11001-03-06-000-2019-00034-00 — Consejo de Estado

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS – Entre la Procuraduría General de la Nación Sala Disciplinaria, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Unidad Administrativa Especial de la Junta Central de Contadores / INHIBITORIO – Por no existir actuación administrativa en trámite [E]l proceso disciplinario iniciado por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública contra la abogada contratista Claudia Marcela Maldonado Avendaño por la presunta vulneración al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 734 de 2002, finalizó mediante decisión de fecha 18 de junio de 2014, en la que esa autoridad se abstuvo de seguir adelante la actuación por ausencia de un sujeto disciplinable.

(ii) Por su parte, el proceso iniciado en el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá por presuntas faltas al estatuto del abogado, finalizó mediante audiencia del 1º de febrero de 2018, en la cual la Corporación determinó que las conductas denunciadas no tenían relación con el ejercicio mismo de la profesión de abogado. En este sentido, la Sala encuentra que en realidad no hay una actuación administrativa en trámite.

Por lo mismo, no existe un conflicto de competencias que la Sala deba resolver, lo que llevará a adoptar una decisión inhibitoria FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., primero (01) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00034-00(C) Actor: CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE BOGOTÁ – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Asunto: Autoridad administrativa competente para conocer la investigación adelantada contra la abogada contratista Claudia Marcela Maldonado Avendaño, con ocasión de las presuntas irregularidades en los contratos de prestación de servicios núm. 027, 059, 067 de 2010 y núm. 020 y 066 de 2011, celebrados con la Junta Central de Contadores.

Decisión inhibitoria por sustracción de materia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 26 de octubre de 2012, se interpuso una queja anónima ante la Procuraduría General de la Nación en contra de los señores Alberto Gómez Barreto y Rodrigo Alonso Martínez Jiménez, en calidad de director general y director administrativo, respectivamente, de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores.

La queja presumió que los directivos incurrieron en la falta disciplinaria descrita en el numeral 30 de artículo 48 de la Ley 734 de 2002, «al intervenir en la celebración, tramitación, aprobación e interventoría de los contratos de prestación de servicios[1] suscritos con la abogada Claudia Marcela Maldonado Avendaño, quien, al parecer, estaba incursa en causal de inhabilidad por ser la compañera permanente y luego cónyuge del señor Martínez Jiménez, director administrativo de la Junta Central de Contadores» (folio 39 vto). 2.

El 21 de noviembre de 2012, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública abrió indagación preliminar contra los señores Alberto Gómez Baquero y Rodrigo Alonso Martínez Jiménez, director general y director administrativo de la Junta Central de Contadores, por los hechos señalados, y ordenó la práctica de pruebas. 3. El 30 de agosto de 2013[2], la procuradora delegada para la moralidad pública abrió investigación disciplinaria contra los directivos de la Junta Central de Contadores y contra Claudia Marcela Maldonado Avendaño, abogada contratista de la misma entidad, por presuntamente incurrir en las faltas disciplinarias descritas en los artículos 23 y 48 de la Ley 734 de 2002. 4.

Mediante Auto de fecha 18 de junio de 2014[3], la procuradora delegada para la moralidad pública, entre otros asuntos, determinó que a pesar de advertir posibles comportamientos irregulares por parte de la doctora Claudia Marcela Maldonado Avendaño, se abstenía de pronunciarse debido a que la mencionada abogada no era un sujeto disciplinable.

Agregó que en virtud de los contratos suscritos, la abogada contratista había desarrollado una labor de apoyo a la gestión sin que ello implicara el desempeño de las funciones públicas atribuidas por la ley a la Junta; en consecuencia, dispuso el archivo de la investigación disciplinaria contra la señora Maldonado. 5. El 21 de julio de 2014, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública declaró disciplinariamente responsables a los señores Alberto Gómez Barreto y Rodrigo Alonso Martínez Jiménez, servidores públicos de la Junta Central de Contadores, por la comisión de faltas gravísimas atribuidas a título de culpa grave (folio 58 vto. cuaderno 2); decisión que fue apelada por los señores Gómez y Martínez. 6.

