ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA Observa la Sala que, en las pretensiones de la demanda, la actora solicitó el cumplimiento general de la Resolución 000792 de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte, pues no incluyó la enunciación de ninguno de sus tres artículos ni de los numerales de su anexo técnico.
No obstante, en el mismo texto de la demanda y en la impugnación, aseguró que las disposiciones cuyo cumplimiento solicita corresponden concretamente al artículo 3 de dicho acto administrativo y adicionalmente advirtió el desconocimiento de la obligación contenida en el artículo 1 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 1 de la Ley 1383 de 2010.
En el escrito radicado el 27 de febrero del presente año ante el Ministerio de Transporte para la constitución de la renuencia, la actora también invocó genéricamente el cumplimiento de la Resolución 000792 de 2013 para efectos de la desconexión de las empresas que ofrecen servicios tecnológicos sin estar homologadas, la desconexión del RUNT de la sociedad Inversión Comercial y Servicios y la prohibición a la concesión de ofrecer servicios a organismos de tránsito para diferentes tipos de procesos relacionados con la materia, como lo hizo posteriormente en las pretensiones de la demanda.
Advierte la Sala que el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción no fue debidamente agotado por la actora, ya que en el memorial respectivo no requirió expresamente al Ministerio de Transporte, previamente al ejercicio de la acción, el efectivo cumplimiento del artículo 3 de la Resolución 000792 de 2013 ni el artículo 1 de la Ley 769 de 2002.
Es claro, entonces, que con la petición tramitada ante el organismo el 27 de febrero de 2019, la cartera de Transporte no fue constituida en renuencia en debida forma respecto de las normas que posteriormente invocó en la demanda como posiblemente incumplidas en materia del manejo del Registro Único Nacional de Tránsito. Así, la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia será revocada y, en su lugar, se rechazará la demanda, que es lo que corresponde en los casos en que la parte actora no acredita en legal forma el agotamiento del requisito de procedibilidad.
FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 – ARTICULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02096-01(ACU) Actor: LILIANA PATRICIA LEAL LUGO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Temas: Falta de constitución de la renuencia del demandado SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de septiembre cinco del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Liliana Patricia Leal Lugo presentó demanda contra el Ministerio de Transporte en la que incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERA: el Ministerio de Transporte debe solicitar al sistema RUNT la desconexión de las empresas que ofrecen servicios tecnológicos a organismos de transito (sic) sin estar homologadas por el Ministerio de Transporte de acuerdo a la Resolución 792 del 2013.
SEGUNDA: El Ministerio de Transporte debe ordenar la desconexión del RUNT a la empresa INVERSIÓN COMERCIAL Y SERVICIOS S.A.S” SOFTWARE MOVILIZA quien ofrece a los organismos de tránsito interacción entre estos y el sistema RUNT sin cumplir con la Resolución 792 del 2013, con el aval y colaboración del RUNT. TERCERA: el Ministerio de Transporte debe prohibir a la concesión Runt a ofrecer de manera directa o por interpuesta persona servicios tecnológicos a organismos de transito (sic) de manera directa a procesos de contratación que tienen por objeto contratar el suministro de licenciamiento, instalación, configuración, capacitación, migración, implementación, soporte y puesta en funcionamiento de los sistemas misionales de bienes y servicios complementarios para las Secretarias de Transito (sic), excediendo sus facultades y generando graves perjuicios.
Y ejercer las sanciones a que haya lugar en vista de que ejerciendo una práctica restrictiva de la competencia y por excederse en las autorizaciones dadas en la concesión”. (Mayúsculas del texto original). 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La actora aseguró que existen empresas que están prestando servicios a organismos de tránsito en interacción con el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), sin que estén homologadas por el Ministerio de Transporte según lo establecido en la Resolución 000792 del 2013 expedida por dicha entidad[1].
Explicó que como consecuencia de lo anterior, se presentan tres situaciones contrarias a la regulación vigente que generan desigualdad de condiciones al ofrecer servicios tecnológicos a los organismos de tránsito y graves perjuicios a las empresas que han dado cumplimiento a la normatividad vigente en la materia. Señaló que la primera está relacionada con empresas del sector que venían ofreciendo servicios vía web services a organismos de tránsito antes de la expedición de la referida Resolución 000792 del 2013, que siguen conectadas al RUNT sin estar homologados de acuerdo con lo previsto en dicho acto administrativo.
Agregó que la segunda situación radica en la permisibilidad y la colaboración activa de la Concesión RUNT a empresas, como Inversión Comercial y Servicios S.A.S (Software Moviliza), para que presten el servicio de interacción de actores con el RUNT, a pesar de que no cumple con la regulación fijada en el acto ya citado y no está homologada por la cartera de Transporte.
