ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FACTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las sentencias invocadas no constituyen precedente / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / SANCIÓN MORATORIA - Pago por no cancelación oportuna del auxilio de cesantías - SANCIÓN MORATORIA - Prescripción e interrupción / EXCEPCIONES DE OFICIO - El Juez debe estudiar y decidir todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus [L]a señora [M.A.M.] instauró acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales (…) vulnerados con ocasión de la providencia (…) proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) en la cual (…) se negaron las pretensiones consistentes en la condena al Departamento del Magdalena al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.
(…) En el caso concreto la parte accionante sostuvo que, la providencia objeto de la acción de tutela desconoció el precedente (…) observa esta sala que [la sentencia T – 568 de 2011] no era un precedente vinculante para efectos de la decisión a adoptar, debido a que no se trataba de un caso con los mismos supuestos de hecho. En relación con las providencias de 27 de enero de 2011 (expediente 1506-08) y de 10 de febrero de 2011 (expediente 0910-10), debe señalarse que tampoco guardan identidad fáctica con el caso objeto de estudio (…) [Para la Sala] (…) no se entiende configurado el defecto fáctico, pues el mencionado Tribunal explicó de manera suficiente los argumentos por los cuales entendió que no se interrumpió la prescripción de la sanción moratoria.
(…) [E]sta Sala encuentra (…) que en la Resolución (…) la cual era objeto de la ejecución, expresamente se estableció que se estaban reconociendo las cesantías definitivas y las prestaciones sociales y nada se dijo respecto de la sanción moratoria, motivo por el cual no se podría entender la inclusión de dicho rubro por parte del mencionado juzgado al momento de librar mandamiento de pago.
Así las cosas, tampoco se encuentra acreditado el defecto fáctico. (…) En el caso concreto (…) no se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, pues expresamente se señaló que lo resuelto por el Juez Laboral no podía ser objeto de pronunciamiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de nulidad y restablecimiento del derecho; tampoco cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, pues la sanción moratoria no es un mínimo irrenunciable, y por último, porque no se observa que el juez en sus resoluciones haya vulnerado derechos fundamentales (…) respecto de la declaración de oficio de una excepción, esta Sala se permite recordar que (…) el Tribunal (…) se encontraba en libertad de declarar una excepción de oficio, pese a que no haya sido invocada por la entidad demandada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / Ley 244 de 1995 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01730-01(AC) Actor: MAYDELA ARQUEZ MACHADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de Subsección de la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia de 22 de mayo de 2019 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 1.
ANTECEDENTES El 29 de abril de 2019[1], la señora Madyela Arquez Machado, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 17 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 47001- 33-33-005-2014-00237-01, en la cual se revocó la decisión de primera instancia adoptada por el Juzgado Quinto 5º Administrativo de Santa Marta, y se negaron las pretensiones consistentes en la condena al Departamento del Magdalena al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995. 1.
Hechos Como hechos relevantes, se narraron los que se resumen a continuación: 1. La señora Madyela Arquez Machado laboró para el Fondo Territorial de Pensionados y Empleados del Departamento del Magdalena en el cargo de abogada asesora así: (i) desde el 1º de enero de 1996 hasta el 9 de septiembre de 1998; y (ii) del 1º de octubre de 1998 hasta el 31 de marzo de 1999, para un total de 3 años, 2 meses y 9 días de servicio. 2.
Frente al primer periodo de servicios prestados, la entidad demandada no le canceló oportunamente a la actora el auxilio de cesantías definitivas y las vacaciones correspondientes al año fiscal 1996, emolumentos que habían sido reconocidos mediante Resolución 406 de 30 de diciembre de 1998. 3. Como consecuencia de lo anterior, promovió un proceso ejecutivo contra el Departamento del Magdalena, del cual conoció el Juzgado Tercero Laboral de Santa Marta, el cual, mediante auto de 9 de mayo de 2000, libró mandamiento de pago. 4.