Más adelante, mediante decisión del 29 de septiembre de 2016[4] en la que se resolvió el recurso de apelación, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación señaló que la procuradora delegada para la moralidad pública, cuando declaró su falta de competencia y archivó el proceso, omitió remitir a la autoridad competente los documentos para que se iniciara la respectiva investigación contra la contratista Claudia Marcela Maldonado Avendaño. En este orden de ideas, esa Sala dispuso la remisión del expediente al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá para que investigara disciplinariamente a la abogada Maldonado (folio 73, cuaderno 2). 7.

El 6 de marzo de 2017, el doctor Martín Leonardo Suárez Varón, magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, ordenó la apertura del proceso disciplinario contra la abogada Claudia Marcela Maldonado Avendaño, y fijó fecha para audiencia de pruebas el 27 de julio de 2017 (folio 75, cuaderno 2). 8.

El 14 de julio de 2017, la abogada Claudia Marcela Maldonado Avendaño allegó al despacho del magistrado Martín Leonardo Suárez Varón escrito en el cual solicitó decretar la prescripción de la acción disciplinara consagrada en el artículo 24 de la Ley 1123 de 2007, «toda vez que los contratos fueron suscritos y ejecutados en los años 2010 y 2011 y a la fecha han transcurrido más de cinco años sin que hubiere iniciado el proceso disciplinario respectivo» (folios 84 y 85, cuaderno 2). 9.

El 27 de julio de 2017, el magistrado Suárez Varón dejó constancia de que la abogada disciplinada Claudia Marcela Maldonado Avendaño no compareció a la audiencia de pruebas, la cual se fijó nuevamente para el 21 de noviembre de 2017 (folio 83, cuaderno 2). 10. En audiencia del 21 de noviembre de 2017[5], se decretaron pruebas y se ordenó la continuación para el día 1º de febrero de 2018.

En esta última audiencia, el magistrado ponente dispuso remitir por competencia las diligencias a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, y además, propuso conflicto de competencias en caso de que esta última entidad no aceptara su competencia. Indicó también que los hechos se registraron en los años 2010 y 2011, y que el proceso fue repartido al Consejo Seccional en el año 2017 con la posibilidad de que se encontrara prescrito (folio 131, cuaderno 2). 11.

El 29 de mayo de 2018, ante lo pronunciado por el magistrado del Consejo Seccional de Bogotá en audiencia del 1º de febrero de 2018, el procurador primero delegado de la Sala Disciplinaria explicó que cuando se remitió el expediente al Consejo Seccional, el día 9 de diciembre de 2016, aún no había prescrito la acción disciplinaria; en este sentido, señaló que cumplió con su deber ineludible de ordenar la remisión a la autoridad competente, y advirtió que no hubo dilaciones injustificadas u omisiones (folio 140, cuaderno 2).

Así las cosas, el procurador primero delegado devolvió las diligencias al despacho del magistrado Suárez Varón, pues consideró que no se vislumbraba causal que soportara el conflicto negativo de competencias que propuso el magistrado del Consejo Seccional (folio 140, cuaderno 2). 12. El 13 de junio de 2018, el magistrado Suárez Varón determinó que las presuntas irregularidades en la celebración de los contratos de prestación de servicios con la Junta Central de Contadores no fueron cometidas por la doctora Maldonado Avendaño en ejercicio de su profesión como abogada; razón por la cual ese Consejo Seccional no era el competente para investigarla (folios 143 a 145, cuaderno 2).

Ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto negativo de competencias entre esa entidad y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. 13. El 21 de noviembre de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura se abstuvo de dirimir el conflicto negativo de competencias pues una de las autoridades no cumplía funciones jurisdiccionales, y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folios 14 a 24).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 31). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, a la Junta Central de Contadores, a la señora Claudia Marcela Maldonado Avendaño y al Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 34).

Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que con posterioridad a la desfijación del edicto se recibieron alegaciones del doctor Jorge Enrique Sanjuán Gálvez, en su condición de procurador primero delegado para la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, y del doctor Héctor Eduardo Realpe Chamorro, magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, quien envió copia de la decisión de fecha 13 de junio de 2018 (folios 35 a 42).

Al estudiar el expediente, el magistrado ponente encontró que dentro de los documentos allegados no existía información que permitiera determinar la actuación de la Junta Central de Contadores en torno a las presuntas irregularidades en la celebración de los contratos con la señora Maldonado, en virtud de lo señalado en los artículos 44y 45 de la Ley 80 de 1993.

