ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE / RECURSO DE APELACIÓN - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz para proteger su derecho fundamental a la vida En el caso bajo estudio, de la tutela y del escrito de impugnación, se extrae que lo que en realidad pretende el señor Silvino Ramírez Pérez es que se le ordene a las entidades accionadas que le brinden las medidas de protección que le fueron negadas en la Resolución 3851 del 25 de mayo de 2018, adicionada por la 6638 del 8 de agosto de esa misma anualidad, en las cuales se determinó que su riesgo era ordinario, con matriz de 37,22 por ciento.

Precisa la Sala que, si bien el señor Silvino Ramírez Pérez señaló que no desea que le realizaran otro estudio de riesgo, sino que le otorgaran de facto las medidas de protección requeridas, lo cierto es que si se encontraba inconforme con la calificación que le otorgó la UNP, entidad competente para autorizar dichas medidas, podía interponer el recurso de reposición en contra de los actos administrativos antes mencionados, para que se revisara una vez más su situación, tal como se le expuso en la parte resolutiva dichos actos administrativos, por lo que se evidencia que el hoy accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial para proteger su derecho fundamental a la vida, el cual no ejerció, razón por la cual la tutela de la referencia no cumple con el requisito de la subsidiariedad. […] [A] juicio de la Sala, en el caso concreto no está acreditado un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección del derecho fundamental invocado como vulnerado, pues si bien el accionante afirmó que había sido víctima de amenazas y que su derecho fundamental a la vida y el de su familia se encontraba en riesgo, no aportó ninguna prueba que así lo demostrara, más que artículos periodísticos sobre las actuaciones y denuncias realizadas como veedor ciudadano que no hacen referencia a su situación personal.[…]. [L]a Sala estima que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, al no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, por cuanto, se reitera, el accionante contaba con un mecanismo ordinario idóneo y eficaz que le permitía salvaguardar sus derechos fundamentales sin la necesidad de intervención del juez de tutela y del cual no hizo uso, por lo que no puede subsanar su propia omisión con la presente demanda y, porque tampoco se acreditó un riesgo o perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este amparo, por tal razón, se revocará la decisión de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2019-00444-01(AC) Actor: SILVINO RAMÍREZ PÉREZ Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Y PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Defensoría del Pueblo y el señor Silvino Ramírez Pérez contra la sentencia del 30 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se amparó el derecho fundamental de petición del accionante y, como consecuencia, se le ordenó a la Defensoría del Pueblo que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esa providencia, diera respuesta a la petición del 29 de julio de 2019.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1. Pretensiones El 14 de agosto de 2019 (fls. 1 a 3, C. 1), el señor Silvino Ramírez Pérez, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría Nacional del Pueblo, por considerar vulnerado el derecho fundamental a la vida.

Como consecuencia, formuló la siguiente pretensión (fl. 3, C. 1): Que se le ordene al Director Nacional de la UNP que me agende una cita lo más pronto posible para que me atienda él personalmente, donde este un delegado de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo para exponerles personalmente mi situación de riesgo en que me encuentro pues estos momentos como ya lo he dicho por solicitud de la Fiscalía 35 Seccional de Tunja, el cuadrante 18 de la Policía a veces pasa una o dos veces por frente a mi residencia y también están pendientes cuando estoy en el centro de la ciudad de Tunja y cuando voy a salir a la jurisdicción del Departamento de Policía de Boyacá tengo que coordinar con ellos mi seguridad, pero esto es temporal. 2.

Hechos Del confuso escrito de tutela y de las pruebas obrantes en el expediente se extrae que: El señor Ramírez Pérez, por su condición de coordinador de la Red de Veedurías Ciudadanas de Tunja y periodista independiente del departamento de Boyacá, ha sido víctima de amenazas desde el 2 de marzo de 2017, fecha en la cual personas no identificadas ingresaron a su domicilio de forma irregular y se llevaron un computador de su propiedad, por lo que interpuso la denuncia respectiva ante la Fiscalía 35 Seccional de Tunja.

Señaló que hace 2 años le solicitó a la UNP que adoptara medidas de protección para él y su familia, por lo cual le enviaron en 2 oportunidades un analista de campo para determinar su situación, pero que en ambas ocasiones le notificaron que el estudio de riesgo había sido ordinario. Inconforme con lo anterior, el señor Ramírez Pérez interpuso una acción de tutela en contra de la UNP.

El Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, en providencia del 29 de noviembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle a la entidad accionada que realizara una reevaluación del riesgo del hoy accionante, teniendo en cuenta la totalidad de la prueba documental allegada a esa tutela. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 1° de febrero de 2018.

