ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Tribunal accionado sustentó porqué operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado en la demanda de tutela, dado que, tal y como se expuso en la providencia cuestionada, la parte actora, en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionó las decisiones dictadas dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra; sin embargo, pretende que el cómputo de la caducidad se haga a partir de la notificación de un acto administrativo dictado en virtud de un proceso penal en el cual fue condenado (Resolución No. 02537 del 09 de junio de 2015).
Asimismo, se afirmó que mediante la Resolución No. 02537 del 09 de junio de 2015 se hizo efectiva una sentencia y, por consiguiente, no era un acto enjuiciable, puesto que no crea, extingue o modifica una situación particular, sino que se trata de un acto mera ejecución. En ese sentido, se advierte que el Tribunal accionado sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que en ese asunto operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción, precisando, a su vez, que dicho término empezó a correr después de la notificación de la Resolución No. 01135 del 9 de abril de 2012 (14 de agosto de 2012) y dado que la demanda se presentó el 25 de noviembre de 2015, era evidente que la oportunidad procesal para acudir a esta jurisdicción especializada ya había fenecido.
Así las cosas, la Sala considera que no se configura en este caso un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, aquel se presenta cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2001 - ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03717-01(AC) Actor: EDWIN ANTONIO HERRERA ESPITIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Niega el amparo solicitado / DEFECTO SUSTANTIVO – No se configura en este caso. Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 29 de agosto de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 9 de agosto de 2019, el señor Edwin Antonio Herrera Espitia, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia[1].
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “1. Solicito al Honorable Consejero de Estado, Tutelar los Derechos fundamentales al Debido proceso, accedo a la Justicia, según lo normado en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia, así como el Principio Constitucional de Confianza Legítima, y cualquier otro derecho conculcado por los despachos accionados al señor EDWIN ANTONIO HERRERA ESPITIA, en razón a fueron conculcados por los despachos accionados.
“2. Como consecuencia de la protección de los derechos fundamentales, se ordene a las tuteladas JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO META y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo de tutela, dispongan lo pertinente como es ordenar a los despachos JUEZ QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO ORAL DE VILLAVICENCIO META REVOCAR EL AUTO DE FECHA 25 DE MAYO DE 2018, QUE RECHAZO DE PLANO la demanda presentada el día 25 de noviembre de 2015, por el señor EDWIN ANTONIO HERRERA ESPITIA, radicado 500013333005-2018-0005800 contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y el AUTO DE FECHA 30 DE MAYO DE 2019, emitido TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META,, donde confirman la decisión del A quo en primera instancia, y en su lugar proceder a la admisión de la demanda radicado 50001-33-33-005-2018-00058-00 del accionante EDWIN ANTONIO HERRERA ESPITIA en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL.
“3. Se ordene al señor JUEZ QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO ORAL DE VILLAVICENCIO META, y al TRIBUNAL ADMINISTRAT5IVO ORAL, continuar con el trámite procesal correspondiente, para dar cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela” (negrillas del original). 2. Los hechos El señor Edwin Antonio Herrera Espitia prestó sus servicios a la Policía Nacional desde el 19 de agosto de 2005 hasta el 13 de abril de 2012.
El 15 de junio de 2011, la Oficina de Control Interno Disciplinario DEMET inició un proceso disciplinario en su contra por inasistencia al servicio y, en proveído del 10 de noviembre de 2011, le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por un término de 10 años para ejercer cargos públicos. La anterior decisión fue confirmada por el Inspector Delegado Regional 7 el 5 de marzo de 2012.
Mediante Resolución No. 01135 del 9 de abril de 2012, el Director General de la Policía Nacional ejecutó la sanción impuesta al señor Herrera Espitia, dicho acto le fue notificado al aquí demandante el 13 de abril de 2012. Por la misma falta se adelantó un proceso penal ante el Juzgado 178 de Instrucción Penal Militar, en el cual, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2013, se le condenó a la pena principal de 12 meses de prisión, providencia que fue confirmada por el Tribunal Superior Militar el 4 de diciembre de 2014 y cobró ejecutoria el 15 de abril de 2015.
Posteriormente, en Resolución No. 02537 del 9 de junio de 2015 –notificada personalmente el 2 de julio de 2015– “se revocó” la Resolución 01135 del 9 de abril de 2012, mediante la cual se ejecutó la sanción impuesta al señor Edwin Antonio Herrera Espitia. El 13 de noviembre de 2015, presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 127 Judicial I de Bogotá y se celebró audiencia el 25 de noviembre de 2015.
