PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Recurso de apelación contra auto que negó solicitud de reposición contra auto de pruebas / RECURSO DE APELACIÓN – Procedencia / RECURSO DE APELACIÓN - Improcedente [E]l recurso de apelación únicamente procede contra los autos relacionados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del referido artículo 243, cuando hayan sido proferidos por jueces colegiados en primera instancia, esto es, Tribunales Administrativos o el Consejo de Estado.
Lo anterior, guarda armonía con la competencia asignada al Juez o Magistrado ponente para la expedición de providencias, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 del CPACA (…) De lo anterior se infiere que las únicas decisiones interlocutorias susceptibles del recurso de apelación en los procesos que se tramiten en los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, son los previstos en los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 del CPACA, a menos que cualquier otra disposición ibidem les otorgue el carácter de apelable, como ocurre con las decisiones relacionadas en los artículos 180, numeral 6, 193, 226, 232, 240, 241, entre otros (…) En ese orden, el Despacho considera que el auto de 20 de junio de 2019 proferido por la Consejera sustanciadora de la Sala Especial de Decisión núm. 4 del Consejo de Estado, que resolvió no reponer el proveído de 6 del mismo mes y año, no resulta pasible del recurso de apelación, por cuanto no se trata de aquellos enunciados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, esto es, la que rechaza la demanda, decreta una medida cautelar, pone fin al proceso o aprueba una conciliación prejudicial o judicial, sino de uno que resolvió no reponer un proveído que no dio trámite a un mecanismo de contradicción de la prueba, consistente en el cotejo de los manuscritos y firmas de los documentos que allegue el Consultorio Médico del Congreso de la República en cumplimiento del requerimiento oficioso efectuado por el Despacho sustanciador y respecto de los aportados con la contestación de la demanda.
Comoquiera que el auto recurrido no está enlistado dentro de las providencias susceptibles del recurso de apelación en el artículo 243 ibidem, el mismo resulta improcedente FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las reglas para la procedencia del recurso de apelación contra autos ver Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 25 de junio de 2014. Rad.: 2012 – 00395. Magistrado Ponente: Dr. Enrique Gil Botero ADECUACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN AL DE REPOSICIÓN – Por prevalencia del derecho sustancial [E]l recurso procedente, en este caso, es el de reposición previsto en el artículo 242 del CPACA, razón por la cual, en los términos del parágrafo del artículo 318 del CGP, el Despacho lo adecuará en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial que postula el artículo 228 de la Carta Política y, en consecuencia, se ordenará la remisión del expediente al Despacho de origen, a fin de que resuelva lo pertinente FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 318 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01602-01(A) Actor: CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, VIVIANA MERCEDES MIRANDA ALARCÓN, MARÍA PIEDAD VELASCO LACAYO Y LUIS MIGUEL MOISÉS GARCÍA Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA Asunto: Resuelve recurso de apelación. AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho al entrar a decidir el recurso de apelación interpuesto por la señora CATHERINE JUVINAO CLAVIJO contra el numeral primero del auto de 20 de junio de 2019, observa lo siguiente: I.
ANTECEDENTES Los señores CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, VIVIANA MERCEDES MIRANDA ALARCÓN, MARÍA PIEDAD VELASCO LACAYO y LUIS MIGUEL MOISÉS GARCÍA, actuando en nombre propio, en escrito radicado ante la Secretaría del Consejo de Estado el 22 de abril de 2019, solicitaron que se decretara la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA del Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, por cuanto, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, relacionada con la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
Luego de subsanada[1] la demanda, fue admitida mediante auto de 14 de mayo de 2019. A través de auto de 6 de junio de la misma anualidad[2] se abrió a pruebas el proceso, en el cual se tuvo como pruebas los documentos aportados por las partes y se requirió, de manera oficiosa, a la Secretaría de la Cámara de Representantes y al Consultorio Médico del Congreso de la República, para que certificaran si el demandado “contó con autorización” para ausentarse de las sesiones que sustentan la demanda y si tuvo algún tipo de novedad médica o incapacidad en dichas sesiones[3].
La señora CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, en escrito radicado el 10 de junio de 2019[4], solicitó que en sede de reposición se procediera a lo siguiente: “[…] 1. Respecto de la orden para verificar con el consultorio médico del Congreso de la República, se proceda, en caso de que existan novedades médicas o incapacidades, a complementar la prueba sustentada en los soportes correspondientes, proceder al cotejo de la misma conforme las voces del artículo 273 núm. 3 del Código General del Proceso. 2.
