IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / AGENCIA OFICIOSA - No configuración / AUSENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE [L]a Sala debe determinar, en primera medida, si la señora [D.P.A.] está legitimada para presentar una demanda en ejercicio de la acción de tutela buscando la protección de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad de su señora madre, [Y.M.A.], a quien le fue negada una prueba testimonial por parte del funcionario judicial que conocía de una acción popular en la cual participaban como terceros coadyuvantes de la parte actora si alega encontrarse en condición de vulnerabilidad dado su grave estado de salud y avanzada edad.

(…) [L]a Sala observa que, aun cuando el propósito de la señora [D.P.A.] no es otro más que pretender que su declaración sobre los hechos sea decretada y practicada como prueba dentro de la acción popular, es decir, el interés de las solicitantes es el mismo, la titular de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados por el operador judicial es la señora [Y.M.A.], por cuanto es respecto de ella que, presuntamente, no se surtieron en debida forma las respectivas notificaciones, lo cual condujo, al parecer, a que presentara la petición probatoria por fuera de los términos señalados legamente para esos efectos.

(…) Bajo tal perspectiva, es claro que la accionante (…), no está legitimada para proponer la presente acción de tutela, pues no ha sido menoscabada en ninguno de sus derechos, o al menos, no manifiesta nada en ese sentido, lo cual nos pone en el contexto de precisar si estamos en presencia de la figura de la agencia oficiosa (…) [frente a lo cual,] [t]ampoco obra escrito de ratificación que permita admitir que la [tutelante] esté habilitada para presentarse como agente oficioso de su señora madre, razón adicional que permite confirmar la sentencia de primera instancia, pues no media ninguno de los requerimientos que permitan la representación de intereses ajenos. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 63001-23-33-000-2019-00145-01(AC) Actor: DIANA PATRICIA ARIAS Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 9 de agosto de 2019, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional por falta de legitimación de por activa.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Diana Patricia Arias interpuso la presente acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, por considerar que con el auto de 23 de julio de 2019, por medio del cual se dispuso no reponer la providencia de 19 de junio de 2019 que negó el decreto de su testimonio en el trámite de la acción popular nro. 63001 33 33 002 2016 00462 00 y rechazó por improcedente el recurso de apelación, se vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso.

Además, debido a que en el trámite del mismo, la señora Yolanda Moreno de Arias, madre de la accionante, “nunca fue notificada de la etapa de pruebas y vinculación a este proceso”. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 1. El Tribunal Administrativo del Quindío, en auto de 30 de julio de 2019, admitió la acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia y vinculó al trámite tutelar al Municipio de Circasia, entidad demandada en la acción popular.[1] 2.

Mediante Oficio nro. 795 del 30 de julio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia rindió informe, en el que presentó un recuento de las actuaciones surtidas dentro del trámite de la acción popular, indicando que al momento de solicitar el testimonio la etapa probatoria había vencido, debido a la ejecutoria de dicho proveído.

Precisó también que al negarse la apelación, el mecanismo procedente era el recurso de queja y no la acción de tutela, y resaltó que tanto a la demandante como a su señora madre se les reconoció como coadyuvantes.[2] 3. El Municipio de Circasia guardó silencio.[3] III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Quindío, en providencia del 9 de agosto de 2019, declaró la falta de legitimación de la actora para la interposición de la demanda de la referencia, teniendo en cuenta las siguientes razones: Consideró que no asiste razón al Juzgado accionado al indicar que la acción de tutela interpuesta es improcedente, puesto que, contra la decisión que niega el decreto de una prueba en acciones populares, no procede el recurso de apelación, y por tanto, la parte actora no cuenta con la posibilidad de interponer el recurso de queja.

Señaló que el fondo del asunto radicaba en establecer si la señora Diana Patricia Arias, se encontraba legitimada para presentar la acción de tutela, y en ese sentido, disponer si existió vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad por parte del organismo judicial accionado, en el desarrollo de la acción popular.

Manifestó que están legitimados para alegar la vulneración a un derecho fundamental, con ocasión de una actuación judicial, aquellos sujetos que se vean directamente afectados con la ejecución de la misma, y expone que “[…] en tal sentido, sería a la señora Moreno de Arias a quien le hubiera correspondido ejercer la acción de tutela para que se le amparen sus derechos fundamentales conculcados con la decisión judicial y no a la señora Diana Patricia Arias, por cuanto no fue la peticionaria de la prueba denegada, sino simplemente a quien se pretendía escuchar como testigo”. [4] Finalmente adujo que no está demostrado que la accionante esté actuando en calidad de agente oficioso de su señora madre, ni se manifestó de forma expresa su voluntad de actuar en esta calidad; tampoco se acreditó la imposibilidad por parte de la titular de los derechos alegados de promover de forma directa la acción constitucional objeto de estudio, por lo cual concluyó que no se encuentran reunidos los requisitos de procedencia de la agencia oficiosa.

