos con condiciones similares, utilizando modelos de simulación debidamente aprobados por las entidades solicitantes. […] Fase 2.

Factibilidad. Es la fase en la cual se debe diseñar el proyecto y efectuar la evaluación económica final, mediante la simulación con el modelo aprobado por las entidades contratantes. Tiene por finalidad establecer si el proyecto es factible para su ejecución, considerando todos los aspectos relacionados con el mismo. En esta fase se identifican las redes, infraestructuras y activos existentes, las comunidades étnicas y el patrimonio urbano, arquitectónico, cultural y arqueológico que puedan impactar el proyecto, así como títulos mineros en procesos de adjudicación, otorgados, existentes y en explotación. Desarrollados los estudios de factibilidad del proyecto, podrá la entidad pública o el responsable del diseño si ya fue adjudicado el proyecto, continuar con la elaboración de los diseños definitivos.

Finalizada esta fase de factibilidad, la entidad pública o el contratista, si ya fue adjudicado el proyecto de infraestructura de transporte, adelantará el estudio de impacto ambiental, el cual será sometido a aprobación de la autoridad ambiental quien otorgará la licencia respectiva. Fase 3. Estudios y diseños definitivos. Es la fase en la cual se deben elaborar los diseños detallados tanto geométricos como de todas las estructuras y obras que se requieran, de tal forma que un constructor pueda materializar el proyecto.

El objetivo de esta fase es materializar en campo el proyecto definitivo y diseñar todos sus componentes de tal manera que se pueda dar inicio a su construcción. […]”. (Negrillas y subraya fuera del texto original) En lo que atañe a la ejecución de los proyectos de infraestructura de transporte, en el artículo 16 de la Ley 1682 se aclara que “[P]ara el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, las entidades deberán abrir los procesos de selección si cuentan con estudios de ingeniería en Etapa de Factibilidad como mínimo, sin perjuicio de los estudios jurídicos, ambientales y financieros con que debe contar la entidad. […]”.

La lectura armónica de las disposiciones citadas, de forma preliminar, pone de presente que la definición que en la Ley 1682 se hace sobre los Estudios de Ingeniería en Etapa de Factibilidad, se encuentra estrechamente atada a lo que el legislador entiende por tal concepto en el marco de los procesos de contratación de infraestructura de transporte.

Así entonces, se exige que, previo a la apertura de un proceso de selección para la ejecución del proyecto de infraestructura, se cuente con el diseño del proyecto y exista una evaluación económica final, con el objeto de establecer, de manera definitiva, si es viable la ejecución del proyecto, en consideración a los diferentes aspectos que involucra su puesta en marcha, tales como disposición de redes, infraestructuras y activos existentes, comunidades étnicas y patrimonio urbano, arquitectónico, cultural y arqueológico que pueda impactar el proyecto.

Ahora bien, como se explicó en la precedencia, en el numeral segundo del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 no se precisó ni desarrolló el contenido y alcance del concepto de estudio de factibilidad y rentabilidad técnico- económico, socio-ambiental y físico-espacial. En ese orden, la Ley 310 no hace alusión a la exigencia de que dicho estudio debe consistir en la evaluación económica final o definitiva del proyecto.

Dicha precisión tampoco fue prevista en los documentos CONPES 3882 y 3889, de 2017, que dieron alcance a dicho concepto y definieron las condiciones para que dicho organismo otorgue la declaración de importancia estratégica de los proyectos del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros. En este punto conviene recordar que las entidades demandadas llamaron la atención sobre el hecho de que en el Documento CONPES 3900 se aclaró que los requisitos técnicos y los entregables asociados se encontraban sujetos a ajustes derivados de la profundización en la estructuración del proyecto y la interlocución con posibles contratistas, toda vez que los estudios de ingeniería en etapa factibilidad fueron entendidos en dicho documento como los aspectos que hacen viable la alternativa del proyecto seleccionada, que se concreta en un ante-proyecto a partir del cual se toman decisiones de inversión, en tanto arroja un estimativo de costos y un cronograma con menores incertidumbres que en etapas anteriores.

En consecuencia, en esta etapa de la actuación, resultaría admisible el argumento de las entidades demandadas que apunta a que, en los términos de la Ley 310 de 1996, es procedente la actualización del estudio de factibilidad y rentabilidad, sin que ello signifique una modificación en cuanto al alcance que dicho estudio tiene como requisito respecto del concepto previo del CONPES que se exige en el artículo 2, numeral 2 de la Ley.