Igual proceder se disponga con la documentación agregada en la contestación de la demanda enderezada a justificar su inasistencia a sus deberes congresionales […]”. En el término de traslado del recurso[5], la apoderada del demandado manifestó que la solicitud era improcedente toda vez que los documentos enunciados en la norma invocada, tales como contratos, escrituras públicas, títulos ejecutivos, entre otros, no guardaban relación con los requeridos por el Despacho sustanciador ni hacían parte de actuaciones judiciales o administrativas previstas en el numeral 3 del artículo 273 del CPG.
II.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Despacho sustanciador, en proveído de 20 de junio de 2019[6], resolvió, entre otros, lo siguiente: “[…] Primero: NO REPONER el auto de 6 de junio de 2019, en los términos pretendidos por la recurrente CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. […] Tercero: CÓRRASE TRASLADO a las partes y al Ministerio Público por el término común de 3 días de los documentos allegados por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de la Cámara de Representantes y por su Secretario General; cumplido lo cual, volverá el expediente al Despacho “para señalar fecha y hora de la audiencia pública de que trata el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018”, tal y como se había ordenado en la providencia recurrida. […]”.
Para el efecto, consideró que la solicitud de la recurrente correspondía a una auténtica solicitud de pruebas efectuada en respuesta a una decretada a instancia del demandado y, teniendo en cuenta que la finalidad del recurso de reposición es reformar o revocar el auto, era del caso verificar el régimen probatorio referido a la tacha de falsedad y desconocimiento de documentos, del cual hace parte el cotejo invocado, según lo previsto en el “numeral 5 del capítulo IX del título único de la Sección Tercera” del Código General del Proceso - CGP.
En ese entendido, precisó que dichas figuras “[…] corresponden a la parte a la que se le atribuye; (ii) proceden en la contestación de la demanda o en la audiencia que ordena tenerlo como prueba; (iii) debe cumplirse con una carga argumentativa y probatoria; (iv) es viable contraprobar la tacha o desconocimiento, (iv) el cotejo de firmas o manuscritos es uno de los medios que se puede emplear para demostrar la falsedad (v) actuación que es subsiguiente al traslado de la tacha […]”.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que no había lugar a reponer el auto recurrido comoquiera que no se satisfacían tales supuestos procesales, toda vez que el llamado a tachar o desconocer los documentos requeridos era el demandado en razón de las situaciones atribuidas a él en su calidad de congresista; que el cotejo de los manuscritos o firmas se efectuó respecto de documentos que no habían sido allegados al proceso; que se incumplió el deber de señalar las razones de autenticidad o falsedad de los documentos cuestionados; y que no se concretaron cuáles y con qué manuscritos que hagan parte de actuaciones judiciales o administrativas debía efectuarse el cotejo.
Como fundamento de la decisión, el Despacho sustanciador arguyó que: “[…] En cuanto tiene que ver con el fondo del asunto, la recurrente pretende que se realice un cotejo de las pruebas decretadas en la mencionada providencia, en los términos del numeral 3º del artículo 273 del CGP, que regula lo concerniente al “cotejo de letras o firmas”, a lo cual se opone la defensa por no avenirse, en su criterio, a los supuestos de dicha disposición. Se trata de una auténtica solicitud de prueba, efectuada por la parte accionante, en respuesta a una decretada a instancia del demandado.
Al respecto, conviene recordar que el recurso de reposición fue instituido “para que se reformen o revoquen” los autos –así lo prevé el artículo 318 del CGP–. Ergo, comoquiera que lo pretendido en esta oportunidad es que se complemente la orden dada en la providencia de 6 de junio de 2019[7], es dable entender su pedido en términos de reforma de la decisión impugnada.
Ahora bien, en cuanto a la disposición que consagra la actuación probatoria deprecada en el escrito de reposición propiamente, estima el Despacho que, no puede ser entendida de manera aislada, toda vez que hace parte de un marco jurídico más amplio desarrollado en el numeral 5 del capítulo IX del título único de la Sección Tercera, sobre el Régimen Probatorio, de esa misma codificación, referido a la tacha de falsedad y desconocimiento de documentos, que en lo pertinente ora: “5.
TACHA DE FALSEDAD Y DESCONOCIMIENTO DE DOCUMENTO ARTÍCULO 269. Procedencia de la tacha de falsedad. La parte a quien se atribuya un documento, afirmándose que está suscrito o manuscrito por ella, podrá tacharlo de falso en la contestación de la demanda, si se acompañó a esta, y en los demás casos, en el curso de la audiencia en que se ordene tenerlo como prueba. […]
ARTÍCULO 270. Trámite de la tacha. Quien tache el documento deberá expresar en qué consiste la falsedad y pedir las pruebas para su demostración. No se tramitará la tacha que no reúna estos requisitos. […] De la tacha se correrá traslado a las otras partes para que presenten o pidan pruebas en la misma audiencia. Surtido el traslado se decretarán las pruebas y se ordenará el cotejo pericial de la firma o del manuscrito, o un dictamen sobre las posibles adulteraciones.