IV. LA IMPUGNACIÓN La parte actora, mediante memorial presentado el 13 de agosto de 2019, impugnó el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, argumentando lo siguiente: Reiteró que la señora Yolanda Moreno de Arias nunca fue notificada de la etapa probatoria, tampoco de su vinculación como coadyuvante en la acción popular, pues adujo que no recibió los oficios de notificación que el demandado afirma haber enviado y agregó que, pese a esta situación, contestó la demanda.

Por otra parte, se refirió a su legitimación para actuar en la presente solicitud de amparo, argumentando que, a pesar de no hacer mención expresa sobre la intención de actuar como agente oficioso de su señora madre al momento de presentar la acción, lo cierto es que esta última se encuentra en condición de vulnerabilidad por su avanzada edad y precario estado de salud.

En este sentido pretende la accionante que se estudie nuevamente el amparo de sus derechos fundamentales, de modo que sean tenidos en cuenta aspectos de la realidad sobre las formalidades.[5] V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015[6], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[7], y en virtud del numeral 6º del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[8], esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.

Hechos 1. La señora Carmen Rosa Martínez presentó acción popular contra el Municipio de Circasia - Quindío y la Corporación Autónoma Regional del Quindío, por considerar que con el constante vertimiento de desechos materiales y basuras a la escombrera ubicada entre la carrera 14 y carrera 15 de la ciudad de Circasia – Quindío, se vulneraron los derechos colectivos de ambiente sano, moralidad administrativa y equilibrio ecológico[9]. 2.

Admitida la demanda, las señoras Diana Patricia Arias y Yolanda Moreno de Arias, en escritos separados, solicitaron se les tuviera como coadyuvantes de la parte demandante dentro de la referida acción popular, por lo cual el Juzgado Administrativo del Circuito de Armenia aceptó su coadyuvancia en autos de 25 de noviembre de 2016 y 15 de noviembre de 2017, respectivamente. 3.

En providencia de 28 de febrero de 2019 el Juzgado en mención decretó las pruebas solicitadas por las partes y vinculados en el proceso, señalando que la señora Yolanda Moreno de Arias no había efectuado ninguna petición en tal sentido[10]. 4. El 10 de abril de 2019, la señora Yolanda Moreno de Arias presentó contestación a la demanda solicitando como prueba el testimonio de su hija Diana Patricia Arias[11].

En el mismo sentido, esta última allegó memorial el 10 de junio de 2019, solicitando como prueba su declaración sobre los hechos discutidos en la acción popular.[12] 5. En auto del 19 de junio de 2019, fueron negadas las solicitudes presentadas por las coadyuvantes[13], providencia contra la cual la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, sosteniendo que su señora madre no había sido notificada de la vinculación en el proceso, ni de la etapa probatoria.[14] 6.

El 23 de julio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia resolvió no reponer la decisión y negar la apelación, considerando que la etapa probatoria había finalizado y la petición se presentó cuando dicho periodo había quedado ejecutoriado[15]. 5.2.7. En consecuencia, la actora interpuso la presente solicitud de amparo señalando que el Juzgado, al negar el decreto de la prueba testimonial, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la prevalencia del derecho sustancial, al no haber notificado a la señora Yolanda Moreno Arias de la etapa probatoria, ni de su vinculación como coadyuvante en la acción popular.

Sobre el particular indicó “Manifesté al Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, que mi madre aparece como vinculada a esta acción popular según auto de pruebas de fecha 28 de febrero de 2019, claramente es hasta esta fecha que la identifican como tal, pero nunca le notificaron la referida etapa probatoria, pues fue después de un tiempo, que ella se entera de dicho auto y por lo tanto contesto (Sic) la demanda en el mes de abril del año 2019, solicitando como prueba mi testimonio” [16]. 5.2.8.

En providencia de 9 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío decidió en primera instancia sobre el amparo constitucional presentado por la señora Diana Patricia Arias, concluyendo que no contaba con legitimación en la causa por activa. 5.2.9. La actora impugnó esa decisión, recurso que fue concedido por el Tribunal y en providencia del 14 de febrero de 2019.

2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con lo manifestado por las partes en el proceso y con la sentencia del a quo, la Sala debe determinar, en primera medida, si la señora Diana Patricia Arias está legitimada para presentar una demanda en ejercicio de la acción de tutela buscando la protección de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad de su señora madre, Yolanda Moreno de Arias, a quien le fue negada una prueba testimonial por parte del funcionario judicial que conocía de una acción popular en la cual participaban como terceros coadyuvantes de la parte actora si alega encontrarse en condición de vulnerabilidad dado su grave estado de salud y avanzada edad. 1.

De la legitimación en la causa por activa. Resolver ese planteamiento impone traer a colación los desarrollos normativos y jurisprudenciales de la figura. El artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

(Subrayas de la Sala). Ello es así, porque en dicha acción la legitimidad para actuar, según lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, está radicada en la persona sobre la cual recae la vulneración o amenaza de uno de los derechos fundamentales, quien ejercerá la acción directamente o a través de apoderado, veamos: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.” (Subrayas de la Sala). De lo anterior se desprende que únicamente está legitimado para actuar en la acción de tutela, la persona titular del derecho fundamental que se reputa como vulnerado o amenazado, y que para demandar, podrá hacerlo por sí misma o a través de apoderado, el cual deberá estar debidamente acreditado.

