ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social En el presente asunto, la señora [B.R.C.M.] reprocha la providencia (…) mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas (…) negó las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener la reliquidación pensional con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
(…) está Sala de Subsección concuerda con el a quo en que no se evidencia el desconocimiento del precedente alegado por la demandante, toda vez que el Tribunal Administrativo de Caldas falló acorde con el criterio jurisprudencial vigente para la fecha de expedición de la sentencia que hoy se cuestiona, en virtud del cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de los beneficiarios de la Ley 33 de 1985, se deben tener en cuenta solo los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones, (…) es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate fijó el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 en su jurisprudencia unificadora y por esta razón, coincide la Sala con la Sección Quinta de esta Corporación en cuanto no se configura dicho defecto.
(…) Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada, se confirmará la sentencia de primera instancia (…) mediante la cual la Sección Quinta de esta Corporación negó el amparo de los derechos fundamentales FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03654-01(AC) Actor: BLANCA RUBY CARDONA DE MÁRQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS ACCIÓN DE TUTELA – IMPUGNACIÓN Decide la Sala de Subsección, la impugnación formulada por la accionante, contra la sentencia de 28 de agosto de 2019, mediante la cual la Sección Quinta de esta Corporación negó el amparo solicitado. 1.
ANTECEDENTES La señora Blanca Ruby Cardona de Márquez, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de tutela, reclamó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad, que consideró trasgredidos por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta de Decisión, con ocasión de la expedición de la providencia del 4 de marzo de 2019. 1.
Fundamentos fácticos 1.1 La señora Blanca Ruby Cardona de Márquez laboró por más de 20 años al servicio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[1] y por ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, una vez acreditó los requisitos previos en la Ley 33 de 1985, la extinta CAJANAL mediante Resolución 29019 de 14 de diciembre de 2004 le reconoció la pensión de jubilación, liquidada con el 75 % del salario promedio devengado durante los últimos 10 años de servicios y con inclusión de los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios prestados e incremento por antigüedad. 1.2 Posteriormente, la señora Blanca Ruby Cardona solicitó a la UGPP la reliquidación pensión, a fin de que se incluyeran los factores salariales devengados en el último año de servicios, petición que fue desatada de manera negativa mediante las Resoluciones RDP003087 del 24 de enero y RDP16410 de 11 de abril de 2013. 1.3 Contra las anteriores resoluciones instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que por reparto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Manizales, despacho que en providencia de 16 de julio de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda. 1.4 Inconforme con la decisión, la entidad demandada presentó recurso de apelación que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta, que resolvió, a través de providencia de 4 de marzo de 2019, revocar el fallo de primera instancia y en su lugar negar las súplicas de la demanda. 2.
Fundamentos jurídicos En la acción de tutela, el apoderado de la accionante indicó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales de su poderdante al incurrir en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial, con los siguientes argumentos: • En primer lugar, indicó que en la providencia objeto de reproche no se resolvieron los extremos planteados en la Litis ni hubo una valoración probatoria como lo ordena la ley.
También señaló que para la fecha de la presentación de la demanda, la jurisprudencia del Consejo de Estado ordenaba la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por lo que al haberse surtido el trámite procesal de manera oportuna, la accionante no tendría que estar soportando la aplicación de un precedente jurisprudencial reciente que la perjudica. • El Tribunal, al aplicar la sentencia SU-395 de 2017 proferida por la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 2018 dictada por el Consejo de Estado, desconoció los alcances de la jurisprudencia emanada de la misma Corporación, específicamente, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, la cual estaba vigente para el momento de la presentación de la demanda, y en la que indicó que para liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 3.
Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: « 1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, PRINCIPIO SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, de la señora BLANCA RUBY CARDONA DE MÁRQUEZ. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 4 de marzo, Revocó la sentencia de primera instancia por la cual se Reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión de mi asistida, teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del retiro efectivo, es decir, desde el 1 de julio de 2004 hasta el 30 de junio de 2005». 4.