En consecuencia, mediante auto de fecha 27 de mayo de 2019, el magistrado ponente ordenó vincular a la Junta Central de Contadores, y solicitó copia de la documentación (folios 43 y 44). Obra informe secretarial en el que consta que el 7 de junio de 2019 se recibió oficio suscrito por el doctor Eric Jesús Flórez Arias, director general (e) de la Junta Central de Contadores (folio 47).

Una vez analizada la información allegada por el director general (e) de la Junta, se determinó que no correspondía a lo requerido inicialmente por el magistrado ponente. En este sentido, por medio de auto del 12 de julio de 2019, se reiteró la solicitud de información, y además, la vinculación al presente conflicto de la Junta Central de Contadores (folios 49 a 51).

Finalmente, el 2 de agosto de 2019, la Secretaría informó sobre el oficio suscrito por el doctor José Orlando Ramírez Zuluaga, en su calidad de director general de la Junta Central de Contadores (folios 54 y 55). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Se resumen a continuación los argumentos que presentaron en su momento cada una de las autoridades involucradas en este conflicto, para rechazar, en lo que a cada uno correspondía, la competencia para conocer la investigación disciplinaria contra la abogada contratista Claudia Marcela Maldonado Avendaño: 1.

Procuraduría General de la Nación – Sala Disciplinaria-. La Sala Disciplinaria de la Procuraduría menciona en sus alegatos que el conflicto no debió dirigirse contra esa dependencia, toda vez que su intervención se limitó a la expedición de copias con destino a la autoridad judicial (Consejo Seccional) para que adelantara la investigación contra la profesional del derecho, en vista de que la Procuraduría para la Moralidad Pública omitió hacerlo cuando declaró su falta de competencia. A pesar de ello, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría en escrito del 19 de marzo de la presente anualidad, señala lo siguiente: […] de acuerdo con el marco normativo que determina la estructura y funciones al interior de la Procuraduría General de la Nación, de manera puntual, el Decreto Ley 262 de 200, reglamentado por la Resolución 017 de 2000 expedida por esta entidad, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución 108 de 2002, en virtud de la cual, este organismo reguló, entre otros aspectos, lo concerniente a las dependencias que tienen atribuciones disciplinarias respecto de los particulares, que, conforme al artículo 53 de la Ley 734 de 2002 y los parámetros señalados por la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 2003 al pronunciarse sobre la exequibilidad de dicha norma, son disciplinables por este ente de control, que dicho sea de paso, tratándose de contratistas solo lo serán si, con ocasión del contrato de prestación de servicios que celebren, cumplen una función pública.

(Subraya la Sala) Concluye que «aunado a que el aparente conflicto se planteó de manera equivocada contra esta Sala Disciplinaria, se debe tener en cuenta que el conocimiento del asunto materia de discusión lo avocó sin ningún reparo el Consejo Seccional de la Judicatura, desde que se dio traslado de las copias por parte de esta dependencia[6]».

Así las cosas, solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil que la actuación, objeto del conflicto, le sea asignada al Consejo Seccional. 2. Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá –Sala Jurisdiccional Disciplinaria El fundamento del Consejo Seccional para denegar su competencia en la investigación disciplinaria contra la abogada contratista de la Junta Central de Contadores se encuentra en la decisión de fecha 13 de junio de 2018[7], en la que el magistrado ponente Suárez Varón, luego de una breve reseña de los antecedentes, determina lo siguiente: […] En el presente caso se examina la conducta de CLAUDIA MARCELA MALDONADO AVENDAÑO por celebrar contratos de prestación de servicios con la Junta Central de Contadores en los años 2010 y 2011, pese a tener un vínculo matrimonial con el Director Administrativo de la entidad Rodrigo Alonso Martínez Jiménez, quien fue su interventor.

A pesar de que la mencionada ciudadana es profesional del derecho y así fue acreditado por el despacho (f. 74. c. o.), la conducta por la cual estaría llamada a responder no la desplegó en el ejercicio de su profesión. Advierte que lo anterior se puede verificar en la medida en que la infracción al régimen de incompatibilidades, en que presuntamente incurrió la señora Maldonado al celebrar contratos de prestación de servicios, «igual habría tenido lugar si ella no fuera profesional del derecho, dado que la comisión de la falta no es propia de quienes ejercen la abogacía, sino de cualquier otra persona que desempeñe cualquier otra profesión» (folio 37).