En cumplimiento de la orden de tutela, la UNP realizó una tercera visita con un analista de campo y, mediante Resolución 3851 del 25 de mayo de 2018, adicionada por la 6638 del 8 de agosto de la misma anualidad[1], ponderó el riesgo del actor como ordinario, con matriz de 37,22%, y señaló que no se originaba la adopción de medidas de protección. Así lo expuso: Que mediante la orden de trabajo No. 265589 de fecha de reparto 16 de abril de 2018, se comisionó a un Profesional Analista de Riesgo adscrito al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de información – CTRAI, dependencia de la Subdirección de Evolución de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección – UNP, quien procedió a ubicar al señor Silvino Ramírez Pérez a través del teléfono y en la dirección aportada por este; una vez finiquitada la fecha de entrevista, la primera acción que se desplegó fue informar el procedimiento que se debe sortear para determinar el riesgo, seguidamente enterado del mismo, se suscribió el consentimiento con el cual se abaló todas las actuaciones que posteriormente se practicaron, iniciando con la entrevista al solicitante para conocer de fondo si problemática de seguridad, es decir, un relato de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia de hechos victimizantes en orden cronológico, dentro de esta igualmente se indagó que rol cumple dentro de su comunidad, las funciones, decisiones que toma, su visibilidad y de qué forma estos afectan a grupos al margen de la Ley (grupos guerrilleros, grupos armados organizados – GAO, grupos delictivos organizados – GDO); si la problemática de seguridad obedece a situaciones aisladas de su labor o a conductas inapropiadas del evaluado […].

Que una vez practicada la entrevista, se pasó a confirmar, corroborar y ampliar la información con las autoridades locales, departamentales, donde ocurrieron los hechos, dentro de ellas con las Personerías, Comandos o Departamentos de Policía (derechos humanos, y la Seccional de Protección y Servicios Especiales), Fiscal que adelanta la investigación penal; se adelantaron entrevistas a terceros, inspecciones a lugares, entre otras experticias.

Que se solicitó a las autoridades competentes información sobre la apreciación de orden público de la zona donde ocurrió el hecho y donde se encuentra el evaluado, con el fin de identificar la presencia de grupos al margen de la Ley, grupos guerrilleros, grupos armados organizados – GAO, grupos delictivos organizados – GDO, delincuencia común, con el fin de contrastar si estos son los que originan el hecho amenazante o si tiene alguna incidencia sobre el evaluado […].

Que en ese orden de ideas, se realizaron las actividades conducentes, pertinentes y útiles para establecer los hechos; una vez culminada esta etapa, el analista de riesgo encargado del caso, analizó como un todo la información recolectada y a la luz de las normas que rigen el programa y jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, identificó las presuntas amenazas y vulnerabilidades que se originaron de dicha amenaza […].

Que conforme a lo anterior, caso del señor Silvino Ramírez Pérez fue presentado ante el grupo de valoración preliminar (GVP) en la sesión 17 de fecha 07 de mayo de 2018, el cual en virtud de sus atribuciones establecidas en el artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 567 de 2016, ponderó el riesgo del evaluado como ORDINARIO, con matriz de 37.22% […].

Que de acuerdo con lo anterior el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM, validó el resultado del estudio de nivel de riesgo del señor Silvina Ramírez Pérez […], conforme a la ponderación hecha por parte del Grupo de Valoración Preliminar, que armonizado con lo preceptuado en cuanto los requisitos para ser beneficiario es procedente estar inmerso en un riesgo extremo o extraordinario, situación contraria para la persona relacionada anteriormente, por lo cual debe procederse a negar la solicitud de medias de protección […].

Posteriormente, el hoy accionante presentó dos incidentes de desacato para que se diera cumplimiento a la orden de tutela, toda vez que la UNP no le había asignado un esquema de seguridad por su condición de veedor, periodista independiente y defensor de derechos humanos; sin embargo, en ambos incidentes, el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, mediante providencia del 17 de octubre de 2018, determinó que se había dado cumplimiento al fallo de tutela, con fundamento en lo siguiente: En este punto se aclara al accionante que la sentencia de segunda instancia en ningún momento ordenó la implementación de medidas de protección en el caso del actor, pues determinar ello es competencia propia de la administración, que en este caso recae en cabeza de la UNP, no siendo posible usurpar las funciones de la entidad, razones por las que la orden de tutela se encaminó a la reevaluación del riesgo con el material probatorio que milita en el proceso, emitiendo acto administrativo motivado que pasmara la decisión de la entidad, cosa que como se dijo materializó la entidad, a pesar de que su respuesta sea desfavorable a la solicitud del actor.