Trámite Procesal Mediante proveído del 8 de agosto de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar como accionados a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Caldas y al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Manizales, a la UGPP y a la DIAN como terceros interesados en las resultas del proceso, para que intervinieran en el trámite judicial en caso de considerarlo necesario.. 5.
Informes 5.1 La DIAN (Fol.111-113), a través de la Subdirección de Gestión de Representación Externa, solicitó denegar el amparo solicitado por ser improcedente, por cuanto no se vulneró derecho fundamental alguno. 5.2 UGPP (Fol. 116-133), a través de la Subdirección de Defensa Judicial Pensional, solicitó rechazar por improcedente la tutela de la referencia o denegar el amparo a los derechos fundamentales incoados por la accionante por no configurarse vulneración alguna. 5.3 El Tribunal Administrativo de Caldas (Fol. 172-173) señaló que la acción de tutela es improcedente por no evidenciarse veneración alguna a los derechos fundamentales invocados. 6.
La providencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2019, negó el amparo solicitado al considerar que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en desconocimiento del precedente ni vulnero los derechos fundamentales invocados en protección. Al efecto, señaló que el Tribunal Administrativo de Caldas justificó de manera suficiente y razonada su providencia, aclarando los motivos por los que se definió la controversia bajo la pauta jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la providencia del 28 de agosto de 2018.
Por lo anterior, concluyó la Sala que no se evidencia la vulneración de los derechos y principios invocados por la accionante, ya que se realizó un análisis detenido en conjunto con las pruebas aportadas al proceso, concluyendo que la liquidación realizada por la UGPP se realizó de acuerdo con la ley. 7. Impugnación Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante presentó escrito de impugnación, en el que señaló que el Tribunal le dio una indebida interpretación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a la Ley 33 de 1985 lo que generó un alcance diferente al reconocido por el Consejo de Estado respecto de los factores salariales que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación. De la misma manera indicó que, por regla general, los jueces de esta jurisdicción deben aplicar y observar lo que el órgano de cierre ha resuelto en casos análogos, como lo es para el de la referencia la sentencia del 4 de agosto de 2010, ya que con ello se materializa el derecho a la igualdad para la liquidación de las pensiones de los empleados públicos, y negarse a aplicar dichos lineamientos deslegitima la actividad judicial y pone en riesgo la seguridad jurídica de la Nación. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 377 de 2018 y demás normas concordantes, esta Sala de Subsección es competente para conocer de la acción de tutela presentada. 2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en los antecedentes fácticos del caso y la impugnación formulada por la accionante, entiende la Sala de Subsección que los problemas jurídicos sobre los que debe pronunciarse, consisten en determinar si;
(i) ¿la presente solicitud cumple con los requisitos generales de procedibilidad?, (ii) ¿la sentencia de 4 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que revocó la decisión del Juzgado, vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad de la accionante? 3.
Marco Normativo y Jurisprudencial 3.1 La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente[2], aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como el de cualquier función en otra rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y desde esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente.
En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional.
Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (4 de marzo de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (5 de agosto de 2019). Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente vertical dictado por el Consejo de Estado en la materia. 3.3.
Desconocimiento del precedente De manera previa a abordar el alcance del defecto señalado, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[4].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[5].
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto, esto es, que una comprensión excesiva de los mismos podría suponer la negación a los principios de autonomía e independencia judicial. Por lo anterior, los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza que la comunidad tiene de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma.
Corolario de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 4.