En marzo de 2001, la Gobernación del Departamento del Magdalena solicitó al Juzgado Tercero Laboral de Santa Marta, la suspensión del proceso por cuanto el ente territorial se encontraba en acuerdo de reestructuración de pasivos de conformidad con la Ley 550 de 1999. 5. La anterior solicitud fue resuelta favorablemente. 6. Posteriormente, la oficina jurídica de la gobernación expidió la Resolución 1305 de 26 de noviembre de 2013, por medio de la cual estableció que la liquidación correspondiente a la señora Arquez Machado, se haría a partir del 30 de junio de 2000, fecha en la que el departamento entró en acuerdo de reestructuración, y concluyó el valor total de la acreencia en $24.417.509. 7.
Frente a esta resolución, la actora interpuso recurso de reposición, el cual no le fue resuelto por la entidad. 8. Inconforme con lo decidido por la oficina jurídica de la gobernación del Magdalena, presentó demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de: (i) la Resolución 1305 de 26 de noviembre de 2013; y (ii) el acto ficto presunto negativo generado por la falta de respuesta al recurso de reposición presentado contra la Resolución 1305 de 2013, por medio de los cuales le fue negado el pago de la sanción moratoria con fundamento en lo establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos de la entidad, esto es, el no pago de intereses y sanciones. 9.
El proceso correspondió en primera instancia el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Santa Marta, autoridad que mediante sentencia de 28 de marzo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó a la demandada al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 por la no cancelación oportuna del auxilio de cesantías reconocidas con la Resolución 406 de 30 de diciembre de 1998. 10.
Por medio de la providencia objeto de la presente acción de tutela el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión adoptada por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Santa Marta, y, en consecuencia negó las pretensiones de la demanda por encontrar configurado el fenómeno de la prescripción extintiva. 2. Fundamentos de derecho La parte accionante indicó que el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en las siguientes irregularidades: 2.1.
Desconocimiento del precedente, y, concretamente, de las siguientes providencias: A. Sentencia T-568 de 2011 en la que la Corte Constitucional. B. Sentencias de 27 de enero de 2011 y 10 de febrero de 2011, expedientes 1506-08 y 0910-10 respectivamente, en las cuales, en un caso similar al que es objeto de estudio, la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y se ordenó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 2.2.
Defecto fáctico, por cuanto el Tribunal censurado no valoró las pruebas documentales por medio de las cuales se evidenció que la accionante reclamó sus prestaciones ante el Juzgado Tercero 3 Laboral de Santa Marta, autoridad que reconoció y ordenó el pago en sentencia judicial. 2.3. Violación directa de la Constitución. En relación con el cargo señaló que se desconocieron los artículos 13, 29 y 229 superiores, por cuanto con la providencia objeto de tutela se negó la posibilidad de que se surtan los procesos a la luz de la ley y la jurisprudencia. 3.
Pretensiones. La parte accionante solicitó lo siguiente: «TUTELAR; los derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD por desconocimiento del precedente judicial. DECLARAR; que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, violó los artículos 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia. ORDENAR; al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, que expida la sentencia que en derecho corresponda, respetando los lineamientos del precedente jurisprudencial para casos con identidad en los fundamentos fácticos y jurídicos». 4.
Sentencia de primera instancia. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la providencia de 22 de mayo de 2019, negó las pretensiones con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación: 4.1. Desconocimiento del precedente En relación con el cargo, la Sección Quinta señaló que el Tribunal Administrativo del Magdalena no analizó el fondo del caso concreto por cuanto encontró acreditada la prescripción extintiva del derecho reclamado por la señora Arquez Machado, con fundamento en que la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 es independiente del auxilio de cesantías, y en ese orden de ideas, en el expediente no se encontró acreditado que la interesada hubiese reclamado ante la administración el reconocimiento y pago de la misma.
En ese mismo sentido, señaló que la justificación de la anterior decisión se circunscribió a que en el trámite del proceso ordinario únicamente fue aportada una reclamación administrativa el 19 de junio de 2013, es decir, más de 10 años después de la fecha en la que se hizo exigible la indemnización por el pago inoportuno de las cesantías con la expedición de la Resolución 406 de 30 de diciembre de 1998, por medio de la cual fueron reconocidas las mismas.