Bajo la lógica expuesta, los documentos a los que alude el demandante darían cuenta de la profundización del Estudio de Factibilidad, a efectos de constituir el estudio en los términos en que se exige en el artículo 16 de la Ley 1682 de 2013, con miras a la apertura del proceso de selección para la ejecución del proyecto de infraestructura.

Es decir, que con ellos se concreta el diseño del proyecto y su evaluación económica final. Además, resulta pertinente señalar que el entendimiento del contenido y alcance del estudio de factibibildad estaría ligado en todo caso a la estructura del negocio jurídico que pretende celebrarse. En este sentido, la normativa que exige el mencionado estudio debe examinarse en el contexto del modelo de negocio que se adopte, ya que el alcance de dicho estudio no es el mismo si se trata de eventos de inversión directa del Estado en infraestructura o de otro de los mecanismos previstos en la ley que rigen la materia, como las asociaciones público privadas o los contratos de concesión. Bajo esta perspectiva, no habría lugar a decretar la suspensión provisional de los documentos CONPES 3900 y 3945 de 2017 ni de las Actas del CONFIS Nacional acusadas, puesto que, en esta etapa previa de la actuación, no aparece configurada prima facie la vulneración del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 señalada por el demandante. 2.2.2.

Violación del literal e) del artículo 1 del Decreto 2767 de 2012, que reglamentó el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, con la expedición de las actas 40 y 41 por parte del Consejo de Gobierno Distrital, y del Acuerdo 691 de 2017 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá. El demandante afirmó que la Administración Distrital, en cabeza de la Empresa Metro de Bogotá, estaba obligada a presentar el Estudio de Ingeniería Básica Avanzada (fase 3 o Ingeniería de Detalle) como requisito para que el Consejo de Gobierno Distrital aprobara la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB contenida en el Acta núm. 40 de 25 de septiembre de 2017, y ratificada en el Acta núm. 41 de 26 de septiembre de 2017, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1483 de 2011 y su Decreto reglamentario 2767 de 2012.

Al respecto adujo que, de conformidad con el literal e) del artículo 1 del Decreto 2767 de 2011, los proyectos de inversión de infraestructura que requieran autorización de vigencias futuras y excedan el período de gobierno deberán ser declarados previamente de importancia estratégica por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir con los requisitos exigidos en la misma disposición. En el presente asunto, en criterio de la parte demandante, la declaratoria de importancia estratégica no cumplió con el requisito relativo a que el proyecto debía contar con estudios técnicos que incluyan la definición de las obras prioritarias e Ingeniería de Detalle.

Por tal motivo, estimó que las Actas 40 y 41 de 25 y 26 de septiembre de 2017 se encuentran viciadas de nulidad y que dicha circunstancia deviene igualmente en la nulidad del Acuerdo Distrital 691 de 2017, en tanto la declaración de importancia estratégica del Consejo de Gobierno es uno de los requisitos necesarios para que el Concejo Distrital imparta autorización para el compromiso de vigencias futuras para la financiación de la obra, autorización que quedó consignada en el referido Acuerdo 691.

Tal como se estimó en el auto de 24 de septiembre de 2019[21], el Despacho estima necesario referirse previamente al concepto y alcance de las vigencias futuras y a la normativa que regula las vigencias futuras ordinarias y excepcionales en la Nación y las entidades territoriales, con miras a decidir el presente cargo. Para el efecto se acude a las consideraciones que sobre esta materia efectuó la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de primero (1º) de febrero de 2018[22]. - En materia presupuestal se encuentra establecido el principio de anualidad en virtud del cual la estimación de los ingresos y la autorización de los gastos se debe hacer periódicamente cada año[23].

La anualidad, no obstante, no es un principio absoluto, en la medida en que la actividad presupuestal está íntimamente ligada con el principio de planeación, la cual normalmente es efectuada para periodos que superan el año calendario. Esta realidad impone la configuración de mecanismos presupuestales que permitan compatibilizar tales principios[24].

Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina[25], no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.

En consonancia con lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales[26].

Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución de proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. - Como antecedentes normativos de las vigencias futuras figuran los artículos 76 de la Ley 21 de 1992 y 40 de la Ley 88 de 1993, leyes que decretaron los presupuestos de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para las vigencias fiscales 1993 y 1994, respectivamente, y que preveían que cuando los organismos y entidades requirieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales deberían cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS.