Indicó que la tercera tiene lugar cuando la Concesión Runt ofrece directamente los servicios tecnológicos a través de un software propio, que genera interacción directa, lo cual excede los límites que tiene como tal y ocasiona perjuicios a las empresas habilitadas para prestarlos en virtud de la Resolución 000792 del 2013. Estimó posible que todos los contratos celebrados con organismos de tránsito puedan ser declarados nulos en ejercicio de la acción respectiva. 3.
Razones del posible incumplimiento Según la actora, la Resolución 000792 de 2013 está siendo incumplida por el Ministerio de Transporte porque hay empresas que prestan servicios tecnológicos a organismos de tránsito, en interacción con el RUNT, sin estar homologadas según la regulación prevista en dicho acto y porque, a su juicio, la Concesión Runt ofrece directamente los servicios tecnológicos a través de un software propio, que genera interacción directa, lo que excede los límites que tiene como tal y ocasiona perjuicios a las empresas habilitadas para prestarlos en virtud de la misma Resolución 000792 del 2013. 4.
Trámite de la solicitud en primera instancia El proceso correspondió inicialmente por reparto a la magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que por auto de julio once del año en curso ordenó la remisión por competencia al Tribunal Administrativo de Antioquia en virtud del domicilio de la actora (ff. 30 a 32).
Mediante providencia de agosto veinte del presente año, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó las notificaciones al Ministerio Público y al representante legal del Ministerio de Transporte (f. 46). Posteriormente, por auto de agosto 28 del año en curso resolvió sobre las diferentes pruebas aportadas y solicitadas por las partes (f. 66). 5.
Trámite en la segunda instancia Mediante proveído de octubre siete del año que transcurre, el despacho ponente ordenó poner en conocimiento de los representantes legales de la Concesión Runt S.A. y de la sociedad Inversión Comercial y Servicios S.A.S. la existencia del proceso, como terceros interesados en el resultado del mismo (f. 99). 6.
Contestación de la demanda Por intermedio de apoderada, el Ministerio de Transporte consideró que no resulta apropiado solicitar el acatamiento de los artículos 1º y 3º de la Resolución 000792 de 2013 por cuanto no han sido transgredidos por la entidad, ni obra prueba que demuestre la configuración de los elementos que estimó incumplidos.
Resaltó que la demanda no ofrece claridad en cuanto a las normas objeto de la acción y advirtió que la exigibilidad de lo establecido en aquel acto administrativo no está radicada en la cartera de Transporte sino en los diferentes actores del sistema RUNT y los particulares prestadores de servicios web interesados en interactuar mediante dicho mecanismo con el sistema.
Subrayó que el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, el cumplimiento general de las leyes y los actos administrativos, ni la definición de situaciones de orden contractual como lo alega la demandante. Advirtió que la acción debe declararse improcedente porque no está demostrado que exista, por parte del Ministerio de Transporte, el incumplimiento de normas ni de actos administrativos, ni de deberes de esta naturaleza. 7.
Intervención de terceros En virtud de la vinculación de la Concesión RUNT, su apoderado sostuvo que la Resolución 000792 de 2013 no dispuso una gestión dirigida a los organismos de tránsito que se encuentran registrando trámites a través de web services con software de los proveedores de servicios que estaban homologados antes de su expedición. Precisó que los trámites de tránsito y transporte son registrados en el Sistema RUNT a través del portal HQ-RUNT y destacó que en el mismo no aparece ninguna gestión llevada a cabo por la empresa Inversión Comercial y Servicios S.A.S. o sus organismos de tránsito, vía web services, a que hace referencia la actora.
Reveló que la citada sociedad no tiene facultades para autorizar, validar ni registrar información por conducto del RUNT, agregó que la Resolución 000792 de 2013 no estableció obligaciones contra los organismos de tránsito que se encuentran registrando trámites con software de los proveedores que estaban homologados antes de ese acto y advirtió que la actora no señaló con precisión la norma que contiene la obligación clara, expresa y exigible cargo del Ministerio de Transporte y de la Concesión RUNT, por lo cual pidió negar las pretensiones de la demanda.
La Sociedad Inversión Comercial y Servicios no intervino en el proceso. 8. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia señaló que “[…] de la Resolución cuyo cumplimiento se solicita, se advierte que no contiene una obligación a cargo del Ministerio de Transporte de la cual se pueda predicar su incumplimiento, pues lo que se dispone es que son los actores quienes deben presentar la solicitud de homologación o recertificación de servicios web para la activación e interacción de actores con el RUNT […]”.