El señor Herrera Espitia presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue rechazada de plano por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio en proveído de 25 de mayo de 2018, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta el 30 de mayo de 2019. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo al interpretar de forma indebida el artículo 134 de la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular, en síntesis, señaló que la Resolución No. 02537 del 9 de junio de 2015 fue el último acto administrativo expedido para resolver la situación del señor Herrera Espitia y, por consiguiente, la caducidad de la acción debía contabilizarse a partir de la notificación de dicho acto y no desde cuando se notificó la Resolución 01135 del 9 de abril de 2012. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 13 de agosto de 2019[2], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se dispuso vincular a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, como tercero interesado. 4.2. El Tribunal Administrativo del Meta, por conducto de uno de sus magistrados, sostuvo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando se discute la legalidad de un acto administrativo sancionatorio el término de caducidad inicia su cómputo a partir de la notificación del acto administrativo que ejecuta la decisión. En ese sentido, precisó que contra el señor Herrera Espitia se adelantaron dos procesos, uno disciplinario que culminó con la decisión de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por 10 años, decisión ejecutada mediante la Resolución No. 01135 del 9 de abril de 2012, en tanto que en el proceso penal se ejecutó mediante la Resolución No. 02537 del 9 de junio de 2015, fecha para la cual el aquí demandante ya había sido desvinculado de la Policía Nacional.
De conformidad con lo anterior, afirmó que con la demanda de tutela se pretende dar un alcance jurídico a la Resolución No. 02537 del 9 de junio de 2015 que no previó, toda vez que se señaló que con esta se revocó el acto administrativo que lo desvinculó del servicio. Finalmente, señaló que “la fuente de dicha resolución es una decisión judicial, que no es objeto de debate en la presente demanda y además porque esta no es un acto enjuiciable en la medida que se está ejecutando la decisión de un proceso penal”[3]. 4.3.
Por su parte, la Policía Nacional indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que las pretensiones de la solicitud de amparo están encaminadas a que se ordene la admisión de la demanda presentada por el señor Edwin Antonio Herrera Espitia. Adicionalmente, sostuvo que en el caso sub examine no se configuró vulneración alguna de los derechos fundamentales del aquí demandante, puesto que la decisión que rechazó la demanda se dictó de conformidad con las normas aplicables[4]. 4.4.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 29 de agosto de 2019[5], la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado denegó la solicitud de amparo. Como sustento de su decisión, sostuvo lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “… la Subsección considera que el Tribunal Administrativo demandado concluyó acertadamente que el cómputo de la caducidad debía iniciarse a partir del día siguiente a la ejecutoria de la Resolución 01135 del 9 de abril de 2012, por tratarse del acto administrativo mediante el cual la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al señor Herrera Espitia, siendo imposible iniciar el conteo perentorio en la forma pretendida por el accionante.
Así, en el presente asunto se tiene certeza que el señor Herrera Espitia fue desvinculado de la Institución Castrense con ocasión del proceso disciplinario que se adelantó en su contra y, la sanción impuesta, se materializó en el citado acto administrativo, lo cual lleva a la conclusión inequívoca que, el termino de cuatro meses inició a partir de la ejecución de este, de conformidad con el criterio jurisprudencial expuesto en párrafos precedentes.
“Asimismo, se encuentra que la Resolución 02537 del 9 de junio de 2015, dispuso tener por separado del servicio al señor Herrera Espitia de forma temporal, ello, en atención a la pena impuesta en el proceso penal, sin que pueda considerarse que dicho acto administrativo modifica o ejecuta nuevamente la sanción impuesta en el proceso disciplinario y, por tanto, entenderla como una situación para revivir la oportunidad procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se controvierten los fallos proferidos en el proceso sancionatorio, menos cuando, según la conclusión de la autoridad judicial demandada, no se presentaron cargos concretos de nulidad en contra de este último acto administrativo.
“Por tanto, la Subsección considera que el Tribunal Administrativo del Meta analizó la situación jurídica, normativa y jurisprudencial en relación con el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y adecuadamente coligió que dicho cómputo debía iniciarse a partir de la fecha de ejecutoria del acto administrativo mediante el cual la Dirección General de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al señor Edwin Antonio Herrera Espitia”. 6.- La impugnación La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su escrito de tutela, en el sentido de que la Resolución No. 2537 del 9 de junio de 2015 revocó la Resolución No. 0135 del 9 de abril de 2012 y, por tanto, el término de caducidad debía contabilizarse a partir de la notificación de aquella[6].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[8].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[9]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[10]. 2.
Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configuró alguna vulneración a los derechos fundamentales del aquí demandante. Al respecto, la parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas aplicaron de forma indebida el artículo 138 de la Ley 1437 de 2001, al considerar que había operado la caducidad de la acción. Pues bien, se tiene que el Tribunal Administrativo del Meta, en proveído del 30 de mayo de 2019, confirmó el auto del 25 de mayo de 2018 mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el aquí demandante, con fundamento en las siguientes razones (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “Sumado a lo anterior, analizando el petitum de la demanda se logra establecer que los actos imputables alegados por la parte actora son los fallos sancionatorios de fecha 10 de noviembre de 2011, dentro del Proceso Disciplinario N° DEMET 2011-35 emanado de la OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO DEMET, y el fallo de segunda instancia de fecha 05 de marzo de 2012, emitido por el INSPECTOR DELEGADO REGIONAL SIETE, sin tener en cuenta la providencia del Tribunal Superior Militar del 4 de diciembre de 2014, de la cual nace la Resolución N° 02537 del 09 de junio de 2015.
“Por tal motivo, la Sala no comparte la postura argumentada por el apoderado de la parte actora en el recurso de alzada, respecto de que el término de la caducidad del medio de control debe ser contado a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución N° 02537 del 09 de junio de 2015, toda vez que tal petición desconoce que la fuente de dicha resolución es una decisión judicial, que no es objeto de debate en la presente demanda y además porque esta no es un acto enjuiciable en la medida que está ejecutando la decisión de un proceso penal.
“En gracia de discusión si aceptamos que la Resolución N° 02537 del 09 de junio de 2015 fuere demandable, para la Sala resulta claro que el eje central de la demanda se fundamenta es en la legalidad de ese acto, en razón a que este revocó la Resolución N° 01135 del 9 de abril de 2012 por lo que no es posible entender que exista un cargo contra el mismo, lo que en ultimas supondría confirmar el rechazo de la demanda, pues se reitera, no existe dentro de la demanda un cargo formulado de manera puntual contra la mencionada resolución. “Así pues, para el caso en particular tenemos que la Resolución a tener cuenta para contabilizar el término de la caducidad es la N° 01135 del 09 de abril de 2012 la cual fue notificada el 13 de abril de 2012, toda vez que esta ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al demandante; por lo tanto, el término de caducidad ocurría el 14 de agosto de 2012 y la demanda fue presentada hasta el 25 de noviembre de 2015, según se indica en el Acta de Reparto, y a pesar de que se acudió al trámite de la conciliación prejudicial conforme a la Ley 640 de 2001, lo cierto es que la solicitud se presentó cuando ya había operado la caducidad” (se destaca).
Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado en la demanda de tutela, dado que, tal y como se expuso en la providencia cuestionada, la parte actora, en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionó las decisiones dictadas dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra; sin embargo, pretende que el cómputo de la caducidad se haga a partir de la notificación de un acto administrativo dictado en virtud de un proceso penal en el cual fue condenado (Resolución No. 02537 del 09 de junio de 2015).
Asimismo, se afirmó que mediante la Resolución No. 02537 del 09 de junio de 2015 se hizo efectiva una sentencia y, por consiguiente, no era un acto enjuiciable, puesto que no crea, extingue o modifica una situación particular sino que se trata de un acto mera ejecución. En ese sentido, se advierte que el Tribunal accionado sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que en ese asunto operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción, precisando, a su vez, que dicho término empezó a correr después de la notificación de la Resolución No. 01135 del 9 de abril de 2012 (14 de agosto de 2012) y dado que la demanda se presentó el 25 de noviembre de 2015, era evidente que la oportunidad procesal para acudir a esta jurisdicción especializada ya había fenecido.
Así las cosas, la Sala considera que no se configura en este caso un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, aquel se presenta cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”[11], lo que no se evidencia en el caso bajo estudio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de agosto de 2019, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido a esta actuación en calidad de préstamo.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 1 a 16 del cuaderno principal. [2] Folio 20 del cuaderno principal. [3] Folios 28 a 31 del cuaderno principal. [4] Folios 33 a 35 del cuaderno principal. [5] Folios 37 a 41 del cuaderno principal. [6] Folios 60 a 70 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [11] Corte Constitucional, sentencia T–321 del 12 de mayo de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.