Caso en concreto En el presente asunto, la señora Blanca Ruby Cardona de Márquez reprocha la providencia de 4 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener la reliquidación pensional con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente, se observa que el Tribunal Administrativo de Caldas, al resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, realizó los siguientes razonamientos: « […] aunque, una persona en principio esté cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, ya sea por edad o por tiempo de servicios, pero no consolide su derecho pensional antes de las fechas de expiración de dicho régimen dispuestas en la Constitución, dejaría de ser sujeto del régimen de transición, y en consecuencia su derecho pensional se regiría exclusivamente por la Ley 100 de 1993 y las demás normas posteriores […][6] […] Para resolver el problema jurídico planteado, le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales […][7] […] ante la unificación de postura abordada por el Honorable Consejo de Estado y los reiterados pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional en relación con la manera como deben liquidarse las pensiones de jubilación reconocidas por el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta Corporación, en aras de procurar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, dará aplicación a la postura unificadora en sentencia del 28 de agosto de 2018 planteada por el Máximo Tribunal Administrativo, toda vez que para el caso sub exámine, se encuentra ajustado a los supuestos fácticos analizados en la providencia. Por tanto para la liquidación de la prestación debe acudirse a lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el artículo 21 de la misma norma, dependiendo del tiempo que le faltare al interesado a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para adquirir el derecho a la pensión[ ][8] […] se estableció que para el 1° de abril de 1994, le faltaban 2 años, 8 meses y 12 días de edad y había cumplido más de 15 años de tiempo de servicios para acceder a la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1995.
En consecuencia, se colige que la liquidación de la pensión de jubilación debe realizarse en los términos previstos en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, cuando el ingreso base para liquidar la pensión de vejez que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizados anualmente con base en la variación del IPC. […] En efecto, considera este Tribunal, una vez analizada la Resolución de reconocimiento pensional de la señora BLANCA RUBY CARDONA DE MÁRQUEZ, como aquellas que resolvieron sobre la solicitud de reliquidación pensional, bajo la interpretación que sobre el régimen de transición ha hecho el Consejo de Estado y Corte Constitucional, considera que no puede acceder a la pensión de reliquidación pensional, con el 75% de los factores salariales devengados el último o de servicios[ ][9] […] la parte demandante cumplió la edad pensional del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por tanto le es aplicable la Ley 33 de 1985, que exige para empleados del sector público, haber cumplido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad; a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba más de 35 años de edad por haber nacido el 12 de diciembre de 1941 (fl.3c,1); y laboró más de 20 años en la DIAN antes del 2010, con 1.590 semanas.
Estas dos circunstancias permiten inferir que consolidó su estatus o derecho pensional antes del 31 de julio de 2010, fecha general de extinción del régimen de transición, situación que hace innecesario analizar si se aplica la excepción de prórroga de la transición hasta el año 2014 y que permite afirmar que la actora consolidó el régimen de transición de la Ley 100 de 1993»[10].
Al respecto está Sala de Subsección concuerda con el a quo en que no se evidencia el desconocimiento del precedente alegado por la demandante, toda vez que el Tribunal Administrativo de Caldas falló acorde con el criterio jurisprudencial vigente para la fecha de expedición de la sentencia que hoy se cuestiona, en virtud del cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de los beneficiarios de la Ley 33 de 1985, se deben tener en cuenta solo los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones, lectura que se sustenta en el principio de solidaridad que orienta el servicio público de seguridad social y que propende por garantizar lo correspondiente entre el monto de lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado, para asegurar la viabilidad financiera del mismo.
En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate fijó el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 en su jurisprudencia unificadora y por esta razón, coincide la Sala con la Sección Quinta de esta Corporación en cuanto no se configura dicho defecto.
Ahora, la accionante manifiesta que el tribunal incurrió en un defecto fáctico. Sin embargo, no señala de qué forma dicha autoridad valoró inadecuadamente el material probatorio obrante en el proceso o qué elementos de convicción excluyó de su análisis, lo que le impide a la Sala realizar un estudio de fondo sobre este defecto. Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada, se confirmará la sentencia de primera instancia de 28 de agosto de 2019, mediante la cual la Sección Quinta de esta Corporación negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, en la medida en que, como se dijo, el Tribunal Administrativo de Caldas, no incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 28 de agosto de 2019, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, negó la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] En adelante DIAN [2] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4]. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [5] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [6] Fol 72 [7] Fol 72 inverso [8] Fol 73 inverso [9] Fol 74 [10] Fol. 72 Cud.
Tutela