ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Su acto administrativo no es una providencia judicial y tampoco tiene fuerza jurídica vinculante / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO En el presente asunto, la parte actora considera que el concepto rendido por el Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad simple radicado 2011-00207-00, amenaza su derecho fundamental al debido proceso, pues el Magistrado Ponente “puede acoger tan inconstitucional concepto” y dictar una providencia en su contra.
Sin embargo, precisa la Sala que, según las consideraciones referidas en el acápite anterior, el concepto que emitió la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa no es un acto administrativo, ni una providencia judicial y, en ese sentido, no tiene fuerza jurídica vinculante para el despacho judicial que lo solicitó y, mucho menos para el hoy accionante o cualquier otra persona natural o jurídica.
Así las cosas, la Sala concluye que en el caso concreto no existe ninguna vulneración del derecho fundamental al debido proceso invocado por el accionante. De hecho, ni siquiera se configura una amenaza, entendida esta como una especie de etapa previa a la violación porque representa el riesgo real de que finalmente se produzca el daño efectivo del derecho fundamental, toda vez que, se reitera, el concepto emitido por el Ministerio Público no tiene fuerza vinculante y, en todo caso, será la Sección Primera del Consejo de Estado la que determinará si lo acoge o no. Con todo, como acertadamente señaló el a quo, si el aquí demandante considera que el concepto rendido por el representante del Ministerio Público riñe abiertamente con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe exponer esa inconformidad en el proceso de simple nulidad para que sea analizada y resuelta por el juez natural de la causa.
Queda, pues, resuelto el problema jurídico planteado: el Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado no vulneró el derecho fundamental al debido proceso del [actor] 00207-00. Por tanto, se impone confirmar la sentencia impugnada. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 277 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-15-000-2019-00204-01(AC) Actor: JORGE ALONSO GARRIDO ABAD Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el señor Jorge Alonso Garrido Abad contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 24 de septiembre de 2019, mediante la cual se denegó la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1. Pretensiones El 11 de septiembre de 2019 (fls. 1 a 4), el señor Jorge Alonso Garrido Abad, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia, formuló la siguiente pretensión (fl. 4): Que se ordene al Procurador, emitir un nuevo concepto al proceso de acción de nulidad, radicado en la Sección primera del Consejo de Estado, con radicado 11001032400020110020700, con base a (sic) la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en relación con la inexistente prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Cara, respecto de normas comunitarias que regulen derechos exclusivamente económicos, fiscales o patrimoniales. 2.
Hechos De las pruebas obrantes en el expediente se extrae que: En 4 de mayo de 2011, el señor Jorge Alonso Garrido Abad presentó ante el Consejo de Estado, demanda de nulidad simple contra la Dirección Nacional de Derechos de Autor, con el fin de que se declarara la nulidad del artículo 1° de la Resolución 315 del 11 de noviembre de 2010, por medio de la cual se derogaron las Resoluciones 009 del 28 de enero y 010 del 1° de marzo de 1985, respectivamente.
Manifiesta el actor que, aunque no se ha dictado decisión de primera instancia en el proceso en mención, el Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado está induciendo en un error al Magistrado Ponente, toda vez que al rendir el respectivo concepto, le sugirió “que declare improcedente la acción, por considerar que el artículo 54 de la Decisión Andina 351 de 1993, es prevalente sobre la normatividad interna en materia de derechos de autor en la medida que integra el bloque constitucional en la materia”. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora considera que el concepto rendido por el Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad simple radicado 2011-00207-00, amenaza su derecho fundamental al debido proceso, pues el Magistrado Ponente “puede acoger tan inconstitucional concepto”. 2. Trámite impartido e intervenciones En un principio la tutela fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Risaralda que, en providencia del 11 de septiembre de 2019 (fls. 9 y 10) remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el cual, mediante auto del 17 de septiembre de 2019 (fl. 17), admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a la entidad accionada. 2.1.
La Procuraduría General de la Nación (fls. 29 a 31) contestó oportunamente la tutela y solicitó que se desestimaran las pretensiones de la misma, para lo cual manifestó que, el hecho de que el demandante no comparta la interpretación jurídica que realizó dentro del proceso de nulidad simple, no es motivo de amenaza del derecho al debido proceso, toda vez que su concepto no es vinculante y es el Juez el competente para definir el derecho. 3.
Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en providencia del 24 de septiembre de 2019 (fls. 32 a 36), negó las pretensiones de la tutela, para lo cual expuso que no existe ninguna transgresión al derecho fundamental al debido proceso del accionante, pues su inconformidad se basa en que el concepto rendido por el Ministerio Público es contrario a la jurisprudencia constitucional, lo cual debe plantear dentro del proceso de nulidad que se encuentra en trámite, con el fin de que sea el juez natural el que defina a quién le asiste la razón. De otra parte, señaló que el objetivo del Ministerio Público en los procesos judiciales en los que interviene como tercero, es controlar la actuación pública y propender por la protección de intereses jurídicos superiores establecidos por el constituyente. 4.