Con base en lo anterior sostuvo que no había lugar a realizar ningún pronunciamiento relacionado con la aplicación de algún acuerdo de restructuración en desmedro de los derechos laborales, como erradamente lo indicó la parte actora. 4.2. Defecto fáctico: Al respecto, la Sección Quinta indicó que la accionante no cumplió con la carga de señalar las pruebas que consideró indebidamente valoradas por el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el número de radicado 47001-33-33-005-2014-00237-01, promovido por la actora contra el Departamento del Magdalena. 4.3.
Violación directa de la Constitución Política: Finalmente, en relación con el cargo por violación directa de la Constitución se manifestó que el Tribunal Administrativo del Magdalena adoptó la decisión de 17 de octubre de 2018 conforme a derecho y en el marco del principio del debido proceso, pues no hay duda que la actora dejó pasar más de 10 años para realizar la reclamación del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, motivo por el cual operó la prescripción del derecho, máxime, porque dicha reclamación podía realizarse de manera independiente de lo relacionado con el auxilio de cesantías. 5.
El recurso de apelación. La parte accionante apeló la anterior decisión con fundamento en los siguientes argumentos: En primer lugar, hizo referencia a las razones por las cuales la señora Maydela Arquez debe ser considerada como sujeto de especial protección. En segundo lugar, se refirió al defecto fáctico, y al respecto, señaló que en el escrito de tutela se solicitó el expediente del trámite ordinario, y que el reproche consistió en que la accionante reclamó sus prestaciones ante el Juzgado Tercero (3) Laboral de Santa Marta, por lo que era imposible contemplar la prescripción de la acción, debido a que ya existía una providencia que ordenaba seguir adelante con la ejecución del crédito.
Adicionalmente, indicó que dentro de la demanda ejecutiva se solicitó la sanción y que no puede configurarse la prescripción de derechos que ya habían sido demandados y respecto de los cuales existía una providencia de la jurisdicción ordinaria laboral. En consonancia con lo anterior, manifestó que la accionante no estaba obligada a interrumpir términos de prescripción de acciones judiciales si estas ya habían sido presentadas y falladas.
Por último, señaló que no se entiende por qué se declaran excepciones de oficio si no fueron propuestas por la entidad demandada. II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. La acción, sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales que permitan proteger los derechos fundamentales del tutelante, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 1.
Problema Jurídico. Le corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar la sentencia de 22 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la inexistencia de una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, y, concretamente, que negó que se hayan configurado los siguientes defectos: fáctico, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución Política. 2.
Análisis de la inconformidad relacionada con el desconocimiento del precedente. La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4° de la Ley 169 de 1.896[2], precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 Superior, los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical[3], la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener, que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior[4].
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso[5].
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”.
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación[6].
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente[7].
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 2.1.
El caso concreto. En el caso concreto la parte accionante sostuvo que, la providencia objeto de la acción de tutela desconoció el precedente contenido en los pronunciamientos que se discriminan a continuación: Sentencia T – 568 de 2011: en relación con la providencia invocada es preciso poner de presente que, en primer lugar, sus efectos son inter partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996.
Adicionalmente, los supuestos de hecho no son los mismos, pues en la providencia se discutieron las objeciones presentadas al proyecto de calificación y graduación de créditos y se resolvieron unos recursos, negando la inclusión de la indemnización por despido atribuible al empleador, dentro de la prelación de créditos laborales en la liquidación. En ese sentido, observa esta sala que el anterior no era un precedente vinculante para efectos de la decisión a adoptar, debido a que no se trataba de un caso con los mismos supuestos de hecho.
En relación con las providencias de 27 de enero de 2011 (expediente 1506- 08) y de 10 de febrero de 2011 (expediente 0910-10), debe señalarse que tampoco guardan identidad fáctica con el caso objeto de estudio, pues en los mismos no se inició un proceso ejecutivo, sino que se realizó la petición de pago de la sanción moratoria previo a que hubiera operado la prescripción extintiva del derecho y nada se resolvió en relación con solicitudes tramitadas dentro de un proceso ejecutivo.