Ante la necesidad de contar con una disposición permanente que regulara las autorizaciones para la asunción de obligaciones con cargo a posteriores vigencias fiscales, el gobierno nacional presentó ante el Congreso un proyecto de ley orgánica de presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual dio origen a la Ley 179 de 1994, en cuyo artículo 9º se establecieron las vigencias futuras ordinarias, en los siguientes términos: “La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación”[27]. La norma facultó a las entidades territoriales a adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.

Posteriormente, se introdujo una modificación a la Ley Orgánica del Presupuesto a través de la Ley 225 de 1995, en cuyo artículo 3º se establecieron las vigencias futuras excepcionales como una nueva modalidad del mecanismo presupuestal comentado autorizado a la Nación, en la siguiente forma: “El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización”[28].

Luego, mediante la Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, se introdujeron modificaciones y ajustes a las vigencias futuras en orden a restringir su utilización a lo que técnica y financieramente sea indispensable manejar mediante este mecanismo.

En su artículo 10 (modificatorio del artículo 9º de la Ley 179 de 1994 e incorporado como artículo 23 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del Estatuto Orgánico del Presupuesto) señaló que a nivel nacional la autoridad encargada de autorizar las vigencias futuras ordinarias, esto es, las que permiten la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, será el Confis, y condicionó tal autorización a tres requisitos: (1) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de dicha ley;

(2) que como mínimo de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con una apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (3) que cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.

Así mismo, previó que la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, con excepción de los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. En su artículo 12 reglamentó en forma independiente las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales[29], estableciendo en su inciso primero que la autorización de tales vigencias sería impartida por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

Y señaló en los incisos siguientes que se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre y cuando se cumpla: (1) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de dicha ley;

(2) que como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten, se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (3) que cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional se debe obtener el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Esta norma reiteró el mandato de la Ley 179 de 1994 relativo a que la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.

Y agregó que la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, con excepción de los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica, advirtiendo finalmente que en las entidades territoriales queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

De otro lado, en el artículo 11 (modificatorio del artículo 3º de la Ley 225 de 1995 e incorporado como artículo 24 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto) reguló las vigencias futuras excepcionales. Dispuso esta norma que el Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. Estableció como requisito de dicha aprobación que el monto máximo de las vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulten las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1º de esa ley.

Y previó finalmente que para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Confis, precisando que tales contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Con posterioridad, a través de la Ley 1483 de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales, se regularon expresamente las vigencias futuras excepcionales en estas entidades[30].

En el artículo 1º de esta normativa se prevé al respecto que en las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos; b) el monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5 de la Ley 819 de 2003; c) se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces; y d) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Agrega esta norma en su inciso segundo que la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.

Así mismo, señala esta disposición en su inciso cuarto que la autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, exceptuándose de esta regla los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, los declare previamente de importancia estratégica.

Finalmente, en los parágrafos 1º y 2º de esta disposición se precisa que en las entidades territoriales queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde, excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones; y que el plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. - El Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el inciso 4° del artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, expidió el Decreto 2767 de 2012, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1483 de 2011”.

Prevé el artículo 1º de este decreto que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras, y excedan el período de gobierno, deberán ser declarados previamente de importancia estratégica, por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir los siguientes requisitos: a).

Que dentro de la parte General Estratégica del Plan de Desarrollo vigente de la entidad territorial se haga referencia expresa a la importancia y el impacto que tiene para la entidad territorial el desarrollo del proyecto que se inicia en ese período y trasciende la vigencia del periodo de gobierno; b). Que, consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el período de Gobierno; c).

Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial se tenga incorporado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal. d). Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de Programas y Proyectos de la entidad territorial; e).

Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los proyectos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones, el estudio técnico debe incluir la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de la entidad territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyectos de Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios.

Aunque se podría alegar que la norma citada se refiere a los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras y excedan el período de gobierno, sin distinguir si se trata de vigencias futuras ordinarias o excepcionales, es claro que se refiere a estas últimas, como quiera que se trata de un decreto que reglamenta precisamente la Ley 1483 de 2011, en la que se regulan este tipo de vigencias.

Ahora bien, lo anterior se confirma si se tiene en cuenta que el Gobierno Nacional dictó posteriormente el Decreto 1068 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, reglamento a través de la cual se compilan distintas normas pertenecientes a este sector, entre ellas, el Decreto 2767 de 2012.