Agrega que cuando devuelve las diligencias a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en audiencia del 1° de septiembre de 2018, lo hace con el ánimo de que se adopte la decisión correspondiente con base en lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, disposición que determina que el régimen establecido en el Código Disciplinario Único se extiende a los particulares que ejerzan funciones públicas (folio 38).

En consecuencia, al considerar que la posible falta que cometió la señora Maldonado Avendaño no se dio por el ejercicio de su profesión de abogado, sino en su condición de particular que ejerce funciones públicas, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá decide que no es la competente para investigarla; y, teniendo en cuenta que la Procuraduría también declara su falta de competencia, procede a remitir las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura con la finalidad de que resuelva el conflicto negativo de competencias (folio 38). 3.

Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores La Junta Central de Contadores presenta sus alegatos en el trámite que se le da con los Autos de fecha 27 de mayo y 12 de julio de 2019. En escrito del 30 de mayo de 2019, el director general (e) de la Junta señala que por medio de los contratos suscritos entre dicha entidad y la abogada contratista, «se desarrollaron actividades administrativas que no tenían relación con las funciones misionales de la Junta Central de Contadores».

Asimismo, respecto al hecho que generó el conflicto, destaca que a los contratistas de la Junta se les debe aplicar las inhabilidades e incompatibilidades reguladas en la Ley 734 de 2002, en virtud de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 1314 de 2009 (folio 47 cuaderno 1). Mediante oficio de fecha 31 de julio de 2019, el director general de la Junta señala que al revisar las carpetas contractuales de los señores Alberto Gómez Baquero, Rodrigo Alonso Martínez Jiménez y Claudia Marcela Maldonado Avendaño, «no se evidenció allí ninguna denuncia o informe enviado a los Entes de control, sobre la presunta irregularidad en la celebración de los contratos de prestación de servicios suscritos con la señora Maldonado» (folio 55 cuaderno 1).

Adicional a lo anterior, la Junta establece lo siguiente: […] Es preciso indicar, que en la actualidad no trabajan en esta Entidad contratistas ni directivos que puedan brindar información o una trazabilidad de los hechos acontecidos en los años 2010 y 2011, para conocer si existen los documentos solicitados por esa Corporación, sin embargo, en la búsqueda que se realizó no se encontró lo requerido.

Esta institución tiene una alta rotación de contratistas, por carecer de una planta de personal que supla todas las necesidades de la Entidad, por esa razón desconoce si los funcionarios de la época realización alguna actuación, que evitara la configuración de esa inhabilidad. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas a. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».

Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[8] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso están dados los elementos enunciados por cuanto se trata de unas actuaciones particulares y concretas referidas a conductas presuntamente sancionables en la celebración de unos contratos de prestación de servicios, y las autoridades que han negado su competencia son ambas del nivel nacional. No obstante, como se analizará más adelante, la documentación da cuenta de que las actuaciones en cuestión fueron terminadas bajo la normativa aplicable a cada una y, por consiguiente, la decisión de la Sala no será de fondo. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[9] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 1. La responsabilidad disciplinaria de los abogados y la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos o de los particulares que desempeñan funciones públicas El presente conflicto se genera a partir de la queja por presuntas faltas disciplinarias en la celebración de contratos de prestación de servicios con una abogada (apoderada externa) y una entidad estatal.

La queja fue presentada en primer lugar ante la Procuraduría General de la Nación, y luego, por competencia, ante el Consejo Seccional de la Judicatura. Frente a este tipo de situaciones, la Sala considera importante recordar lo siguiente: La Ley 1123 de 2007 establece que los abogados son sujetos de responsabilidad disciplinaria por el incumplimiento de los deberes éticos que les impone el ejercicio de su profesión. Sobre la responsabilidad disciplinaria de los abogados por faltas a su profesión, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: Tratándose de la abogacía, en forma reiterada la Corte ha indicado que el abogado desarrolla las tareas asignadas en dos escenarios claramente diferenciales: (i) dentro del proceso o juicio, a través de la figura de la representación judicial, y (ii) por fuera del mismo, prestando asesoría y consejo a quienes así lo soliciten.