En ese sentido, al no tratarse de los mismos supuestos de hecho que se discuten en el presente caso, tampoco resultaban aplicables dichos pronunciamientos como precedentes vinculantes. 3. Análisis de la inconformidad relacionada con el defecto fáctico. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. La Corte Constitucional, de forma reiterada, e inclusive en sentencia de unificación, ha definido los contornos de este defecto en los siguientes términos: «12.- La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado de forma reiterada que el defecto fáctico tiene lugar cuando el juez toma una decisión (i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina;
(ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios. Y ha sostenido, de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia. Así, ha indicado que el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues según las reglas generales de competencia el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto. 13.- El defecto fáctico, según ha estipulado (sic) la jurisprudencia de la Corte, es un error relacionado con asuntos probatorios, que tiene dos dimensiones.
Una dimensión negativa, que se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
Y una dimensión positiva, que tiene lugar por actuaciones positivas del juez, en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia»[8].
Adicionalmente, ha sostenido que se presenta en los siguientes eventos: «Defecto fáctico como violación al debido proceso Como fue explicado anteriormente, otro de los yerros que configura una violación al debido proceso en que puede incurrir una providencia judicial es el defecto fáctico. Tal vicio se configura cuando no existe el sustento probatorio necesario para adoptar la decisión, por la falta de apreciación del material probatorio anexado al expediente o por un error grave en su valoración. Sobre este punto la Corte aclara que la jurisdicción constitucional, por vía de tutela, no es competente para resolver la controversia litigiosa de los procesos, por lo que en materia probatoria la revisión que efectúa el juez de tutela es muy limitada; su valoración se restringe a encontrar el error que alega el accionante, y disponer que la autoridad respectiva adopte los correctivos a que hubiere lugar.
Cuando se pretende aducir un posible vicio fáctico en una decisión judicial, ya sea por inexistencia, insuficiencia o irrelevancia en el material probatorio que la sustenta, se debe acreditar que dicha decisión es ostensiblemente irregular, donde el fallador antepuso su voluntad por encima de los criterios que objetiva y razonablemente arrojan los medios de prueba.
El comportamiento del juez que incurre en un defecto fáctico da lugar a la violación del derecho al debido proceso, a la igualdad de las partes ante la ley procesal, al acceso a la administración de justicia, así como a obtener un trato imparcial de quien dirige el proceso; el funcionario distorsiona la verdad para darle un alcance a los hechos que en realidad no tienen, por lo que no dicta una decisión en derecho sino lo quebranta.
Por ello, cuando estos supuestos converjan, la acción de tutela resulta idónea porque, además, tal error incide de manera determinante en el sentido de la decisión final. Sobre la procedencia de la tutela cuando se configura la vía de hecho por defecto fáctico la Corte ha indicado que: “La falta de consideración de un medio probatorio que determina el sentido de un fallo, constituye una vía de hecho susceptible de control por vía de tutela.
Como la prueba es el fundamento de las decisiones de la justicia, es obvio que su desconocimiento, ya sea por ausencia de apreciación o por manifiesto error en su entendimiento, conduce indefectiblemente a la injusticia judicial. La necesidad de evitar tan funesta consecuencia, violatoria del derecho al debido proceso, ha llevado a la Corte a sostener que los yerros ostensibles en esta delicada materia, pueden remediarse mediante la acción de tutela, siempre y cuando, claro está, los interesados no dispongan de otro medio de defensa judicial.” Así, se puede incurrir en defecto fáctico cuando: i) el funcionario judicial omite valorar las pruebas debidamente allegadas al proceso y que son determinantes para identificar la veracidad de los hechos bajo su conocimiento; es decir, cuando ignora una prueba u omite su valoración, o cuando da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge claramente.
Esto es el defecto fáctico en su dimensión omisiva. ii)También se presenta cuando aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar, porque fueron indebidamente recaudadas o porque el mismo funcionario le ha restado valor probatorio pero posteriormente las toma en cuenta como fundamento de su decisión. Esto es, defecto fáctico en su dimensión positiva.
