ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La actora busca controvertir la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la parte actora contra el INPEC, al no encontrar desvirtuada la legalidad del acto administrativo demandado.
La segunda decisión debatida deviene de la providencia emitida por esta Corporación, la cual desatiendo el recurso extraordinario de revisión impetrado. (…) La Sala observa que, como lo concluyó el a quo, la tutela no supera el estudio adjetivo de procedibilidad cuando se dirige contra providencia judicial al no cumplir el requisito de inmediatez, pues la última providencia que el accionante pretende atacar fue emitida el 5 de diciembre de 2017, notificada por estado el 23 de enero de 2018, quedando ejecutoriada el 26 de enero de 2018, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 24 de julio de 2019.
Por lo anterior, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término de más de 1 año, cinco meses y 28 días, el cual resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional. (…) Advierte la Sala que el criterio expuesto en dicha sentencia [T-900 de 2004] no es aplicable al caso de la actora, (…) porque su situación no encuadra en ninguno de los criterios adoptados por la Corte en la sentencia T- 253 de 2015, la cual representa criterio auxiliar para la Sala, para flexibilizar el requisito de la inmediatez.
(…) acoge la Sala la posición asumida por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación en virtud de la cual el tiempo que dejó pasar la parte actora para alegar la presunta vulneración de sus derechos, no acredita el requisito de inmediatez y, por tanto, hace improcedente la solicitud de amparo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03419-01(AC) Actor: MARÍA NELLY LÓPEZ GIL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTROS SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada el 2 de octubre de 2019 por la señora María Nelly López Gil mediante apoderado judicial contra la providencia del 22 de agosto de 2019[1], proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado que declaró improcedente la presente solicitud de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora María Nelly López Gil, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela radicada el 25 de julio de 2019 ante la Secretaría General de esta Corporación, contra la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y otros, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, a la igualdad, favorabilidad y de acceso a la administración de justicia con ocasión de los fallos proferidos dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor interpuso contra el INPEC.
En consecuencia formuló la siguiente solicitud: «Por todo lo anteriormente expuesto, solicito al honorable juez Constitucional que por la vía de la acción de tutela, ampare y proteja los derechos fundamentales y humanos que han sido relacionados, con los cuales han resultado transgredidos a la humilde ciudadana MARÍA NELLY LÓPEZ GIL, en las sentencias judiciales adoptadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá; la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado; y la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado.» 2.
Hechos La solicitud se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Manifestó la accionante que interpuso demanda en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0071 del 12 de enero de 1995, por medio de la cual fue retirada del servicio de esa entidad y, como consecuencia de ello se ordenara su reintegro junto con el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.
Indicó que mediante sentencia del 6 de noviembre de 1996, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda al no encontrar desvirtuada la legalidad del acto administrativo demandado, razón por la cual interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 30 de octubre de 1997, que confirmó el fallo emitido por el tribunal.
Señaló que mediante escrito de 16 de abril de 1999, interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual fue dirimido por la Sala 20 Especial de Decisión del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de diciembre de 2017 en la que desestimó el mencionado recurso. 3. Sustento de la vulneración Sostuvo la parte actora que las autoridades accionadas, inaplicaron las normas en materia de carrera penitenciaria dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto no aplicaron lo establecido en los Decretos 1817 de 1964, 2655 de 1973, 407 de 1994 y la ley 32 de 1986, los cuales indican que el cargo que ostentaba la accionante era de carrera.
Indicó que el debate jurídico se suscribió a que la señora López Gil no aportó el documento que la acreditaba como empleada de carrera, por la ausencia del certificado de idoneidad y la inscripción en el escalafón de la carrera penitenciaria, documentos que existen en poder del INPEC y simplemente argumentaron que la accionante tenía un cargo de libre nombramiento y remoción, o que no gozaba del status de la carrera.
Manifestó que las autoridades accionadas incurrieron “en una vía de hecho, pues con sus sentencias proferidas el 6 de noviembre de 1996, 30 de octubre del año 1997 y 5 de diciembre de 2017, que conllevó serias irregularidades, emitieron sendas decisiones judiciales contrarias a la Constitución y a la Ley, pues desconocieron la obligación de pronunciarse de acuerdo con la naturaleza de las normas que rigen la carrera penitenciaria y carcelaria (…)”.
Señaló que en las providencias de primera y segunda instancia, existió un defecto sustantivo, pues desconocieron normas de rango legal aplicables al caso por su absoluta inadvertencia, ya que solo se limitaron a indicar que la señora López Gil no había probado ser funcionaria de carrera. 4. Trámite de primera instancia La Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación mediante auto de 31 de julio de 2019, admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejo de Estado, Sala 20 Especial de Decisión y Tribunal Administrativo de Boyacá), así como también al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC- como tercero con interés en las resultas del proceso. 5.