El cumplimiento de estas actividades debe contribuir “al buen desarrollo del orden jurídico y al afianzamiento del Estado Social de Derecho”, de donde se desprende que los abogados están llamados a cumplir una misión o función social inherente a la relevancia de su profesión “que se encuentra “íntimamente ligada a la búsqueda de un orden justo y al logro de la convivencia pacífica”, pues “el abogado es, en gran medida, un vínculo necesario para que el ciudadano acceda a la administración de justicia[10].

Lo anterior tiene su justificación en la existencia de un estatuto de la profesión de abogado y, en particular, de un régimen disciplinario por la violación de los deberes que en ella se imponen: […] Este régimen jurídico que, conforme se ha visto, ha sido considerado por la Corte como “la espina dorsal de la reglamentación”, comprende el “ineludible señalamiento de principios y pautas, la tipificación de faltas contra la ética en el campo de la actividad correspondiente y la previsión de las sanciones que habrán de ser impuestas a quien incurra en ellas”, lo cual ya ubica la cuestión en el ámbito del régimen disciplinario aplicable a los abogados, que también es materia librada a la facultad de configuración legislativa[11] (Resalta la Sala).

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 60 de la citada Ley 1123 de 2007, la competencia para aplicar el régimen disciplinario del abogado, por faltas cometidas en el ejercicio de su profesión, se encuentra en cabeza de las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccional de la Judicatura. Adicional a lo anterior, los abogados que se vinculen al Estado como servidores públicos o como particulares que cumplen funciones públicas quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en la Ley 734 de 2002 como lo disponen sus artículos 25 y 53.

El artículo 25 señala los sujetos pasivos del régimen disciplinario así: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código. En concordancia con esta disposición, el artículo 53 ibídem, modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, alude a los eventos en los cuales los particulares quedan sujetos también al régimen disciplinario de los servidores públicos: Artículo 53.

Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos.

Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.

Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva. Se observa cómo la Ley 1474 de 2011 ha querido desarrollar y hacer efectiva la responsabilidad de quienes no solo ostentan la calidad de servidores públicos, sino también de aquellos particulares que cumplen, en todo caso, funciones públicas por cuyo recto ejercicio deben dar cuenta ante la autoridad disciplinaria.

Para este último supuesto, la Ley 734 de 2009 es clara al señalar en su artículo 75[12] que la competencia disciplinaria corresponde de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación. De esta manera, un abogado puede estar sujeto, de manera simultánea, a: (i) al régimen disciplinario de su profesión contenido en la Ley 1123 de 2007, y (ii) al que rige el comportamiento de los servidores públicos (Ley 734 de 2002), en este último caso cuando se desempeña como tal, o es un particular que en virtud de la ley, un acto o un contrato, desempeña labores de interventoría o supervisión, administra recursos públicos, o cumple funciones públicas permanentes o transitorias.

Al respecto es importante mencionar la Sentencia C-899 de 2011, en la cual la Corte Constitucional declaró exequible el aparte del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007, que dispone: se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio. De los argumentos expuestos por la Corte, esta Sala destaca lo siguiente: En criterio de la Sala, el inciso acusado sólo tiene una interpretación plausible: los abogados que en su condición de servidores o particulares que ejerzan función pública deban ejercer la profesión, quedan sujetos a las regulaciones del Código Disciplinario del Abogado por las faltas que lleguen a cometer en su ejercicio, sin que ello excluya la competencia de los órganos disciplinarios encargados de velar por el correcto ejercicio de la función pública.

En consecuencia, éstos serán responsables ante i) la Procuraduría General de la Nación o la oficina de control interno disciplinario, según sea el caso, en su condición de servidores o particulares que ejercen función pública en los términos del Ley 734 de 2002, por la violación de sus deberes funcionales y ii) los consejos seccional o superior de la Judicatura, por la violación de la normativa que rige la profesión de abogado, Ley 1123 de 2007.

Se trata, por tanto, de responsabilidades disciplinarias distintas que, por lo mismo, no son excluyentes entre sí, ni se determinan la una a la otra. Esto es, una misma conducta puede dar lugar a ambos tipos de responsabilidad, a solo una de ellas, o a ninguna de las dos. Será la autoridad competente en cada uno de los regímenes disciplinarios, que como vimos, se trata del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o la Procuraduría General de la Nación, quien se encargue de determinar si hay lugar a abrir o no una determinada investigación y, si es del caso, imponer las sanciones previstas en los respectivos estatutos disciplinarios.