El actor manifestó que en varias ocasiones ha interpuesto peticiones ante la UNP, con el fin de que se le conceda una cita con el director y exponerle personalmente su caso, lo cual reiteró en petición del 29 de julio del año en curso, así: 1. Como ya se lo he manifestado en varios oficios que le he enviado a su despacho donde le he manifestado que yo SILVINO RAMIREZ PEREZ ya perdí la credibilidad en los estudios de riesgo pues ya me han hecho tres estudios de riesgo por parte de tres (3) analistas de campo que me ha enviado la Unidad Nacional de Protección en la pasada administración y siempre el informe de campo fue el mismo que el estudio de riesgo era ordinario, pareciera ser que los tres (3) estudios de riesgo seguramente hechos por los 3 analistas enviados por la Unidad Nacional de Protección seguramente coincidieron para no entrar en contradicciones diferente a lo que piensa el señor Fiscal Treinta y Cinco Seccional de Tunja, que una vez le informe de que los tres resultados que me han hecho los tres analistas de campo habían salido con el mismo que era ordinario. 2.

No se puede seguir argumentando que es que los que aprueban son los integrantes del (CERREM) pero ellos tienen en cuenta es el informe de campo que les presenta el analista de campo que ha hecho el respectivo estudio de riesgo. 3. Pareciera ser que presuntamente pueden haber intereses oscuros interviniendo no sé de qué manera para que no se nos asigne un esquema de seguridad permanente por parte de la Unidad Nacional de Protección. 4.

En la actualidad tengo una medida de protección solicitada por el Señor Fiscal Treinta y Cinco Seccional de Tunja, que mediante oficio dirigido a los señores Comandantes de la policía Metropolitana de Tunja, Estación de Policía de Tunja y Comando del Departamento de Policía Boyacá a quienes les ha solicitado que se me sigan bridando las medidas de protección mientras la Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIDH me concede las medidas cautelares de protección ante la negativa de la UNP. 5.

Por lo que solicito la valiosa intervención de los señores Procurador General de la Nación especialmente la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos y el señor Defensor del Pueblo para que si está dentro de lo posible intervengan ante al Director de la UNO par que se me dé una cita personal para exponerle mi situación de riesgo. 1.3.

Argumentos de la tutela El señor Silvino Ramírez Pérez solicitó que se ampare su derecho fundamental a la vida, por cuanto la UNP no le otorgó un esquema de seguridad por su condición de veedor, periodista independiente y defensor de derechos humanos y, como consecuencia, se le ordene al director de la entidad accionada que le dé una cita para exponerle su caso personalmente. 2.

Trámite impartido e intervenciones La tutela fue interpuesta ante el Juzgado Tercero Civil de Oralidad de Tunja, el cual, mediante auto del 15 de agosto de 2019 (fl. 70, C. 1), ordenó que se remitiera el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que, en providencia del 21 de agosto de la misma anualidad (fl. 73, C. 1), admitió la demanda y ordenó que se notificara a las entidades accionadas. 2.1.

La Procuraduría General de la Nación (fls. 82 a 84, C. 1) rindió el informe respectivo y solicitó que declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a esa entidad, toda vez que no es la causante del daño o perjuicio invocado por el señor Ramírez Pérez, por el contrario, adujo que ha intervenido de manera constante para solucionar sus inconvenientes, tanto así que acompañó sus solicitudes de reevaluación de riesgo ante la UNP. 2.2.

La Defensoría del Pueblo (fls. 86 a 89, C. 1) solicitó también que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad, dado que las actuaciones o comportamientos que se denuncian son ajenos a la defensoría. 2.3. La Unidad Nacional de Protección (fls. 91 a 100, C. 1) sostuvo que contra la última resolución que calificó el riesgo del demandante, esto es, la 3851 del 25 de mayo de 2018, modificada en Resolución 6638 del 8 de agosto de esa misma anualidad, no se interpuso recurso alguno, por lo que la decisión quedó ejecutoriada, razón por la cual la tutela era improcedente ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

De otra parte, expuso que las actividades de dicha entidad se encuentran orientadas en el principio del consentimiento, pero que se debe tener en cuenta que el mismo accionante manifestó que no se encuentra interesado en que se le realice un nuevo estudio de riesgo, por manera que no puede iniciar los trámites correspondientes para valorar si se presentan nuevos hechos que ahora sí ameriten una medida de protección. En cuanto a la solicitud de una cita personal con el director de la UNP, manifestó que resulta improcedente, toda vez que acceder a dicha petición vulneraría el derecho fundamental a la igualdad de todos los solicitantes y beneficiarios del Programa de Protección y Prevención que lidera esa entidad; además, se estaría extralimitando el marco normativo que rige a la UNP, establecido en el Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, actualmente modificado y adicionado por los Decretos 567 de 2016, 299, 1581 y 2124 de 2017, por cuanto existe un procedimiento ordinario para que una persona sea beneficiaria de la asignación de medidas materiales de protección por parte de esa unidad. 2.4.