Así entonces, el artículo 1º del Decreto 2767 de 2012 corresponde al artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, y hace parte del Capítulo 1 “Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales”, del Título 6 “Presupuesto Entidades Territoriales”, de la Parte 6 “Asistencia y Fortalecimiento a Entidades Territoriales y sus Descentralizadas”, del Libro 2 de esta norma, titulado “Régimen Reglamentario del Sector Hacienda Y Crédito Público”.

En el presente asunto, según consta en el cuaderno de medidas cautelares, el Consejo Distrital de Gobierno, a través del Acta número 40 de 25 de septiembre de 2017, declaró de importancia estratégica el Proyecto del Sistema Integrado de Trasporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 PLMB (componente férreo), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, norma ésta que, como se precisó previamente, regula las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales.

Mediante el Acta número 41 de 26 de septiembre de 2017 el mismo Consejo ratificó la decisión antes referida. Esta declaración, conforme aparece en los considerandos del Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, constituyó uno de los fundamentos para que el Concejo Distrital de Bogotá expidiera el acto distrital, mediante el cual autorizó a Bogotá D.C. para que, a través de la Secretaría Distrital de Hacienda, asuma obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Sistema Integrado de Trasporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1, con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018 – 2041.

En el anterior contexto normativo y fáctico, el Despacho no encuentra demostrada la violación del literal e) del artículo 1 del Decreto 2767 de 2012 (hoy compilado en el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015) alegada por el demandante, pues, en principio, esta disposición no resultaría aplicable en este asunto. En efecto, la declaratoria de importancia estratégica del citado proyecto de inversión por el Consejo de Gobierno Distrital correspondió a una actuación que se enmarca dentro del trámite de la autorización de las vigencias futuras ordinarias aprobadas por el Concejo Distrital mediante el Acuerdo 691 de 2017 y, tal y como surge del examen de la normativa atrás reseñada, los requisitos previstos en el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 (artículo 1º del Decreto 2767 de 2012), son exigibles solamente en tratándose de proyectos de inversión que requieran la autorización de vigencias futuras excepcionales.

De esta forma, en criterio del Despacho no resulta claro en esta instancia procesal que la ausencia de los requisitos relativos a la priorización de la obra e ingeniería de detalle, constituya una omisión que suponga la violación de dicha norma y que afecte la validez de las Actas 40 y 41 de 2017, ni del Acuerdo Distrital 691 de 2017. 2.3.

CONCLUSIÓN En el anterior contexto, el Despacho denegará la solicitud de suspensión provisional de los documentos CONPES 3900 y 3945 de 2017, de las Actas 40 y 41 del Consejo de Gobierno Distrital, del Acuerdo 691 de 2017 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, y de las Actas del Confis Nacional de 26 de septiembre de 2017 y 3 de agosto de 2018, comoquiera que no se advierte, prima facie, una vulneración del ordenamiento jurídico superior invocado por el accionante. 2.4.

Sobre el reconocimiento de personería Visto el informe secretarial a folio 131 del cuaderno de medidas cautelares el Despacho reconocerá: 2.4.1. A la abogada Adriana María Plazas Tovar como apoderada de la Empresa Metro de Bogotá S.A., en los términos y para los fines del poder a ella conferido, visto a folio 47 del cuaderno de medida cautelar. 2.4.2.

Al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega como apoderado del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 75 del cuaderno de medida cautelar. 2.4.3. Al abogado Héctor Liborio Vásquez Ramírez como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 119 del cuaderno de medida cautelar. 2.4.4.

Al abogado Diego Ignacio Rivera Mantilla como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la delegación realizada mediante Resolución 0928 de 27 de marzo de 2019. 2.4.5. Al abogado Luis Carlos Vergel Hernández como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 117 del cuaderno de medida cautelar. 2.4.6.

Al abogado Andrés Tapias Torres como apoderado del Presidente de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 124 del cuaderno de medida cautelar. En consecuencia, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los documentos CONPES 3900 y 3945 de 2017, de las Actas 40 y 41 del Consejo de Gobierno Distrital, del Acuerdo 691 de 2017 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, y de las Actas del Confis Nacional de 26 de septiembre de 2017 y 3 de agosto de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Adriana María Plazas Tovar como apoderada de la Empresa Metro de Bogotá S.A. en los términos y para los fines del poder a ella conferido, visto a folio 47 del cuaderno de medida cautelar.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega como apoderado del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 75 del cuaderno de medida cautelar.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Héctor Liborio Vásquez Ramírez como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 119 del cuaderno de medida cautelar.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Diego Ignacio Rivera Mantilla como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la delegación realizada mediante Resolución 0928 de 27 de marzo de 2019.