Tales pruebas deberán producirse en la oportunidad para practicar las del proceso o incidente en el cual se adujo el documento. La decisión se reservará para la providencia que resuelva aquellos. En los procesos de sucesión la tacha deberá tramitarse y resolverse como incidente y en los de ejecución deberá proponerse como excepción. […]
ARTÍCULO 272. Desconocimiento del documento. En la oportunidad para formular la tacha de falsedad la parte a quien se atribuya un documento no firmado, ni manuscrito por ella podrá desconocerlo, expresando los motivos del desconocimiento. La misma regla se aplicará a los documentos dispositivos y representativos emanados de terceros.
No se tendrá en cuenta el desconocimiento que se presente fuera de la oportunidad prevista en el inciso anterior, ni el que omita los requisitos indicados en el inciso anterior. De la manifestación de desconocimiento se correrá traslado a la otra parte, quien podrá solicitar que se verifique la autenticidad del documento en la forma establecida para la tacha. […]
ARTÍCULO 273. Cotejo de letras o firmas. Para demostrar la autenticidad o la falsedad podrá solicitarse un cotejo con las letras o firmas de los siguientes documentos: […] 3. Las firmas y los manuscritos firmados que aparezcan en actuaciones judiciales o administrativas”. De los preceptos transcritos se extraen los siguientes elementos: (i) la tacha de falsedad o el desconocimiento de un documento corresponden a la parte a la que se le atribuye;
(ii) proceden en la contestación de la demanda o en la audiencia que ordena tenerlo como prueba; (iii) debe cumplirse con una carga argumentativa y probatoria; (iv) es viable contraprobar la tacha o desconocimiento, (iv) el cotejo de firmas o manuscritos es uno de los medios que se puede emplear para demostrar la falsedad (v) actuación que es subsiguiente al traslado de la tacha.
Descendiendo tales premisas al caso concreto, emerge con claridad que varios de los referidos presupuestos esenciales no se cumplen. Para empezar, lo que se dispuso oficiar a la Cámara de Representantes en el auto objeto del recurso de reposición tiene que ver con novedades médicas, incapacidades y autorizaciones administrativas atribuidas o representativas de situaciones del congresista JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, razón por la cual sería él quien está llamado a tacharlas o desconocerlas, de ser el caso.
La parte demandante pidió el cotejo de los manuscritos y firmas de documentos que ni siquiera habían sido allegados al expediente, incumpliendo además con el deber de señalar las razones de su autenticidad o falsedad, y prescindiendo igualmente de concretar cuáles y con qué manuscritos que aparezcan en actuaciones judiciales o administrativas debía cumplirse lo solicitado en el recurso.
De conformidad con lo dicho, para el Despacho es dable concluir que no se satisfacen las condiciones para que proceda la actuación probatoria deprecada por la ciudadana CATHERINE JUVINAO CLAVIJO y, por ende, no habrá lugar a reponer por el motivo alegado el auto de 6 de junio de 2019[8]. […]”. III. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN La señora CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, actuando en nombre propio, en escrito obrante a folios 46 y 47 del expediente, interpuso oportunamente recurso de apelación contra el numeral primero del auto de 20 de junio de 2019.
A través del recurso la actora pretende que se revoque el auto recurrido y, en su lugar, se decrete el cotejo de los manuscritos y firmas de los documentos que allegue el Consultorio Médico del Congreso de la República en cumplimiento del requerimiento oficioso y respecto de los aportados con la contestación de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 273 del CGP, norma aplicable en virtud de las leyes 1437 de 18 de enero de 2011[9], artículo 306, y 1881 de 15 de enero de 2018[10].
Al respecto indicó que le resultaba imposible solicitar con la demanda el mencionado cotejo, toda vez que para ese momento desconocía los argumentos de oposición que se adujeron en la contestación y los documentos que se acompañaron con esta. Agregó que, en su criterio, los documentos allegados con la contestación incumplen los presupuestos establecidos en la Resolución núm. 0665 de 23 de marzo de 2011, “Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina”, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, para validar excusas de inasistencia. Adicionalmente, la recurrente en escrito radicado el 2 de julio de 2019[11], amplió el sustento del recurso en el sentido de precisar que el cotejo invocado busca controvertir las pruebas decretadas de manera oficiosa a petición del demandado, figura procesal que permite al juez “acceder a la verdad verdadera de las pruebas sometidas a su conocimiento”.