Argumentos de defensa 5.1. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión[2]. El Magistrado ponente de la providencia proferida el 5 de diciembre de 2017 en la cual se desestimó el recurso extraordinario de revisión, solicitó se denieguen las súplicas de la demanda de tutela, por cuanto no cumple con el requisito general de inmediatez. Así mismo advirtió, que lo que pretende la recurrente es que se realice nuevamente un estudio de las razones por las cuales fue retirada del servicio del cargo que desempeñaba como dragoneante de prisiones, situación que no es procedente en sede del recurso extraordinario de revisión y, mucho menos, a través de la acción de tutela Señaló por tanto, que no se vulneraron los derechos invocados por la peticionaria, ya que sus actuaciones se ajustaron a la legalidad. 5.2.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC[3]-. Mediante comunicación remitida el 9 de agosto de 2019, a través del coordinador del Grupo de Tutelas de la entidad, solicitó desvincular al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC- por cuanto no es de su competencia funcional, legal o constitucional lo pretendido por la accionante.
Expresó que el INPEC no ha vulnerado, ni ha afectado o restringido los derechos fundamentales mencionados por la accionante. Tanto la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado como el Tribunal Administrativo de Boyacá, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. 6. Sentencia de primera instancia La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en providencia del 22 de agosto de 2019, declaró improcedente el amparo solicitado, por no cumplir con el requisito de inmediatez.
Como sustento de esta decisión, expresó en resumen lo siguiente: « (…) En el caso concreto, por un lado, la Sentencia objeto de reproche constitucional en el proceso ordinario, fue proferida el 30 de octubre de 1997 y notificada por edicto fijado en la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado entre el 14 y 16 de enero de 1998, mientras que la acción de tutela de la referencia fue presentada el 24 de julio de 2019, esto es 20 años 6 meses y 8 días después de aquella notificación. Por otro lado, la Sentencia de la Sala 20 Especial de Decisión del Consejo de Estado en sede del recurso extraordinario de revisión, fue proferida el 5 de diciembre de 2017 y notificada por estado fijado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 23 de enero de 2018, mientras que la acción de tutela de la referencia fue presentada el 24 de julio de 2019, esto es, 1 año 6 meses y 1 día después de aquella notificación. En ese orden, a priori, puede considerarse que no se presentó la acción dentro del término de los 6 meses, señalados como plazo razonable.
(…) Con respecto a la persistencia de la vulneración de sus derechos en el tiempo, es necesario diferenciar, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, (1) el daño instantáneo el cual se consolida en un solo momento, del (2) daño continuado, el cual permanece en el tiempo. Una vez realizada esta distinción, debe decirse que, el presunto daño alegado, fue causado por el acto administrativo que retiró a la accionante del servicio, en esa medida, el daño se consolidó en un solo momento y no fue continuado, como pretende hacerlo ver la accionante, ya que se concretó cuando la demandante tuvo conocimiento de la decisión que considera que afectó sus derechos.
(…) Respecto al segundo argumento, según el cual, la accionante es una persona de la tercera edad, debe decirse que a) el hecho de que la accionante tenga 60 años no implica que haga parte de la población de tercera edad y b) no explicó, ni demostró, de qué manera, esa situación, implicó la interposición de la acción de tutela después de transcurrido el plazo razonable.» 7.
Impugnación La accionante a través de apoderado presentó impugnación mediante escrito radicado el 02 de octubre de 2019, contra la providencia del 22 de agosto de 2019[4], enumerando algunos “precedentes jurisprudenciales” dictados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, relativos a algunos casos en los cuales no es aplicable el principio de inmediatez.
Indicó que la vulneración de sus derechos se inició desde el mes de enero de 1995 y ha persistido en el tiempo por más de 24 años en forma continua y permanente. Expresó que a decir del fallador de primera instancia, la acción de tutela debió presentarse “20 años 6 meses y 8 días atrás”, sin embargo debían agotarse las instancias que le precedían como eran los recursos de apelación y revisión, los cuales se surtieron siendo resueltos desfavorablemente.
Respecto a lo expresado en el fallo impugnado en relación a la edad de la señora López Gil (más de 60 años), considera que si debe tenerse en cuenta como eximente y de desestimar la aplicación del principio de inmediatez. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación de la providencia del 22 de agosto de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, presentada por el apoderado de la parte accionante, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 del Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, con base en los argumentos de impugnación de la accionante. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisito de inmediatez; y iii) de encontrarse superado estudio del caso concreto. 3.
Cuestión Previa El coordinador del Grupo de Tutelas del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC-, solicitó desvincular de la presente acción a dicha entidad, por cuanto no es competencia funcional, legal o constitucional del INPEC lo pretendido por la accionante en la presente solicitud de amparo La Sala no accederá a la petición, debido a que la vinculación del INPEC no se efectuó en calidad de parte demandada, sino como tercero con interés en las resultas del proceso. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de treinta y uno (31) de julio de 2012,[5] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema y declaró su procedencia[6].
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se estudie el fondo del asunto. 5. Inmediatez Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable[7], el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.
De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales, después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo.
El lapso de 6 meses es razonable para ejercer la tutela, lo cual no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de dicha acción. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la solicitud de amparo se presente desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, lo anterior en consideración a que la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos.