SEXTO: RECONOCER personería al abogado Luis Carlos Vergel Hernández como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 117 del cuaderno de medida cautelar.

SÉPTIMO: RECONOCER personería al Andrés Tapias Torres como apoderado del Presidente de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 124 del cuaderno de medida cautelar. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] En el acápite de solicitud de medida cautelar de la demanda el solicitante señaló “del contenido del texto de la demanda y las pruebas aportadas con la misma, resulta evidente y ostensible que el Gobierno Distrital […] afectan la legalidad al emitir y aprobar, sin cumplir con los requisitos establecidos en la Ley […]”.

En atención a dicha manifestación, el Despacho analizará la procedencia de la medida cautelar solicitada, en consideración a los argumentos expuestos en la demanda. [2] En el capítulo de la demanda denominado “Disposiciones que se estiman violadas”, el demandante hizo referencia a los artículos 151, 209, 352 y 353 de la Constitución Política y a la Ley 891 de 2003; sin embargo, en el desarrollo de los cargos no se refirió a dichas normas ni explicó las razones por las cuales las estimaría violadas.

En consecuencia, en el análisis de la solicitud no se tendrán en consideración las disposiciones aquí enunciadas. [3] Folio 6 del cuaderno principal. [4] Folio 24, reverso, del cuaderno de medida cautelar. [5] Folio 25, ibídem. [6] Folio 37 del cuaderno de medida cautelar. [7] Folio 55 del cuaderno de medida cautelar. [8] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. [9] Folio 120 del cuaderno de medida cautelar. [10] Folio 120 del cuaderno de medida cautelar. [11] Folio 112 del cuaderno de medida cautelar. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03-24-000-2014- 00205-00, C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 14 de mayo de 2019, radicado: 11001-03-24-000-2014-00366- 00, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad.

No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012- 00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad.

No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [17] El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). [18] El Despacho advierte que a pesar de que el actor identificó como uno de los actos demandados al Documento CONPES 3923 de 8 de mayo de 2018, referido al concepto favorable a la Nación para otorgar garantía soberana a la Empresa Metro de Bogotá para contratar operaciones de crédito público interno para financiar el proyecto PLMB-Tramo 1, no desarrolló ni explicó el concepto de los cargos que formula en contra de dicho acto administrativo, pues no se refirió a él en los acápites pertinentes de la demanda ni en el memorial de alcance a la solicitud de suspensión provisional.

Por tal motivo, no hay lugar a ahondar en el análisis sobre la procedencia de dicha medida cautelar frente al CONPES 3923. [19] Folio 6 del cuaderno principal. [20] Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 24 de septiembre de 2019. Radicado: 11001 03 24 000 2019 00117 00, demandante: Xinia Rocío Navarro Prada y otros, C.P.: Oswaldo Giraldo López. [22] Proferida en el expediente con radicación número: 08001-2331-000-2010- 00987-01, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. [23] Artículo 346 de la Constitución Política. [24] En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en las Sentencias C-337 de 1993, C-357 de 1994 y C-023 de 1996. [25] Restrepo, Juan Camilo, Derecho Presupuestal Colombiano, 2ª edición, Bogotá, Legis, 2014, p. 186. [26] Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico de la Auditoria General de la Nación, Guía de Presupuesto Público Territorial, Bogotá, 2012, p.111. [27] El texto de esta disposición fue compilado en el artículo 23 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. [28] El texto de esta disposición fue compilado en el artículo 24 del Decreto 111 de 1996. [29] La Ley 179 de 1994 las regulaba en una sola disposición junto a las vigencias futuras ordinarias de la Nación (art. 9º). [30] Aunque en la Ley 819 de 2003 no se establecieron expresamente las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales, ello no implicaba que éstas no pudieran acudir a este mecanismo de presupuestación. En efecto, como se analizó ampliamente por esta Sección en la sentencia de 1º de febrero de 2018, a la luz de la normativa vigente resultaba procedente que aquellas acordaran vigencias futuras excepcionales: en primer lugar, en reconocimiento de la autonomía que la Constitución Política les concede a estas entidades, que les permite adaptar las normas legales que establecen dicho mecanismo presupuestal en sus estatutos orgánicos del presupuesto, en tanto que se ajusten a su organización, normas constitucionales y condiciones; y en segundo término, como garantía del derecho de igualdad de las entidades territoriales frente a la Nación en esta materia, al existir elementos de coincidencia en aspectos relevantes como la planificación, la estructuración del presupuesto y la disciplina fiscal.