Cabe resaltar que tanto el Código Disciplinario Único como el Código Disciplinario del Abogado, facultan a la autoridad investigadora a abstenerse de abrir la actuación sancionatoria o para cerrarla en cualquier momento cuando existen causas legales que impidan su continuación. Así, los artículos 73 de la Ley 734 de 2002 y 103 de la Ley 1123 de 2007, cuyo texto es el mismo, señalan: Terminación del proceso disciplinario: en cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.

Por tanto, no habrá conflicto de competencias administrativas cuando, en lo que corresponde a cada régimen disciplinario, la autoridad competente en cada uno de ellos decide sobre la posibilidad de iniciar o no la respectiva investigación en razón de los supuestos legales exigidos para el efecto. 2. Caso concreto. Inexistencia de un conflicto de competencias administrativas Como se indicó en los antecedentes del presunto conflicto, la investigación disciplinaria contra los señores Alberto Gómez Barreto, Rodrigo Alonso Martínez Jiménez, servidores públicos de la Junta Central de Contadores, y la abogada contratista Claudia Marcela Maldonado Avendaño inició en la Procuraduría General de la Nación como consecuencia de una queja anónima.

Sin embargo, el «conflicto» que se plantea ante la Sala radica en determinar la autoridad competente para investigar a la abogada contratista de la Junta Central de Contadores, por presuntas irregularidades en la celebración de contratos de prestación de servicios, pues, al parecer, la contratista se encontraba incursa en causal de inhabilidad por ser la compañera permanente y luego cónyuge del señor Martínez Jiménez, director administrativo de la Junta Central de Contadores, quien además, fungió como supervisor de los contratos.

Frente a la investigación de la contratista se siguieron las siguientes actuaciones: 1. La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, luego de abrir investigación disciplinaria, ordenó el archivo del proceso que cursaba en esa dependencia en contra de la abogada Claudia Marcela Maldonado Avendaño, con el argumento de que la misma no ejerció funciones públicas, luego no era un sujeto disciplinable.

En la decisión de fecha 18 de junio de 2014[13], la Procuraduría señaló: […] Pese a que existe una prueba que determina el quebrantamiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades por parte de funcionarios públicos, se ha constatado que la doctora MALDONADO AVENDAÑO no es disciplinable, toda vez que las labores que desarrolló en la entidad a través de los citados contratos de prestación de servicios fueron de apoyo a la gestión, sin que implicaran el desempeño de las funciones públicas atribuidas por ley a la Junta, por lo que el despacho dispondrá el archivo de la investigación disciplinaria iniciada en contra, al tenor de lo previsto en el artículo 164 de CDU (Subraya la Sala).

Es decir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73[14] de la Ley 734 de 2002, operó la terminación del proceso disciplinario regido por esa normativa. 2. De manera posterior, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que asumió conocimiento del asunto en virtud de la apelación interpuesta por los servidores públicos sancionados, dio traslado al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la Junta y la abogada Maldonado Avendaño, para que investigara la posible falta disciplinaria en la que pudo haber incurrido en ejercicio de su profesión. En este sentido, la intervención de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría se limitó a la remisión del proceso contra la señora Maldonado al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, autoridad que consideró competente. 3.

En cumplimiento de la función legal contenida en el artículo 2º de la Ley 1123 de 2007[15], el Consejo Seccional asumió el conocimiento de la investigación contra la abogada Claudia Marcela Maldonado Avendaño. El repaso de la actuación procesal da cuenta de que mediante Auto del 6 de marzo de 2017, ese Consejo dispuso la apertura del proceso disciplinario, y en audiencia del 21 de noviembre del mismo año se decretaron pruebas.

No obstante, en audiencia del 1º de febrero de 2018, el magistrado ponente: i) ordenó devolver por competencia el asunto a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación; ii) propuso conflicto de competencias en el caso de que esta última dependencia rechazara su competencia, y iii) ordenó la finalización del proceso en el sistema de gestión. Al respecto, señaló: […] El artículo 19 de la Ley 1123 de 2007 establece que los destinatarios del Código son “los abogados en ejercicio de su profesión, que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas (…), en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas” y que si bien la investigada MALDONADO AVENDAÑO se encuentra inscrita como abogada, la conducta por la cual tendría que responder no la habría desplegado en ejercicio de su profesión, como lo exige el artículo 2º de la Ley citada, al disponer que “[c]orresponde al Estado, a través de la Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conocer de los procesos que por la comisión de alguna de las faltas previstas en la ley se adelanten contra los abogados en ejercicio de su profesión” (Negrillas en el texto).