Finalmente, la Corte aclara que sólo es posible instaurar la acción de tutela cuando de forma manifiesta se observa la arbitraria valoración de las pruebas en la providencia que resuelve de fondo el asunto o cuando la misma carece de todo sustento probatorio que afecte ostensiblemente las pretensiones de la demanda, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia para revisar la actividad del fallador en materia probatoria que ordinariamente conoce del asunto».
En atención a lo expuesto por la Corte Constitucional y teniendo en cuenta que la parte accionante señaló que, en la providencia de 17 de octubre de 2018 el Tribunal Administrativo del Magdalena, omitió valorar toda la actuación realizada en el trámite del proceso ejecutivo, se pasará a analizar el cargo expuesto. 3.1. La valoración realizada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia de 17 de octubre de 2018.
En la mencionada providencia se decidió negar las pretensiones de la acción con fundamento en los siguientes argumentos: «Sea lo primero indicar que, la pretensión que se debate en esta instancia judicial está encaminada exclusivamente a obtener el pago del monto señalado por concepto de indemnización moratoria que afirma fue reconocido mediante una providencia que ordenó la liquidación del crédito dentro de un proceso ejecutivo iniciado en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta en el año 2000, y el cual fue suspendido con ocasión al acuerdo de reestructuración de pasivos en el que se encontraba el Departamento del Magdalena.
Resulta entonces evidente que dicha pretensión tampoco es propia de un proceso declarativo, y las diferencias, pagos u órdenes que se profieran con ocasión a un proceso ejecutivo, deben ser debatidas en el curso del mismo, máxime, cuando los elementos probatorios obrantes en el expediente no permiten determinar el estado en el que se encuentra dicho proceso, y si con ocasión al mismo se efectuó algún pago de la obligación o se dictó sentencia de seguir adelante con la ejecución. No obstante, y si en gracia de discusión, se admitiera el estudio de la pretensión de pago de la sanción moratoria, desconociendo que la misma se origina de una orden de una providencia proferida dentro de un proceso ejecutivo, considera la Sala necesario resaltar que dicha sanción es una indemnización que opera o se causa de manera independiente al auxilio de cesantías, por lo que el trabajador se encuentra obligado a peticionar ante la administración el reconocimiento y pago de la misma una vez se ocasione la mora en el pago de las cesantías.
(…) en providencia del veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018), dentro de la radicación número 08001-23-33-000-2012-00307-01 (2591-13), dispuso: “Es decir que la sanción moratoria empezará a contarse desde el día cuarenta y cinco, a partir de la ejecutoria del acto que liquidó las cesantías definitivas, hasta que se haga el pago efectivo de estas, correspondiéndole a la Administración (sic) pagar un día de salario por cada día de retardo.
De otro lado, es de aclararse que no se puede tomar la sanción moratoria como una prestación accesoria a las cesantías, puesto que esta no depende de su reconocimiento, sino por el contrario, surge como consecuencia directa del incumplimiento de la entidad del pago de las prestaciones sociales.” En la misma providencia se discurrió sobre el conteo de la prescripción en los asuntos donde se solicita el pago de la sanción moratoria cuando el ente territorial demandado se encontró en procesos de reestructuración de pasivos, y se señaló que la inoperancia del término de prescripción que prevé la Ley 550 de 1999, no es aplicable al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sino solamente de los procesos ejecutivos (…) “…es dable reafirmar que la sanción moratoria contemplada en la Ley 244 de 1995, surge luego de que hayan transcurrido 45 días desde la fecha en que quedó ejecutoriado el acto administrativo en el que se reconocieron las cesantías definitivas… por lo que es a partir de allí cuando empieza a correr el término de la prescripción extintiva.” En efecto, no resulta ajustada a derecho la decisión del A-QUO (sic) de reconocer y ordenar el pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 desde el 12 de marzo de 1999 hasta el 3 de febrero del año 2014, por la sencilla razón de que la única reclamación administrativa obrante en el expediente, fue la radicada por la actora el 19 de junio de 2013, cuando ya habían transcurrido más de 13 años desde que se produjo la desvinculación de la accionante del cargo que desempeñaba en el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Magdalena y desde que el ente territorial reconoció a favor de la actora el monto adeudado por concepto de cesantías.