En relación con la posibilidad de agenciar derechos ajenos, tal como lo señala la norma, esto es, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, la Corte Constitucional ha precisado en distintas ocasiones acerca de los presupuestos para la configuración de la agencia oficiosa, así: “La Corte Constitucional se ha ocupado de establecer algunos requisitos que deben verificarse cuando un ciudadano actúa como agente oficioso de otra persona.

En primer lugar, debe manifestar que actúa en tal calidad. En segundo lugar, debe encontrarse acreditado en el expediente que la persona a favor de quien actúa no puede interponer por sí misma el amparo que se invoca. En tercer lugar, no es necesario que exista una relación jurídica entre el agente y el agenciado o agenciados titulares de los derechos fundamentales.

Y en cuarto lugar, cuando ella sea posible, debe existir una ratificación oportuna por parte del agenciado respecto de los hechos o las pretensiones que se consignan en el escrito de tutela. Sin embargo, los anteriores requisitos deben aplicarse en forma flexible, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso concreto.[17] (Subrayas de la Sala). 5.3.2.

Caso concreto Aplicado lo señalado al caso bajo examen se advierte que durante el trámite de la acción popular tanto la señora Diana Patricia Arias como su señora madre, Yolanda Moreno de Arias, actuaron como coadyuvantes de la parte demandante, en nombre propio, mediante escritos separados, y participaron en diferentes momentos del curso del proceso allí adelantado.

También se observa que estaban interesadas en que se decretara el testimonio de la señora Diana Patricia Arias, pues así lo pusieron de presente ante el Juez de primera instancia por medio de las solicitudes a que se ha hecho referencia con anterioridad, de lo cual se infiere que tales peticiones compartían el mismo interés, es decir, que la señora Diana Patricia Arias fuese escuchada para demostrar el desconocimiento de los derechos colectivos.

La demandante informa en el libelo introductorio de la acción que nos ocupa que el Juzgado no le notificó a su señora madre sobre la vinculación como coadyuvante dentro del proceso, ni sobre el inicio de la etapa probatoria, razón ésta que indica como fuente de la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad de Yolanda Moreno de Arias.

En ese sentido, la Sala observa que, aun cuando el propósito de la señora Diana Patricia Arias no es otro más que pretender que su declaración sobre los hechos sea decretada y practicada como prueba dentro de la acción popular, es decir, el interés de las solicitantes es el mismo, la titular de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados por el operador judicial es la señora Yolanda Moreno de Arias, por cuanto es respecto de ella que, presuntamente, no se surtieron en debida forma las respectivas notificaciones, lo cual condujo, al parecer, a que presentara la petición probatoria por fuera de los términos señalados legamente para esos efectos.

Bajo tal perspectiva, es claro que la accionante, Diana Patricia Arias, no está legitimada para proponer la presente acción de tutela, pues no ha sido menoscabada en ninguno de sus derechos, o al menos, no manifiesta nada en ese sentido, lo cual nos pone en el contexto de precisar si estamos en presencia de la figura de la agencia oficiosa.

Así pues, pese a que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el estudio de los presupuestos para la configuración de esta figura debe realizarse desde el contexto particular del caso con miras a proteger la naturaleza informal de la acción de tutela, para la Sala es claro que de lo aportado al plenario y de lo que obra en el expediente de la acción popular, no se puede siquiera inferir la imposibilidad de la madre de la accionante para solicitar el presente amparo, máxime si se tiene en cuenta que su participación en la acción prevista en la Ley 472 de 1998 fue directa, lo cual indica que no contaba con ninguna limitación de las exigidas por el Máximo Tribunal Constitucional para intervenir en los procesos judiciales.

Tampoco obra escrito de ratificación que permita admitir que la señora Diana Patricia Arias esté habilitada para presentarse como agente oficioso de su señora madre, razón adicional que permite confirmar la sentencia de primera instancia, pues no media ninguno de los requerimientos que permitan la representación de intereses ajenos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que declaró la falta de legitimación en la causa por activa dela demandante en el proceso de la referencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 11 de octubre de 2019. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 9 y 10 del cuaderno principal. [2] Visible a folio 15 reverso del cuaderno principal. [3] Visible a folio 16 del cuaderno principal. [4] Visible a folios 17 a 26 del cuaderno principal. [5] Visible a folios 30 a 32 del cuaderno principal. [6] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [7] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [8] Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado [9] Visible a folios 1 a 6 del cuaderno en préstamo nro 1. [10] Visible a folios 461 y 462 del cuaderno en préstamo nro. 3. [11] Visible a folios 475 a 477 del cuaderno en préstamo nro. 3 [12] Visible a folios 499 y 300 del cuaderno en préstamo nro. 3. [13] Visible a folio 505 del cuaderno en préstamo nro. 3. [14] Visible a folios 508 a 510 del cuaderno en préstamo nro. 3. [15] Visible a folio 524 del cuaderno en préstamo nro. 3. [16] Visible a folios 1 y 2 del expediente. [17] Corte Constitucional, sentencia T-844 de 8 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.