En esta ocasión relacionó las excusas presentadas por el Congresista demandado para justificar las ausencias que motivaron la presente controversia, frente a las cuales solicita el cotejo mencionado, por cuanto, insiste, no cumplen los requisitos de validación previstos en la Resolución núm. 0665 de 2011 y resultan inverosímiles y le restan seriedad a las certificaciones expedidas por los médicos del Congreso de la República, en la medida que no cuentan con los soportes correspondientes que den fe del motivo del compromiso, la hora, el lugar y las personas involucradas.
Por último y como fundamento del cotejo solicitado, requirió lo siguiente: “[…] a. Establecer la autenticidad del acervo probatorio presentado por el demandado tal como se especifica en la tabla adjunta. b. Garantizar que dichos elementos de prueba efectivamente proceden de quien aparece como su autor, y fueron firmados y aprobados por los funcionarios involucrados en tales. c. En materia de trámites administrativos, verificar que los mismos sean reales y que tuvieron lugar en las fechas señalas (sic), a través de testimonios bajo juramento de los involucrados y que den cuenta de los detalles de dichos trámites. d. En el corpus documentario, establecer la antigüedad o inmediatez de las grafías que allí se consignan, así como la fecha de expedición de los documentos originales, mediante pruebas de grafología y carbono […]”.
IV. OPOSICIÓN AL RECURSO Dentro del término de traslado del recurso, la apoderada del demandado solicitó desestimarlo por considerarlo improcedente y extemporáneo[12]. V. CONSIDERACIONES El artículo 21 de la Ley 1881 establece que en los aspectos no regulados en esa disposición se seguirá el CPACA y de forma subsidiaria el CGP. En tratándose del recurso de apelación, el artículo 243 del CPACA, establece: “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil […]”. (Negrillas fuera de texto). De la norma transcrita se infiere que el recurso de apelación únicamente procede contra los autos relacionados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del referido artículo 243, cuando hayan sido proferidos por jueces colegiados en primera instancia, esto es, Tribunales Administrativos o el Consejo de Estado.
Lo anterior, guarda armonía con la competencia asignada al Juez o Magistrado ponente para la expedición de providencias, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 del CPACA, normativa que prevé que “en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia”.
Ahora, si el recurso de apelación se formula contra alguno de los proveídos enunciados en los numerales 5, 6, 7, 8 o 9 de esa disposición, dentro de los cuales se encuentra el que “deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente”, el mismo resulta improcedente. Al respecto, cabe señalar que así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia de 25 de junio de 2014[13], al analizar el artículo 243 ibidem, en los siguientes términos: “[…] De lo anterior, se tiene que la nueva disposición incorporó dos reglas de procedencia del recurso de apelación de autos: i) el primero, que se refiere a la naturaleza de la decisión y, para ello, se estableció un listado de providencias pasibles de impugnación, y ii) el segundo, de carácter subjetivo, en atención al juez que profiere el auto, toda vez que todos los autos a que se refiere la norma proferidos por los Jueces Administrativos serán apelables, mientras que, de conformidad con el inciso tercero del artículo 243, tratándose de decisiones adoptadas por los Tribunales Administrativos sólo lo serán las contenidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del mismo precepto, esto es, aquellos que pongan fin al proceso, los que rechacen la demanda, el que decrete una medida cautelar, y el que apruebe una conciliación prejudicial o judicial.
Una importante inquietud surge de la lectura del artículo 243 con otras disposiciones contenidas en el CPACA (v.gr. los artículos 180 y 226), que consiste en establecer si existen o no antinomias al interior de esa legislación procesal en cuanto a la procedencia del recurso de apelación tratándose de autos proferidos por los Tribunales Administrativos en el trámite de procesos de primera instancia. Para ello, es necesario analizar de manera sistemática los artículos 125 y 243 del CPACA, toda vez que en esos preceptos se definen: i) la competencia para la expedición de las providencias, y ii) el recurso de apelación. En efecto, el artículo 125 preceptúa: […] Por lo tanto, corresponde a la Sala definir si el artículo 243 del CPACA es un precepto taxativo en cuanto se refiere a la procedencia del recurso de apelación de los autos proferidos en el trámite de la primera instancia o, si por el contrario, normas como las de los artículos 226 y 180 de la misma codificación priman y, por ende, si permiten ampliar la gama de proveídos apelables establecidos en la primera disposición comentada.
Sobre el particular, es preciso señalar que el legislador limitó la apelación de los autos proferidos por los tribunales, con la finalidad de restringir la competencia del Consejo de Estado en materia de decisiones interlocutorias, máxime si se tiene en cuenta que las disposiciones contenidas en la ley 1437 de 2011, persiguen el objetivo o tienen como finalidad la descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por lo tanto, simplificar procedimientos que no impliquen el desconocimiento de las garantías procesales […]”.