Por lo que resultaría evidente la configuración del fenómeno de prescripción extintiva. (…)». Al analizar las consideraciones expuestas por parte del Tribunal Administrativo del Magdalena no se observa un desconocimiento de la existencia del proceso ejecutivo y de las decisiones que en el curso del trámite adoptó el Juzgado Tercero Laboral de Santa Marta.
En efecto, el Tribunal Administrativo del Magdalena expresamente hizo referencia a dicho proceso y señaló que lo resuelto por parte del juez que lleva a cabo la ejecución no puede ser objeto de una pretensión declarativa en otro proceso. Así mismo, indicó que no se tiene certeza alguna acerca del resultado del mencionado proceso ejecutivo, y si, con ocasión del mismo se realizó algún pago por parte de la entidad demandada.
Por otra parte, con fundamento en los elementos de prueba que le fueron proporcionados, determinó que la única pretensión de pago de la sanción moratoria que se encuentra en el expediente fue la radicada el 19 de junio de 2013. Los anteriores argumentos no resultan irracionales ni contraevidentes y por lo tanto no se entiende configurado el defecto fáctico, pues el mencionado Tribunal explicó de manera suficiente los argumentos por los cuales entendió que no se interrumpió la prescripción de la sanción moratoria.
Ahora bien, con el fin de reafirmar lo anterior, esta Sala encuentra que en el expediente ordinario no obra de manera completa el trámite adelantado ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, pero de manera clara se puede observar que en la Resolución 406 de 30 de diciembre de 1998[9], la cual era objeto de la ejecución, expresamente se estableció que se estaban reconociendo las cesantías definitivas y las prestaciones sociales y nada se dijo respecto de la sanción moratoria, motivo por el cual no se podría entender la inclusión de dicho rubro por parte del mencionado juzgado al momento de librar mandamiento de pago.
Así las cosas, tampoco se encuentra acreditado el defecto fáctico. 4. Análisis del defecto de violación directa de la Constitución Política. En relación con el mencionado defecto, la Corte Constitucional ha afirmado lo siguiente: «3.2.2. Breve caracterización de la causal de violación directa de la Constitución: Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela encuentra fundamento en que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares.
Por ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados. Se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. En el primer caso, la Corte ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y (c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo caso, la jurisprudencia ha sostenido que el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que de conformidad con el artículo 4 de la C.P., la Constitución es norma de normas, y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»[10].
En el caso concreto no se observa que se haya presentado ninguna de las situaciones a las que ha hecho referencia la Corte Constitucional, pues no se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, pues expresamente se señaló que lo resuelto por el Juez Laboral no podía ser objeto de pronunciamiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de nulidad y restablecimiento del derecho; tampoco cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, pues la sanción moratoria no es un mínimo irrenunciable, y por último, porque no se observa que el juez en sus resoluciones haya vulnerado derechos fundamentales o haya desatendido el principio de interpretación conforme con la Constitución. Por último, pese a que solo se haya hecho referencia en la apelación de la sentencia de primera instancia, respecto de la declaración de oficio de una excepción, esta Sala se permite recordar que tanto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como en el antiguo Código Contencioso Administrativo se estableció la posibilidad de declarar excepciones de oficio en los siguientes términos: «Artículo 187.
Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». Como se desprende de lo anterior, el Tribunal Administrativo del Magdalena se encontraba en libertad de declarar una excepción de oficio, pese a que no haya sido invocada por la entidad demandada.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta de 22 de mayo de 2019 que negó las pretensiones de tutela de Madyela Arquez Machado, SEGUNDO:
NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito.
TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 1 a 17 del expediente. [2] Sentencia C-836 de 2001. [3] Sentencia T-468 de 2003. [4] Sentencia C-447 de 1997. [5] Sentencia T-049-07. [6] Sentencia T-123-95. [7] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [8] Corte Constitucional, sentencia SU - 226 de 17 de abril de 2013, magistrado ponente: Alexei Julio Estrada. [9] Folio 56 del expediente ordinario. [10] Corte Constitucional, sentencia T 704 de 4 de septiembre de 2012, magistrado ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.