Añadió que dicho acto no estableció un mandato imperativo e inobjetable que corresponda al organismo demandado consistente en la desconexión de las empresas que hayan prestado los servicios a organismos de tránsito con anterioridad a la expedición de la Resolución 000792 de 2013, como lo pretende la demandante. Destacó que la acción de cumplimiento no es procedente para impartir una orden que no está expresamente consagrada en la ley o en el acto administrativo, el cual nada indicó acerca del proceso de contratación que debe llevarse a cabo por parte de la Concesión RUNT para los servicios descritos por la accionante.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 9. La impugnación La actora insistió en que el Ministerio de Transporte está en la obligación de solicitar a la Concesión RUNT la desconexión de las empresas que ofrecen servicios tecnológicos a organismos de tránsito, sin estar homologadas por esa cartera de acuerdo con la Resolución 000792 de 2013, puesto que entre ellos media el contrato de concesión 033 de 2007.
Agregó que no existe otra entidad que tenga dicha facultad, particularmente respecto de la empresa Inversión Comercial y Servicios, que ofrece a los órganos de tránsito la interacción con el sistema RUNT sin cumplir con el acto ya referido y con el aval y la colaboración del Registro Único Nacional de Tránsito. Afirmó que además corresponde a la cartera de Transporte prohibir a la citada concesión ofrecer servicios tecnológicos para procesos de contratación que tienen por objeto el suministro de licenciamiento, instalación, configuración, capacitación, migración, implementación, soporte y puesta en funcionamiento de los sistemas misionales de bienes y servicios complementarios para las secretarías de tránsito.
Explicó que el verdadero problema jurídico radica en ordenar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 3º de la Resolución 000792 de 2013 y lo previsto en el contrato de concesión 033 de 2007, dado que es el mismo RUNT el que permite la conexión y prestación de servicios tecnológicos de empresas que no están homologadas. Manifestó que no comparte la argumentación expuesta por el Tribunal Administrativo, ya que existe obligación expresa y exigible por parte del Ministerio de Transporte, contenida en el artículo 1º de la Ley 769 de 2002 y en el contrato de concesión, por lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[2]. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de septiembre cinco del año en curso, mediante la cual fueron negadas las pretensiones de la demanda. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.
Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.
Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.
La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[3]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[4] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.
Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. 5. El caso concreto Advierte la Sala que según lo dispuesto en los artículos 8º de la Ley 393 de 1997 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la constitución en renuencia del demandado es requisito de procedibilidad de la acción. Esto implica que al resolver sobre la admisión de la demanda, el juez tiene la obligación de verificar que haya sido agotada dicha exigencia antes del ejercicio de la acción, por cuanto el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 requiere la prueba de la renuencia como requisito de la solicitud.
Observa la Sala que en las pretensiones de la demanda, la actora solicitó el cumplimiento general de la Resolución 000792 de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte, pues no incluyó la enunciación de ninguno de sus tres artículos ni de los numerales de su anexo técnico (f. 1). No obstante, en el mismo texto de la demanda y en la impugnación, aseguró que las disposiciones cuyo cumplimiento solicita corresponden concretamente al artículo 3º de dicho acto administrativo y adicionalmente advirtió el desconocimiento de la obligación contenida en el artículo 1º de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 1º de la Ley 1383 de 2010 (f. 1 a 12).
En el escrito radicado el 27 de febrero del presente año ante el Ministerio de Transporte para la constitución de la renuencia, la actora también invocó genéricamente el cumplimiento de la Resolución 000792 de 2013 para efectos de la desconexión de las empresas que ofrecen servicios tecnológicos sin estar homologadas, la desconexión del RUNT de la sociedad Inversión Comercial y Servicios y la prohibición a la concesión de ofrecer servicios a organismos de tránsito para diferentes tipos de procesos relacionados con la materia, como lo hizo posteriormente en las pretensiones de la demanda (ff. 14 a 23).
Advierte la Sala que el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción no fue debidamente agotado por la actora, ya que en el memorial respectivo no requirió expresamente al Ministerio de Transporte, previamente al ejercicio de la acción, el efectivo cumplimiento del artículo 3º de la Resolución 000792 de 2013 ni el artículo 1º de la Ley 769 de 2002.
Es claro, entonces, que con la petición tramitada ante el organismo el 27 de febrero de 2019, la cartera de Transporte no fue constituida en renuencia en debida forma respecto de las normas que posteriormente invocó en la demanda como posiblemente incumplidas en materia del manejo del Registro Único Nacional de Tránsito. Así, la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia será revocada y, en su lugar, se rechazará la demanda, que es lo que corresponde en los casos en que la parte actora no acredita en legal forma el agotamiento del requisito de procedibilidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada y en su lugar rechazar la demanda.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Mediante este acto administrativo, la cartera de Transporte adoptó el procedimiento y las condiciones técnicas de homologación y recertificación de servicios web para la activación e interacción de actores con el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT). [2] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [4] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.