Por su parte, la Corte Constitucional[14], al examinar la constitucionalidad del referido artículo 243 del CPACA, señaló: “[…] Por lo tanto, no es irrazonable interpretar estas normas en el sentido de que si no procede el recurso de apelación procede el recurso de súplica. De hecho así lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al negar el recurso de apelación, en la providencia que fue objeto del recurso de queja ante el Consejo de Estado, de la que ya se dio cuenta.
No obstante, esta interpretación no fue compartida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la expresión “según sea el caso”, en el contexto de tales artículos alude a los procesos de única instancia. Esta última interpretación, en tanto es sistemática, se ajusta mejor a la norma interpretada y, por lo tanto, será la que se emplee como referente para hacer el juicio integrado de igualdad. 4.6.8.
Para establecer el criterio de comparación, que es la primera etapa de análisis del juicio integrado de igualdad, es necesario indicar que entre los dos términos de la comparación existen varias semejanzas y diferencias. 4.6.8.1. En cuanto a las semejanzas se debe advertir que se trata de las mismas providencias, cuando se profieren en el trámite de primera instancia, lo que indicaría que para regular el recurso de apelación hay dos factores relevantes: la naturaleza de la providencia judicial, valga decir, si tiene o no el carácter de apelable, lo que puede obedecer a su importancia e incidencia en el proceso, y el escenario procesal en el cual se profiere, que es exclusivamente el de primera instancia. 4.6.8.2.
En cuanto a las diferencias, es menester precisar que sólo es posible predicarlas respecto de los supuestos previstos en los numerales 5 (con la salvedad atrás anotada), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, eventos en los cuales no procede el recurso de apelación cuando el auto ha sido proferido en un tribunal administrativo, lo que indicaría que existe un factor relevante para prever un trato diferente: el autor de la providencia judicial. 4.6.8.3.
Es posible profundizar el análisis de estos factores, para destacar que (i) no todas las providencias judiciales enunciadas en el artículo 243 del CPACA tienen la misma incidencia en el proceso y, cuando se profieren en un tribunal administrativo, (ii) su autor no es siempre la sala de decisión. 4.6.8.3.1. En cuanto a la incidencia en el proceso de las providencias sub examine, es posible distinguir entre providencias que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto, como es el caso de las providencias previstas en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 180.6 ibidem; providencias que si bien no pueden poner fin al proceso tienen gran incidencia en él, sea porque brindan una protección cautelar, porque establecen la responsabilidad que de ella se deriva o porque sancionan su desacato, o porque hacen imposible liquidar una condena, o porque aceptan o niegan la intervención en el proceso de terceros, como las previstas en los numerales 2, 5 (parcial) y 7 del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 226 ibidem; y providencias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, que ocurre con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia correspondiente, están relacionadas con hechos y circunstancias que pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia, como las previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA. 4.6.8.3.2.
En cuanto al autor de la providencia es posible distinguir tres tipos: cuando la providencia es proferida en un juzgado administrativo el autor siempre es el juez, pero cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo su autor puede ser la sala de decisión o el magistrado ponente. La mayoría de los autos dictados en un tribunal administrativo que son apelables, valga decir, los que corresponden a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, conforme a lo previsto en el artículo 125 ibidem, son proferidos por la sala de decisión. Esta circunstancia no impide que algunos autos, como el previsto en el artículo 180.6 ibidem., sean apelables pese a la circunstancia de haber sido proferidos por el magistrado ponente y no por la sala.
De las providencias previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, las dos primeras se tramitarán como incidente y las dos restantes, en principio, se deciden en la audiencia inicial, por el magistrado ponente. 4.6.8.4. Con base en el análisis precedente, es posible advertir que, si bien los supuestos de hecho son comparables, pues se trata de las mismas providencias judiciales dictadas en primera instancia, existe alguna diferencia entre los sujetos que las profieren, ya que, si bien en ambos casos son autoridades judiciales, la primera está conformada por una persona y la segunda es un cuerpo colegiado.
Esta diferencia en el sujeto, para los fines de la comparación sub examine debe precisarse, pues en un caso la providencia es proferida por el juez y en el otro lo es por el magistrado ponente. Así las cosas, si bien es cierto que no es la misma autoridad judicial la que profiere la providencia, esta diferencia no tiene el alcance suficiente para considerar que los sujetos de la comparación no son de la misma naturaleza, ya que se trata de equiparar a dos individuos y no a un individuo con un cuerpo colegiado. 4.6.9.
