11001-03-15-000-2019-00920-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN UN PROCESO EJECUTIVO - Auto que niega librar mandamiento de pago / DESCUENTO POR CONCEPTO DE APORTES PARA PENSIÓN DE FACTORES DE SALARIO NO EFECTUADOS / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN / COBRO DE APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL DESCONTADOS EN LA RELIQUIDACIÓN DE MESADA PENSIONAL La Sala observa que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, previo a negar el mandamiento de pago, no confrontó las sumas pretendidas por el ejecutante contra las órdenes dispuestas en los fallos base de recaudo, con el fin de establecer si el pago reconocido por medio de la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017 y recibido por el ejecutante, según extracto de Bancolombia, se encontraba ajustado a las sentencias que se allegaron como título ejecutivo, constituyéndose dicha situación en una omisión en el trámite del proceso ejecutivo.

Por su parte, revisado el auto del 21 de febrero de 2019, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima también incurrió en una vía de hecho, por violación al principio de congruencia, pues omitió pronunciarse acerca de uno de los planteamientos del recurso de apelación, referente al estudio de los valores descontados por concepto de deducción del pago de aportes, con el fin de determinar si se encontraban conforme a lo ordenado en las sentencias condenatorias, por el contrario, se limitó a indicar cuáles eran los porcentajes para el pago de la obligación pero no confrontó las sumas pretendidas con las que fueron canceladas.

En ese orden de ideas, para la Sala existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que la decisión adoptada en el proceso ejecutivo tramitado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima no estuvo motivada en elementos objetivos y determinantes que demostraran que las sumas liquidadas efectivamente correspondían a lo que debía pagarse al [accionante].

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00920-00(AC) Actor: LUIS ORLANDO GARCÍA ANDRADE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Procede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso de la referencia, en virtud de la tutela presentada por el señor Luis Orlando García Andrade en contra del Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, para efectos de que se le ampare la eventual vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. SÍNTESIS DEL CASO 1.

El señor Luis Orlando García Andrade considera que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los autos proferidos el 11 de diciembre de 2018 y el 21 de febrero de 2019, respectivamente, al incurrir en una vía de hecho por defecto procedimental, defecto fáctico y decisión sin motivación, por cuanto i) no realizaron un debate probatorio en aras de verificar si lo descontado por parte de la UGPP en la reliquidación de su pensión de vejez se encontraba acorde con la ley; ii) se omitió estudiar la solicitud impugnativa referente a pronunciarse si el proceso ejecutivo era el medio idóneo para decidir lo pertinente a los descuentos y, finalmente consideró que iii) no hubo consonancia entre lo pedido en el proceso ejecutivo y lo decidido, pues el juez de primera instancia ignoró que lo que se pretendía con la demanda era que se librara el mandamiento de pago por las sumas que no debían ser descontadas de la liquidación del accionante, sumado a que el magistrado que resolvió la impugnación omitió los argumentos del recurso de apelación, por lo que profirió su decisión sin motivación alguna.

ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. El señor Luis Orlando García Andrade presentó acción de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1.

Solicito honorable magistrado (a) que como juez constitucional ampare mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia y al derecho a la defensa y contradicción contemplados en los artículos 29 y 229 superiores o cualquier otro que considere vulnerado por la vía de hecho en que incurrieron los operados judiciales al tipificar con sus decisiones los defectos sustantivos, procedimental por exceso ritual manifiesto y fáctico. 2.

Como consecuencia del amparo de mis derechos fundamentales se ordene dejar sin efectos la providencia judicial de segunda instancia de fecha 21 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima con ponencia del magistrado Luis Eduardo Collazos Olaya, dentro del proceso ejecutivo radicado 73001-33-33-010-2018-00212-01. 3.

Se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima en un término perentorio a la comunicación de la decisión, proferir una nueva providencia en la cual se revoque la decisión judicial de primera instancia y en consecuencia se ordene al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué librar mandamiento de pago. b.- Hechos 3. Como supuestos fácticos relevantes, se narraron los que a continuación se sintetizan: 4.

Mediante sentencia proferida el 31 de julio de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.º 73001-33-31- 704-2012-00199-00, se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación del accionante en cuantía del 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, es decir, del 30 de abril de 2010 al 30 de abril de 2011, descontando de las mesadas correspondientes los aportes no realizados por el demandante, en la proporción que le corresponde.

En su parte resolutiva, dispuso lo siguiente:

PRIMERO: DECLÁRASE no probada la excepción de prescripción trienal planteada por la entidad demandada.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. UGM 039591 del 22 de marzo de 2012, expedida por el (Sic) CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. LIQUIDADA HOY UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor LUIS ORLANDO GARCIA ANDRADE.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condena la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, a reliquidar y pagar al señor LUIS ORLANDO GARCIA ANDRADE, identificado con C.C. No. 7.557.338 de Armenia, su pensión vitalicia de jubilación, a partir del 1º de mayo de 2011, fecha de retiro del servicio, incluyendo los factores salariales devengados durante el último año de servicio, esto es: la asignación básica, prima de riesgos y prima de coordinación y una doceava parte de la prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima de navidad y prima de servicios.

(…)

QUINTO: La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP debe pagar la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por concepto del pago der la pensión de jubilación del actor. Además, descontará de las mesadas correspondientes los aportes no realizados por el demandante, en la proporción que le corresponde.

(…) (Subraya fuera de texto) 5. Inconforme con lo anterior, la UGPP interpuso recurso de apelación, que fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 26 de septiembre de 2016, en la cual dispuso modificar el fallo impugnado “en el sentido de precisar que se ordena reliquidar la pensión de vejez del señor Luis Orlando García Andrade, tomando como base el 75% del promedio mensual del salario por él devengado durante el último año de servicios incluyendo la asignación básica mensual, la prima de riesgo, una doceava parte de la bonificación por servicios y de las primas de vacaciones, navidad y servicios” y confirmó en lo demás la sentencia recurrida (fls. 13 a 18). 6.