La finalidad de la tutela como vía judicial es la protección inmediata de los derechos fundamentales, por lo tanto la autoridad judicial está obligada a tomar en cuenta el tiempo que transcurre entre el hecho generador de la violación de los derechos presuntamente transgredidos y la petición de amparo, lo anterior en virtud a que un lapso irrazonable puede llegar a demostrar que la medida que se reclama no se requiere con prontitud. 5.
Caso concreto La accionante pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, a la igualdad, favorabilidad y de acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados con las decisiones proferidas el 30 de octubre de 1997 por parte de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de la providencia del 5 de diciembre de 2017, que desestimó el recurso extraordinario de revisión presentado contra la anterior decisión. La actora busca controvertir la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la parte actora contra el INPEC, al no encontrar desvirtuada la legalidad del acto administrativo demandado.
La segunda decisión debatida deviene de la providencia emitida por esta Corporación, la cual desatiendo el recurso extraordinario de revisión impetrado. La Sala observa que, como lo concluyó el a quo, la tutela no supera el estudio adjetivo de procedibilidad cuando se dirige contra providencia judicial al no cumplir el requisito de inmediatez, pues la última providencia que el accionante pretende atacar fue emitida el 5 de diciembre de 2017, notificada por estado el 23 de enero de 2018, quedando ejecutoriada el 26 de enero de 2018, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 24 de julio de 2019.
Por lo anterior, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término de más de 1 año, cinco meses y 28 días, el cual resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional. Frente al argumento de que la vulneración ha sido permanente en el tiempo, para la Sala es claro que esta no es una excusa válida en consideración a que la supuesta afectación de sus derechos se materializó y conoció con las providencias atacadas, sin que sea viable pensar que por la posible extensión en el tiempo se pueda ejercer la tutela en cualquier momento.
Como la alegada vulneración de los derechos de la actora tuvo lugar al quedar en firme la última sentencia cuestionada, lo procedente es que en aquella oportunidad hubiera hecho lo que estaba a su alcance para la protección de los mismos, los cuales ahora tardíamente reclama frente a las providencias que debate. En cuanto al hecho de ser una persona mayor de 60 años, dicha explicación tampoco es de recibo, toda vez que no se encuentra en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han acogido y según las cuales la tutela será procedente «cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual[8]».
En este caso, no se presenta ninguna de las anteriores circunstancias por cuanto la parte actora no esgrime una justificación que encuadre en lo expuesto por el máximo tribunal constitucional, lo anterior teniendo en cuenta el principio de informalidad que rige la presentación y trámite de la acción de tutela, la cual no se encuentra condicionada a requisitos especiales que puedan desnaturalizar el sentido de protección que la Constitución ha previsto para blindar los derechos fundamentales.
Frente a la tutela T-900 de 2004 de la Corte Constitucional, a la que hace alusión la parte actora, precisa la Sala que esta decisión no constituye un precedente en los términos en que lo entiende la jurisprudencia constitucional y de esta Corporación, sino un antecedente relacionado con el principio de inmediatez. Advierte la Sala que el criterio expuesto en dicha sentencia no es aplicable al caso de la actora, por las razones ya expuestas y además, como ya se dijo porque su situación no encuadra en ninguno de los criterios adoptados por la Corte en la sentencia T- 253 de 2015, la cual representa criterio auxiliar para la Sala, para flexibilizar el requisito de la inmediatez.
En cuanto a las decisiones de tutela adoptadas por las secciones Segunda y Tercera de esta Corporación, citadas genéricamente por el apoderado de la actora, no fueron señaladas las razones por las cuales podrían ser aplicables a este caso en concreto y además no constituyen precedente por cuanto no fueron dictadas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.
Por lo anterior, esta Sala de Decisión concluye que no le asiste razón a la impugnante, pues por un lado, el lapso de más de 6 meses no es un término que la Sala considere razonable y, por otro lado, las razones expuestas como justificantes de la tardanza en la presentación de la acción constitucional no constituyen un motivo válido para aceptar el tiempo transcurrido entre la ejecutoria de la decisión acusada y la presentación de la petición de amparo.
En atención a lo anterior, acoge la Sala la posición asumida por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación en virtud de la cual el tiempo que dejó pasar la parte actora para alegar la presunta vulneración de sus derechos, no acredita el requisito de inmediatez y, por tanto, hace improcedente la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la petición de desvinculación formulada por el Coordinador del Grupo de Tutelas del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC-, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Confírmase la sentencia de 22 de agosto de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente la presente acción de tutela promovida por la señora María Nelly López Gil.
TERCERO: Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase los expedientes con radicación No. 2019-03419-00, que corresponden a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, y, 1999-01870-00 contentivo del recurso extraordinario de revisión promovidos por la señora María Nelly López Gil contra el INPEC, los cuales fueron suministrados en calidad de préstamo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] La notificación se efectuó por correo electrónico el 30 de septiembre de 2019. [2] Folios 68 a 72 vuelto [3] Folios 62 a 63 [4] La notificación se efectuó por correo electrónico el 30 de septiembre de 2019 [5]Ref.: Exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P.: María Elizabeth García González. [6] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Rad. 11001-03- 15-000-2008-01018-01(AC), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [8] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T- 574 de 2010, T-576 de 2010, y más recientemente T-253 de 2015.