Para definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual, que es la segunda etapa de análisis del juicio integrado de igualdad, es menester considerar que el estudio de las semejanzas y de las diferencias entre los dos términos de la comparación revela que (i) hay igualdad de trato respecto de las providencias judiciales que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto, y han sido proferidas, salvo esporádicas excepciones, por el juez y por la sala de decisión del tribunal administrativo, y respecto de las providencias que si bien no le pueden poner fin al proceso tiene gran incidencia en él; y (ii) que, en efecto, existe una diferencia de trato respecto de algunas providencias relacionadas hechos y circunstancias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia, y han sido proferidas, por el juez y por el magistrado ponente. 4.6.10.
Superadas las dos primeras etapas de análisis del juicio integrado de igualdad, es necesario proceder a averiguar si la antedicha diferencia de trato está o no constitucionalmente justificada. Para este propósito se debe aplicar un test de igualdad, a fin de determinar el fin buscado por la medida, el medio empleado para lograrlo y la relación entre este medio y este fin.
En este caso, dado que no está de por medio ninguna categoría sospechosa o semi sospechosa de discriminación[85], corresponde aplicar un test leve o débil. Por lo tanto, se debe establecer si el fin y el medio son legítimos, es decir, si no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio es adecuado para lograr el fin. 4.6.10.1.
El fin buscado por la norma demandada, como lo reconocen de manera unánime los intervinientes y como se advierte en el proceso legislativo, es el de descongestionar la jurisdicción, en especial en cuanto atañe al Consejo de Estado, que sería la autoridad judicial que conocería del recurso de apelación de los autos proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. Una de las finalidades generales del proyecto de ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, visible desde su redacción original, es la de responder al fenómeno creciente de la congestión judicial, que se ilustra con estadísticas […]”.
De lo anterior se infiere que las únicas decisiones interlocutorias susceptibles del recurso de apelación en los procesos que se tramiten en los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, son los previstos en los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 del CPACA, a menos que cualquier otra disposición ibidem les otorgue el carácter de apelable, como ocurre con las decisiones relacionadas en los artículos 180, numeral 6[15], 193[16], 226[17], 232[18], 240[19], 241[20], entre otros.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en proveído de 22 de julio de 2016[21], precisó que “lo que hizo el legislador, en el marco de los principios de celeridad y eficacia que rigen toda actuación dentro de la administración de justicia, fue limitar las decisiones interlocutorias que pueden ser objeto del recurso de apelación”.
Asimismo, en lo que tiene que ver con la posibilidad de controvertir los autos proferidos en el trámite de primera instancia del proceso de pérdida de investidura de que trata la Ley 1881, entre ellos, el que niega el decreto o la práctica de una prueba, la Corporación en proveído de 5 de marzo de 2019[22], señaló que: “De conformidad con las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CAPCA) previamente transcritas – CPACA arts. 125, 242, 243 y 246- el Despacho puede concluir que contra el auto que niega el decreto de una prueba proferido en el curso de la primera instancia del proceso de pérdida de investidura de congresista, solo procede el recurso de reposición y no el de apelación”.
(Negrillas fuera de texto). Los anteriores pronunciamientos fueron acogidos recientemente por la Sala Plena de la Corporación[23], al analizar la procedencia del recurso de apelación interpuesto contra un auto que denegó el decreto y práctica de una prueba en el trámite de un proceso de pérdida de investidura en primera instancia, regulado por la Ley 1881.
Del proveído en cita, se destaca: “[…] 4.10. Vistas las anteriores posiciones y de cara a determinar lo autos que son objeto del recurso de apelación y la autoridad competente, es menester interpretar sistemáticamente los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011, pues en la primera disposición se hacer referencia a la categoría de los jueces colegiados, mientras que en la segunda a tribunales administrativos, con lo que surge el interrogante de si a los autos proferidos por el Consejo de Estado se les aplica las restricciones del artículo 243 de dicha ley por tratarse de jueces colegiados. 4.11.
Al respecto, considera la Sala que la categoría de jueces colegiados refiere tanto a tribunales administrativos como al Consejo de Estado, pues tanto los unos como los otros tienen competencia para resolver, en primera instancia, asuntos que en sus respectivas materias les sean sometidos a su consideración. 4.12. Por lo anterior, la definición que realiza el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 sobre cuáles autos interlocutorios son apelables y cuáles no, lo cual depende de si lo profiere es un juez unipersonal o un juez colegiado, se aplica a los proferidos por el Consejo de Estado, en procesos que, como la pérdida de investidura, tiene doble instancia en esa misma Corporación. 4.13.
