ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / MANDATOS LEGALES NO SON ACTUALMENTE EXIGIBLES - Por condicionamiento de entrada en vigencia del texto legal [L]a Sala manifiesta que si bien los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 contienen el deber de establecer las medidas arancelarias para la importación de las mercancías clasificadas en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas, este está supeditado a que a través de un decreto se reglamenten las condiciones de modificación y entrada en vigencia de dichas tarifas, de conformidad con los parámetros establecidos por la Ley 1609 de 2013, la cual especifica en su artículo 2 que los Decretos que se dicten para modificar los aranceles – como el 1419 de 2019 -, “ (…) entrarán en vigencia en un plazo no menor a quince (15) días comunes y no mayor a noventa (90) días comunes a su publicación en el diario oficial.”(…) En consecuencia, la Sala advierte que las normas contienen como mandatos imperativos e inobjetables establecer los aranceles a las importaciones de los productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional; sin embargo, no son actualmente exigibles toda vez el Congreso de la República condicionó su entrada en vigencia. En razón de ello, el Decreto que reglamentó los artículos invocados por esta acción, aunque ya fue expedido entra a regir a los 16 días de diciembre de 2019.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-01946-01(ACU) Actor: CÁMARA COLOMBIANA DE LA CONFECCIÓN Y AFINES Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, DIAN Y OTRO Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 28 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda La CÁMARA COLOMBIANA DE LA CONFECCIÓN Y AFINES, a través de su representante legal, en ejercicio del medio de control de cumplimiento reclama de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN – y del MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Mincit - el acatamiento de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019[1]. 1.2.
Hechos La actora adujo que las entidades demandadas no han establecido los aranceles a las importaciones de los productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional dispuesto en los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, pese a que esta entró en vigencia el 25 de mayo de la misma anualidad, bajo el argumento que no se ha expedido el respectivo decreto reglamentario.
Adicionó que ante distintos derechos de petición en los que ha solicitado el acatamiento de las anteriores normas, la DIAN siempre le informa que se somete al concepto del Comité de Asuntos Arancelarios y de Comercio Exterior, y el Ministerio de Comercio no le ha dado respuesta alguna. 1.3. Actuaciones procesales El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 9 de agosto de 2019[2], admitió la presente acción y ordenó notificar a los representantes legales de las entidades demandadas y al Ministerio Público. 1.4.
Contestaciones 1.4.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN[3]. Manifestó que el Decreto 1419 de 2019[4], el cual precisa las condiciones en las que se aplicarán los aranceles de importación establecidos en los artículos 274 y 275, se expidió en razón a que la Ley 1955 de 2019 era insuficiente para cambiar la tarifa arancelaria a las importaciones de productos.
Señaló que en virtud de la Ley 1609 de 2013 que establece los parámetros que se deben tener en cuenta para modificar las tarifas arancelarias, el mencionado decreto entra a regir a los 89 días siguientes a su publicación en el diario oficial, es decir el 16 de diciembre de 2019, por lo que una vez esté vigente, aplicará lo allí dispuesto.
Adicionó que la presente acción no cumple con el requisito de procebilidad de constitución en renuencia, toda vez que no se ratificó su incumplimiento y contestó la solicitud impetrada por el actor dentro de los 10 días que contempla la ley para tal fin. 1.4.2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – Mincit - [5]. Solicitó que se denieguen las pretensiones planteadas y se declare la improcedencia, puesto que las normas invocadas no son actualmente exigibles.
Advirtió que en estas se omitió señalar las condiciones de entrada en vigencia de las tarifas arancelarias de las mercancías importadas que pertenezcan a los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas, razón por la cual, se expidió el Decreto 1419 de 2019 que reglamenta los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019. Aclaró que no fue posible aplicar de forma inmediata los artículos que alega desatendidos la accionante, toda vez que se requería precisar algunos detalles necesarios para brindar seguridad jurídica y ejercer control a la DIAN, y en consecuencia, de conformidad con lo establecido en la Ley 1609 de 2013 “por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas” se procedió a expedir el decreto reglamentario. 1.5.
Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad mediante sentencia del 28 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda porque concluyó que las normas que se dicen desatendidas establecen modificaciones arancelarias, razón por la que se deben reglamentar teniendo en cuenta la Ley 1609 de 2013 que estableció las “normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar (…)” las tarifas arancelarias.
Por lo anterior, se expidió el Decreto 1419 de 2019, que entrará en vigencia el 16 de diciembre del presente año. Para finalizar mencionó que las demandadas no han incumplido ningún deber legal y que el Decreto que reglamenta los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, no es actualmente imperativo e inobjetable. 1.6. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la accionante presentó escrito de impugnación en el que adujo que las leyes de la República son de aplicación inmediata como lo indican los artículos 1 y 2 de la Ley 153 de 1887.