Así, al indicar que desde el punto de vista del régimen disciplinario del abogado no había lugar a continuar con la investigación, el Consejo Seccional de la Judicatura concluyó su actuación en lo que a esa corporación correspondía. Es decir, en los términos del artículo 103 de la Ley 1123 de 2011, operó la terminación anticipada de dicho proceso disciplinario[16].

Cabe resaltar que la Sala coincide con los argumentos expuestos por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, cuando declaró su falta de competencia para continuar con la respectiva investigación disciplinaria iniciada contra la señora Maldonado Avendaño. De los antecedentes se desprende que, como el presunto conflicto se planteó entre el Consejo Seccional y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría, el Magistrado Ponente encontró necesario solicitar a la Junta Central de Contadores información documentada acerca de las actuaciones que dentro de dicha Junta se hubieran adelantado.

Debido a que esa entidad respondió que desconocía si los funcionarios de la época habían realizado alguna actuación en torno a las presuntas irregularidades en la contratación de la señora Maldonado Avendaño, el análisis de esta Sala se contrae a lo señalado por las dos autoridades involucradas originalmente, por cuanto en las diligencias disciplinarias iniciadas y cerradas por las correspondientes autoridades carece de injerencia y de competencia la Junta Central de Contadores.

De acuerdo con los documentos allegados, si existiera una actuación en trámite ninguna de las dos autoridades sería competente. En síntesis, (i) el proceso disciplinario iniciado por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública contra la abogada contratista Claudia Marcela Maldonado Avendaño por la presunta vulneración al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 734 de 2002, finalizó mediante decisión de fecha 18 de junio de 2014, en la que esa autoridad se abstuvo de seguir adelante la actuación por ausencia de un sujeto disciplinable.

Por lo mismo, no existe un conflicto de competencias que la Sala deba resolver, lo que llevará a adoptar una decisión inhibitoria. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA, por sustracción de materia, para decidir de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas, suscitado entre la Procuraduría General de la Nación – Sala Disciplinaria-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá –Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, y la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación – Sala Disciplinaria-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá –Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores y la señora Claudia Marcela Maldonado Avendaño.

TERCERO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÁLVARO NAMÉN VARGAS ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala (E) Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado (En comisión de servicios) LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1]Contratos de prestación de servicios núm. 027, 059, 067 de 2010 y núm. 020 y 066 de 2011 celebrados entre la Junta Central de Contadores y la abogada Claudia Marcela Maldonado Avendaño, cuyo objeto consistía en: «La prestación de servicios profesionales en la Dirección Administrativa específicamente en el área de recursos humanos y contratación estatal, apoyando en todo lo referente a la salud ocupacional, capacitación, bienestar personal y demás labores respectivas; así mismo, elabora y hace seguimiento de los contratos y/o órdenes que suscriba la Junta Central de Contadores.

De conformidad con lo anterior, la contratista brindará la asesoria juridica requerida por la Dirección Administrativa» (folios 17 a 37, cuaderno 2). [2] Folio 100, cuaderno 2, CD archivo IUS 12-410673 ID C ptf. [3] Folio 100, cuaderno 2, CD archivo IUS 12-410673 Proc. Verbal Cptf, pág. 40-42. [4] Folio 2, cuaderno 2. [5] Folio 109, cuaderno 2 [6] Folio 41. [7] Folio 35 [8] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [9]Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código». [10] Sentencia C-398 de 2011, en la que se reitera las Sentencias C-212 de 2007 y C-290 de 2008. [11] Sentencia C-298 de 2011. [12] Artículo 75. […] El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. [13] Folio 100, cuaderno 2, CD archivo IUS 12-410673 Proc Verbal Cptf, pág. 40-42. [14] Artículo 73.

Terminación del proceso disciplinario. En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias. [15] Artículo 2º.

Titularidad. Corresponde al Estado, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conocer de los procesos que por la comisión de alguna de las faltas previstas en la ley se adelanten contra los abogados en ejercicio de su profesión. [16] Artículo 103. Terminación anticipada.

En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el disciplinable no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará la terminación del procedimiento.