Una vez precisado lo anterior y haciendo una interpretación sistemática y finalista de las anteriores normar, con lo que se busca identificar el propósito de la regulación, se tiene que el recurso de apelación procede: (i) conta los autos enlistados en los primeros cuatro numerales del artículo 243 cuando hayan sido proferidos por jueces colegiados -tribunales y Consejo de Estado- en primera instancia; y (ii) contra los autos relacionados en los numerales 1 a 9 del artículo 243 que los profiera el juez administrativo en el curso de la primera instancia. Por el contrario, el recurso de apelación no procede contra (iii) los autos proferidos por jueces colegiados -tribunales administrativos y Consejo de Estado-, relacionados en los numerales 5 a 9 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 4.14.
Lo anterior sin perjuicio de que sea procedente la apelación contra autos interlocutorios dispuesta por disposiciones especiales distintas al artículo 243. En efecto, providencias dictadas por los tribunales administrativos, diferentes a las enlistadas en el artículo 243 del CPACA, pueden ser recurridas en apelación, como es el caso del auto que decide sobre la intervención de terceros o sobre las excepciones previas, el auto que fije o niegue la caución, el auto que rechace de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, decisiones que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 y que, ende (sic), se rigen por norma especial. […] 5.
El auto que deniega pruebas en primera instancia en el trámite de pérdida de investidura solo es objeto del recurso de reposición 5.1. Estima la Sala que el fin buscado por la Ley 1437 de 2011, cuando dispuso que determinados autos proferidos por los jueces colegiados, en primera instancia, no sean objeto del recurso de apelación, fue el de asegurar un trámite ágil y oportuno de la administración de justicia, toda vez que opera una segunda instancia frente a la decisión de fondo. 5.2.
Sin embargo, frente a otras decisiones el legislador, en desarrollo del principio de libre configuración jurídica, estableció la posibilidad del recurso de apelación, tal como lo prevé el artículo 243 del CPACA: (i) el que rechacen (sic) la demanda; (ii) el que decreten (sic) una medida cautelar; (iii) el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite;
(iv) el que ponga fin al proceso; y (v) el que aprueba conciliaciones judiciales o extrajudiciales. 5.3. En sentir de la Sala, la restricción del artículo 243 resulta compatible con el trámite preferente y ágil de la acción pública de pérdida de investidura, toda vez que, al no ser susceptible de apelación todas las decisiones adoptadas en primera instancia, se asegura el cumplimiento del término perentorio de 20 días hábiles establecido por el artículo 184 de la Constitución Política para resolver dicha acción. 5.4.
Este plazo perentorio se reiteró en la Ley 1881 de 2018, cuando precisó que las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura dispondrán de un plazo no mayor a 20 días hábiles contados a partir de la fecha de la presentación de la solicitud para dictar la sentencia de primera instancia (artículo 18 de la Ley 1881 de 2018. 5.5.
En ese orden, una de las finalidades generales del proyecto de ley que dio origen a la Ley 1881, visibles desde du redacción original y que es congruente con el artículo 184 de la Constitución Política, es el de “tramitar[lo] en un término especialmente breve[24]”. 5.6. Por lo anterior, el medio previsto por el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 para obtener dicho fin, esto es, la celeridad de la decisión judicial y la observancia de los términos, es el de restringir el recurso de apelación a determinados autos. 5.7.
Así, la Sala encuentra que el medio empleado es adecuado al fin que persigue la norma, pues al delimitar el conjunto de providencias judiciales que son objeto del recurso de apelación, se observan los términos previstos en el artículo 184 de la Constitución Política y la Ley 1881 de 2018, lo que redunda de manera directa en la celeridad y eficiencia de la decisión judicial. 5.8.
Ahora, es claro que pese a privilegiarse el principio de celeridad en la decisión judicial, no se menoscaba la garantía de la doble instancia, lo que permite generar un estricto control de las decisiones judiciales, para efectos de su corrección y legitimidad. 5.9. En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018 prevé que el recurso de apelación contra la sentencia de primea instancia se sujeta en materia probatoria a las siguientes reglas: (i) el recurso de apelación es la oportunidad para solicitar pruebas en segunda instancia;
(ii) si el apelante pidió pruebas, el magistrado ponente decidirá si se decretan, de conformidad con lo previsto en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre pruebas en segunda instancia. 5.10. Por lo anterior, el aspecto probatorio en sede de apelación es un componente basilar de las garantías relacionadas con el debido proceso tanto del congresista demandado como de quienes lo eligieron, por lo que solo si el control judicial asegura el ejercicio efectivo de las garantías se puede definir con certeza y claridad la responsabilidad jurídica de quien presuntamente defraudó la confianza del elector. 5.11.