Mediante auto del 27 de agosto de 2019 (fl. 169, C. 1), el Tribunal Administrativo de Boyacá requirió al accionante para que aportara constancia del radicado de las peticiones del 29 de julio del año en curso ante la UNP, y al director de la UNP para que allegara la contestación de la misma, junto con la constancia de notificación. En cumplimiento de lo anterior, el señor Ramírez Pérez allegó las planillas de envío de la petición del 29 de julio de 2019 (fls. 178 a 181, C. 1) a la UNP, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo y, además, aportó copia de un oficio radicado bajo el número OFI19-00022929 del 28 de junio de 2019 (fl. 185, C. 1), en el cual la UNP le había informado que la solicitud de audiencia con el director de dicha unidad excedía las competencias de la misma, por el proceso establecido para medir el nivel de riesgo del solicitante y recomendar la medida de protección. Por su parte, la UNP allegó copia del correo electrónico enviado el 28 de agosto de 2019 al señor Silvino Ramírez Pérez (fl. 203, C. 2), mediante el cual dio respuesta a la solicitud del 29 de julio de 2019, le reiteró lo expuesto en oficio del 28 de junio de 2019 y le manifestó que la pretensión de la solicitud de cita personal con el director de esa unidad vulneraría el derecho a la igualdad de todos los solicitantes y beneficiarios del Programa de Protección y Prevención que lidera esa entidad. 3.

Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia del 30 de agosto de 2019 (fls. 212 a 223, C. 2), resolvió lo siguiente: PRIMERO.-AMPARAR el derecho de petición del accionante vulnerado por la Defensoría del Pueblo. SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA a la Defensoría del Pueblo-Director General o quien haga sus veces dar respuesta de manera clara, precisa y de fondo a la petición del señor Silvino Ramírez Pérez de fecha 29 de julio de 2019 dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia. TERCERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la Procuraduría General de la Nación, conforme expuesto en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- NEGAR la acción de tutela instaurada por el señor Si\vino Ramírez Pérez contra la Unidad Nacional de Protección. QUINTO.- EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación para que en lo sucesivo suministre respuesta oportuna a las peticiones que les sean elevadas por cualquier persona […].

Como fundamento de su decisión, señaló que la presunta vulneración que alegó el demandante tiene que ver con la ausencia de respuesta respecto de la cita personal con el director nacional de la UNP, por lo que no se pronunciaría sobre las interpretaciones que dieron las entidades accionadas en las respectivas contestaciones, pues no se advertía que con la presente acción el señor Ramírez Pérez persiguiera la concesión de medias de protección o reevaluación de su riesgo.

Ahora bien, en relación con las peticiones del 29 de julio de la presente anualidad, precisó que a la solicitud de acompañamiento a reunión para verificar las medidas de protección elevadas ante la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, se había constatado que la primera dio respuesta durante el trámite de la presente acción de tutela, por lo que se estaba ante la carencia actual de objeto por hecho superado, mientras que la defensoría del Pueblo había guardado silencio y, en esa medida, vulneró su derecho de petición. En lo atiente a la solicitud de la cita personal con el director de la UNP, manifestó que dicha entidad ya había dado respuesta de fondo, tal como se observaba en escrito del 28 de junio de 2019, por tal razón, no se evidenciaba la vulneración del derecho fundamental invocado por parte de esta entidad. 4.

Impugnación 4.1. La Defensoría del Pueblo (fls. 231 a 233, C. 2) solicitó que se declarara el hecho superado, toda vez que, mediante Oficio 3020-3809 del 2 de septiembre de 2019, dio respuesta a la solicitud del señor Silvino Ramírez Pérez, la cual fue enviada a su correo personal. 4.2. El señor Silvino Ramírez Pérez (fls. 239 a 242, C. 2) impugnó la anterior decisión, para lo cual señaló que lo que solicitó en la tutela fue el amparo de su derecho fundamental a la vida presuntamente vulnerado por la UNP, al no haberle otorgado las medidas de protección necesarias, pues, a su parecer, en los estudios de riesgo que le han realizado “hay intereses extraños interviniendo para que a los integrantes de la red de veedurías de Tunja no se les asigne ningún esquema de seguridad”.