Adicionó que un decreto reglamentario no puede estar por encima de una ley y que no es posible “… aplicar el fenómeno de ultra-actividad de la ley (…)”, pues los artículos 274 y 275, que estima desatendidos ya están vigentes en el ordenamiento jurídico. Consideró motivada equívocamente la decisión del Tribunal porque a su juicio la Ley 1609 de 2013[6] “… está dada para parametrizar el alcance del Gobierno en materia de modificación de aranceles, no para que el congreso pueda realizar modificaciones a las leyes o a los aranceles dentro de su propia competencia.”.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011[7], así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”. 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela. 2.3.
Normas que se piden ordenar cumplir Artículo 274. Arancel a las importaciones. Se establecerá un arancel de treinta y siete punto nueve por ciento (37.9%) a las importaciones de productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional, cuando el precio FOB declarado sea inferior o igual a 20 dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto.
Artículo 275. Arancel de aduanas nacionales. Se establecerá un arancel del 10% ad valórem, más tres dólares de los Estados Unidos de América por kilogramo bruto, para precios por kilogramo a partir de los 20 dólares USD, en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional. 2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[8] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[9]. Sobre este tema, esta Sección[10] ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[11]” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[12] 2.4.1.
La parte actora por intermedio de su representante legal, dio cuenta que solicitó al acatamiento de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 a la DIAN[13] y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[14]. La DIAN mediante oficio 100226368-0803[15] le manifestó que “… lo consagrado en los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, relacionado con el arancel para los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas, no entrarían en vigencia hasta tanto sea expedido el correspondiente decreto reglamentario.”.
Adicionó que dichas normas entrarían en vigencia entre un plazo de 15 a 90 días siguientes a su publicación en el Diario Oficial por motivos de seguridad jurídica. 2.4.2. El Ministerio de Comercio no contestó. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.5.
De la procedencia de la acción de cumplimiento Se advierte que la presente demanda pretende que en cumplimiento de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, la DIAN y el Mincit fijen los respectivos aranceles a las importaciones de los productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional, de 37.9 % cuando el precio FOB sea inferior a 20 dólares y de 10% ad valorem, más 3 dólares por kilogramo bruto para precios por kilogramo a partir de los 20 dólares.
En este orden de ideas, la Sala manifiesta que si bien los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 contienen el deber de establecer las medidas arancelarias para la importación de las mercancías clasificadas en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas, este está supeditado a que a través de un decreto se reglamenten las condiciones de modificación y entrada en vigencia de dichas tarifas, de conformidad con los parámetros establecidos por la Ley 1609 de 2013, la cual especifica en su artículo 2 que los Decretos que se dicten para modificar los aranceles – como el 1419 de 2019 -, “ (…) entrarán en vigencia en un plazo no menor a quince (15) días comunes y no mayor a noventa (90) días comunes a su publicación en el diario oficial.”.
En razón a lo anterior, y al concepto del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior[16], que consideró que la Ley 1955 de 2019 era insuficiente para modificar la tarifa arancelaria establecida en los artículos 274 y 275, se expidió el 6 de agosto del año en curso, por parte del Mincit el Decreto 1419 de 2019, con sujeción a lo establecido en la Ley 1609 de 2013.
Se aclara entonces, que los mandatos contenidos en los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 y su Decreto reglamentario – 1419 de 2019 -, pueden hacerse exigibles a partir del 16 de diciembre del presente año[17], que es la fecha de entrada en vigencia tanto del Decreto como de los mencionados artículos. En consecuencia, la Sala advierte que las normas contienen como mandatos imperativos e inobjetables establecer los aranceles a las importaciones de los productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional; sin embargo, no son actualmente exigibles toda vez el Congreso de la República condicionó su entrada en vigencia. En razón de ello, el Decreto que reglamentó los artículos invocados por esta acción, aunque ya fue expedido entra a regir a los 16 días de diciembre de 2019.
Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, en el sentido de indicar que las normas invocadas contienen mandatos imperativos e inobjetables, sin embargo no son actualmente exigibles. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de agosto de 2019 por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. [2] Fls. 31 y 32. [3] Fls. 34 a 36. [4] Por el cual se reglamentan los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019. [5] Fls. 51 a 54. [6] Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas. [7] “Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 4.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [9] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. [10] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [11] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011- 00019. [12] Fls. 22 y 23. [13] Mediante correo electrónico visible a Fls. 12 a 14. [14] Fls. 20 y 21. [15] El cual tiene dentro de sus funciones establecidas dentro del Decreto 3303 de 2006, estudiar y hacer las recomendaciones pertinentes al Gobierno Nacional sobre la adopción de política arancelaria y establecimiento y variación de aranceles aplicables a las importaciones. [16] El conteo de los 89 días son hábiles, de conformidad con el artículo 62 del Código del Régimen Político y Municipal.