Conclusiones: De conformidad con lo anterior, la Sala concluye lo siguiente: (i) la restricción interpuesta por el artículo 243 del CPACA en relación con la apelación de los autos interlocutorios tiene aplicación cuando son proferidos por jueces colegiados, dentro de la cual están incluidos los tribunales administrativos y el Consejo de Estado;
(ii) dicha restricción resulta compatible con el trámite especial de pérdida de investidura, sin perjuicio de que sea procedente el recurso de apelación de autos de conformidad con disposiciones especiales; (iii) el auto por medio del cual se rechaza el decreto y práctica de una prueba en un trámite con vocación de doble instancia, como lo es la pérdida de investidura adelantada en el Consejo de Estado, no es susceptible del recurso de apelación ni de súplica, por aplicación restrictiva del artículo 243 del CPACA; en consecuencia, contra el mismo proveído solamente procede el recurso residual de reposición, previsto por el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011”.
Las consideraciones antes transcritas resultan aplicables al caso bajo examen, por lo cual se prohíjan. En ese orden, el Despacho considera que el auto de 20 de junio de 2019 proferido por la Consejera sustanciadora de la Sala Especial de Decisión núm. 4 del Consejo de Estado, que resolvió no reponer el proveído de 6 del mismo mes y año[25], no resulta pasible del recurso de apelación, por cuanto no se trata de aquellos enunciados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, esto es, la que rechaza la demanda, decreta una medida cautelar, pone fin al proceso o aprueba una conciliación prejudicial o judicial, sino de uno que resolvió no reponer un proveído que no dio trámite a un mecanismo de contradicción de la prueba, consistente en el cotejo de los manuscritos y firmas de los documentos que allegue el Consultorio Médico del Congreso de la República en cumplimiento del requerimiento oficioso efectuado por el Despacho sustanciador y respecto de los aportados con la contestación de la demanda.
Comoquiera que el auto recurrido no está enlistado dentro de las providencias susceptibles del recurso de apelación en el artículo 243 ibidem, el mismo resulta improcedente. Siendo ello así, el recurso procedente, en este caso, es el de reposición previsto en el artículo 242 del CPACA, razón por la cual, en los términos del parágrafo del artículo 318 del CGP[26], el Despacho lo adecuará en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial que postula el artículo 228 de la Carta Política y, en consecuencia, se ordenará la remisión del expediente al Despacho de origen, a fin de que resuelva lo pertinente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la señora CATHERINE JUVINAO CLAVIJO contra el numeral primero del auto de 20 de junio de 2019, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ADECUAR el recurso de apelación interpuesto por la actora para que se resuelva como recurso de reposición, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General del Consejo de Estado, REMITIR el expediente al Despacho de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] En proveído de 25 de abril de 2019, se devolvió a los demandantes la solicitud de pérdida de investidura para que realizaran la presentación personal de la demanda ante la Secretaría General del Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 1881 de 2018. [2] Folios 37 a 39 del expediente. [3] La actuación se notificó mediante anotación en estado de 7 de julio de 2019. [4] Folio 40 del expediente. [5] Folio 42 ibidem. [6] Folios 43 a 45 ibidem. [7] Folios 70-72.
Notificado mediante anotación en estado del 7 de junio de 2019 (folio 72) [8] Folios 70-72. Notificado mediante anotación en estado del 7 de junio de 2019 (folio 72) [9] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [10] “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”. [11] Folios 48 a 62 del expediente. [12] Folio 64 ibidem. [13] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 25 de junio de 2014. Rad.: 2012 – 00395. Magistrado Ponente: Dr. Enrique Gil Botero. [14] Corte Constitucional C-329 de 27 de mayo de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. [15] Sobre audiencia inicial y decisión de excepciones previas. [16] Sobre condena en abstracto. [17] Sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. [18] Sobre caución de la medida cautelar. [19] Sobre la responsabilidad del solicitante a quien le revocan el decreto de una medida cautelar. [20] Sobre sanciones impuestas por incumplimiento de medidas cautelares. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de julio de 2016, (PI) núm. único de radicación 11001 03 15 000 2013 02218 00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, auto de 5 de marzo de 2019, (PI) núm. único de radicación 11001 03 15 000 2018 04350 00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de octubre de 2019, (PI) núm. único de radicación 11001 03 15 000 2019 03209 00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [24] Congreso de la República.
Proyecto de ley 267 de 2017, Cámara, por el cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de congresista, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. Ver en http://leyes.senado.gov.co/proyectos/imagenes/documentos/Textos%20Radicados/ Ponencias/2017/gaeta_300.pdf [25] Mediante el cual se tuvo como pruebas los documentos aportados por las partes y se requirió, de manera oficiosa, a la Secretaría de la Cámara de Representantes y al Consultorio Médico del Congreso de la República, para que informaran y allegaran documentos relacionados con los hechos que dieron lugar a la solicitud de pérdida de investidura de la referencia. [26] “Artículo 318.
PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. […]
PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente”. (Negrillas fuera de texto).