En razón a lo anterior, señaló que no necesita un cuarto estudio de riesgo, sino que las entidades accionadas le concedan las medidas cautelares de protección solicitadas. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”, la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.

De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 30 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que amparó el derecho fundamental de petición del accionante.

Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la subsidiariedad. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se vulneró el derecho fundamental invocado por el señor Ramírez Pérez. 3.

Análisis de la Sala 3.1. De la subsidiariedad[2] La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86[3] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[4] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales[5].

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así[6]: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”. 2.

Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, de la tutela y del escrito de impugnación, se extrae que lo que en realidad pretende el señor Silvino Ramírez Pérez es que se le ordene a las entidades accionadas que le brinden las medidas de protección que le fueron negadas en la Resolución 3851 del 25 de mayo de 2018, adicionada por la 6638 del 8 de agosto de esa misma anualidad, en las cuales se determinó que su riesgo era ordinario, con matriz de 37,22%.

Precisa la Sala que, si bien el señor Silvino Ramírez Pérez señaló que no desea que le realizaran otro estudio de riesgo, sino que le otorgaran de facto las medidas de protección requeridas, lo cierto es que si se encontraba inconforme con la calificación que le otorgó la UNP, entidad competente para autorizar dichas medidas, podía interponer el recurso de reposición en contra de los actos administrativos antes mencionados, para que se revisara una vez más su situación, tal como se le expuso en la parte resolutiva dichos actos administrativos, por lo que se evidencia que el hoy accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial para proteger su derecho fundamental a la vida, el cual no ejerció, razón por la cual la tutela de la referencia no cumple con el requisito de la subsidiariedad.

En este punto, es importante reiterar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley contemplan distintas vías que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

Es decir, una aplicación amplia de la acción de tutela, que desconozca el requisito de la subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, resulta contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos ordinarios de protección de los derechos[7]. De otra parte, a juicio de la Sala, en el caso concreto no está acreditado un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección del derecho fundamental invocado como vulnerado, pues si bien el accionante afirmó que había sido víctima de amenazas y que su derecho fundamental a la vida y el de su familia se encontraba en riesgo, no aportó ninguna prueba que así lo demostrara, más que artículos periodísticos sobre las actuaciones y denuncias realizadas como veedor ciudadano que no hacen referencia a su situación personal.

El perjuicio irremediable que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección no debe verse solamente desde la perspectiva de las consecuencias nocivas, adversas, perjudiciales, dañinas, que suelen producir las decisiones de la administración. Esas decisiones pueden estar revestidas de legalidad y, por ende, las consecuencias perjudiciales de quienes las sufren no son ilegítimas o ilícitas.

En fin, son variados los casos que sirven para demostrar que no por resultar perjudicial la decisión tomada por la autoridad competente deba asumirse que existe un perjuicio irremediable que deba evitarse mediante la acción de tutela. De lo contrario, todos los actos administrativos que establecen situaciones desfavorables a los destinatarios tendrían que ser suspendidos por vía de tutela.

El perjuicio irremediable, al constituir un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, hace necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese detrimento se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales, situación que, a simple vista, no se presenta en este caso.

En suma, la Sala estima que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, al no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, por cuanto, se reitera, el accionante contaba con un mecanismo ordinario idóneo y eficaz que le permitía salvaguardar sus derechos fundamentales sin la necesidad de intervención del juez de tutela y del cual no hizo uso, por lo que no puede subsanar su propia omisión con la presente demanda y, porque tampoco se acreditó un riesgo o perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este amparo, por tal razón, se revocará la decisión de primera instancia. Adicionalmente, conviene señalar que el señor Ramírez Pérez puede solicitar un nuevo estudio de riesgo ante la UNP, para lo cual puede presentar todas las pruebas que considere pertinentes, con el fin de que se le otorguen las medidas de protección procedentes, así como ejercer todos los recursos a su disposición si se encuentra nuevamente inconforme con la decisión adoptada por dicha entidad, la cual, se reitera, es la competente para ordenar este tipo de medidas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 30 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO. DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por el señor Silvino Ramírez Pérez, por la inobservancia del requisito de subsidiaridad.

TERCERO. NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Por Secretaría General, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] La adición de Resolución 3851 del 25 de mayo de 2018, se realizó en virtud del requerimiento del Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, para que la UNP expresara los parámetros que utilizó para tomar esa decisión. [2] En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en la sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [3] «Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)» (se destaca). [4] «ARTÍCULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)». [5] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [6] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. [7] Corte Constitucional, sentencias: T-892 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo y T-406 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.