Impugnación El señor Jorge Alonso Garrido Abad (fl. 39) impugnó la anterior decisión, para lo cual señaló que se fundaba en los mismos argumentos esbozados en el escrito de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”, la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.
De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que en providencia del 24 de septiembre de 2019, negó el amparo solicitado.
Para el efecto, primero, se deberán analizar los efectos jurídicos de los conceptos emitidos por la Procuraduría General de la Nación y, posteriormente, se determinará si el contenido del concepto censurado implica la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del señor Garrido Abad. 3. De los conceptos emitidos por la Procuraduría General de la Nación El artículo 277 de la Constitución Política establece las funciones que tiene el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes así: 1.
Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. 3. Defender los intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 8.
Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. 10. Las demás que determine la ley. (Se destaca) De conformidad con el Manual de Funciones de dicha institución[1], en su calidad de sujeto procesal, la Procuraduría General de la Nación interviene ante las jurisdicciones contencioso-administrativa, constitucional y ante las diferentes instancias de las jurisdicciones penal, penal militar, civil, ambiental y agraria, de familia, laboral, ante el Consejo Superior de la Judicatura y las autoridades administrativas y de policía. Su facultad de intervención no es facultativa, sino imperativa y se desarrolla de forma selectiva cuando el Procurador General de la Nación lo considere necesario y cobra trascendencia siempre que se desarrolle en defensa de los derechos y las garantías fundamentales.
Respecto de la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, en el mismo manual, se establece que su propósito principal es intervenir como agente del Ministerio Público ante los tribunales administrativos, los jueces administrativos, los tribunales de arbitramento y demás autoridades judiciales o administrativas, según su ámbito de competencia, en defensa del orden jurídico, el patrimonio público, los derechos y garantías fundamentales, así como en el trámite y celebración de las conciliaciones extrajudiciales, y ejercer las funciones preventivas, de control de gestión y disciplinarias que le sean asignadas, según las directrices institucionales dadas por el Procurador General de la Nación o su Delegado.
De lo anterior se observa que si bien el Ministerio Público puede intervenir activamente en los procesos judiciales, siempre en pos defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales, lo cierto es que cuando emite un concepto en un proceso contencioso administrativo, no lo hace en ejercicio de la función judicial, así como tampoco se interpreta que dichos conceptos contengan la voluntad de la administración ni la manifestación de alguna función administrativa, por lo que no se puede considerar como una providencia judicial ni un acto administrativo susceptible de ser controvertido, toda vez que no tiene ningún carácter vinculante para la entidad que lo solicita y, mucho menos, para los particulares. 4.
Caso concreto y solución el problema jurídico En el presente asunto, la parte actora considera que el concepto rendido por el Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad simple radicado 2011-00207-00, amenaza su derecho fundamental al debido proceso, pues el Magistrado Ponente “puede acoger tan inconstitucional concepto” y dictar una providencia en su contra.
Sin embargo, precisa la Sala que, según las consideraciones referidas en el acápite anterior, el concepto que emitió la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa no es un acto administrativo, ni una providencia judicial y, en ese sentido, no tiene fuerza jurídica vinculante para el despacho judicial que lo solicitó y, mucho menos para el hoy accionante o cualquier otra persona natural o jurídica.
Así las cosas, la Sala concluye que en el caso concreto no existe ninguna vulneración del derecho fundamental al debido proceso invocado por el accionante. De hecho, ni siquiera se configura una amenaza, entendida esta como una especie de etapa previa a la violación porque representa el riesgo real de que finalmente se produzca el daño efectivo del derecho fundamental, toda vez que, se reitera, el concepto emitido por el Ministerio Público no tiene fuerza vinculante y, en todo caso, será la Sección Primera del Consejo de Estado la que determinará si lo acoge o no. Con todo, como acertadamente señaló el a quo, si el aquí demandante considera que el concepto rendido por el representante del Ministerio Público riñe abiertamente con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe exponer esa inconformidad en el proceso de simple nulidad para que sea analizada y resuelta por el juez natural de la causa.
Queda, pues, resuelto el problema jurídico planteado: el Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado no vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Jorge Alonso Garrido Abad, al rendir su concepto en el proceso de simple nulidad con radicado No. 2011- 00207-00. Por tanto, se impone confirmar la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 24 de septiembre de 2019.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Por Secretaría General ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Resolución 253 del 9 de agosto de 2012, modificada por las Resoluciones 203 de 2013, 413 de 2014 y 321, 380 y 381 de 2015.