Posteriormente, con el fin de dar cumplimiento al fallo, la UGPP emitió la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017, en la cual ordenó pagar al interesado los valores reconocidos por concepto de la reliquidación de su pensión de vejez, descontando de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la suma de $61.971.695.00, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.

Al respecto, dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución RDP 008539 del 6 de marzo de 2017, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

ARTÍCULO SEGUNDO: En cumplimiento al fallo proferido por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOMILA, de fecha 26 de septiembre de 2016, se Reliquida la pensión de VEJEZ del (a) señor(a) GARCÍA ANDRADE LUIS ORLANDO, ya identificado (a), en los siguientes términos: |Cuantía |$1.598.287 | |Cuantía letras |UN MILLON QUINIENTOS | | |NOVENTA Y OCHO MIL | | |DOSCIENTOS OCHENTA Y | | |SIETE | |Fecha efectividad |1 de mayo de 2011 | |Fecha efectos Fiscales| | ARTÍCULO TERCERO: El fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado (a) las diferencias que resultaren de aplicar el artículo anterior y la(s) resolución (es) mencionadas en la parte motiva de la presente decisión, teniendo especial cuidado en deducir lo pagado por vía administrativa o ejecutiva.

(…)

ARTÍCULO DÉCIMO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) GARCIA ANDRADE LUIS ORLANDO, la suma de SESENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y UN MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO pesos ($61.971.695.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.

Igualmente la subdirección de nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto. (…) (Subraya fuera de texto)

ARTÍCULO UNDÉCIMO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por EL PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES – PAR DAS- por un monto de CIENTO OCHENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS QUINCE MIL OCHENTA Y CUATRO pesos ($185,915,084.00), a quienes se les notificará personalmente del contenido el (sic) presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES.

De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro.

Igualmente la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.

ARTICULO DUODECIMO: De acuerdo a lo expresado en la parte considerativa de la presente resolución, envíese copia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE GIRARDOT, JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, SUBDIRECCIÓN FINANCIERA UGPP, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, para los fines pertinentes.

ARTICULO DECIMOTERCERO: Notifíquese al Doctor (a) OSPITIA CARRILLO DANIEL ALEXANDER haciéndole saber que contra la presente providencia no procede recurso alguno. 7. Sostuvo el demandante que en cumplimiento de la resolución de pago emitida, el 25 de agosto de 2017 la UGPP consignó en la cuenta de ahorros del accionante la suma de $7.073.021,51, tal y como consta en el extracto de Bancolombia (fl. 24). 8.

Inconforme con el pago efectuado, el señor García Andrade presentó derecho de petición ante la UGPP, solicitando explicación del descuento de reintegro a la Nación por valor de $61.971.695.00, pues de conformidad con el inciso 8º del artículo 7º de la Ley 797 de 2003, solo le correspondía pagar como empleado la suma de $7.750.219. 9.

El Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, dio respuesta a dicha petición mediante el Oficio n.º 2018143077340861 del 16 de agosto de 2018, en el cual indicó que la liquidación que realizó la entidad era correcta, por cuanto se basó en los parámetros del Acta n.º 1362 del 20 de enero de 2017, suscrita por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP, en el que aplicó la metodología para el cálculo de cotizaciones al sistema general de pensiones, derivados de reliquidaciones donde se incluyen factores respecto de los que no había realizado cotización (fls. 30 a 35). 10.

Ante la negativa a la petición presentada, el señor Luis Orlando García Andrade radicó demanda ejecutiva ante los Juzgados Administrativos de Ibagué, a efectos de que se satisficiera el cumplimiento total de las sumas de dinero ($78.405.238) que resultaron a su favor de las sentencias proferidas el 31 de julio de 2015 y el 27 de septiembre de 2016, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Girardot y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente (fls. 36 a 40). 11.

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, quien mediante auto del 11 de diciembre de 2018 negó el mandamiento de pago solicitado en contra de la UGPP, pues consideró que i) no se configuró el incumplimiento de la orden emitida mediante las sentencias de primera y segunda instancia, por cuanto a través de la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017, se reliquidó la pensión de vejez del demandante y se realizaron las deducciones que fueron ordenadas; ii) el acto administrativo goza de presunción de legalidad, toda vez que la UGPP explicó los parámetros conforme a los cuales se realizó la liquidación administrativa, de lo que se obtuvo el monto a deducir por concepto de factores respecto de los cuales no había realizado cotización. 12.

De igual manera, en dicha providencia se enfatizó que no era viable a través del proceso ejecutivo realizar un pronunciamiento en cuanto a la forma como la entidad demandada aplicó el cálculo actuarial fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues lo que se persigue con este medio de control es el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible y no el debate sobre la legalidad de la aplicación de dicha fórmula. 13.

Contra la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, por cuanto consideró que i) no se había dado cumplimiento total a las órdenes emitidas en los fallos judiciales, pues si bien se incluyeron los factores salariales suplicados, la liquidación de los aportes a descontar debió hacerse de conformidad a lo establecido en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 y no en el Acta n.º 1362 del 20 de enero de 2017, suscrita por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP, ii) contrario a lo manifestado por el a quo, el proceso ejecutivo es el escenario natural en donde se debe resolver el litigio planteado, pues es el juez quien tiene la obligación de revisar, con base en el título ejecutivo aportado, si la liquidación realizada por concepto de deducción del pago de aportes que debe hacer el trabajador se ajusta a lo ordenado en la ley, con el fin de definir si la entidad accionada debe o no alguna suma de dinero y iii) la liquidación realizada por la entidad demandada no incluyó intereses moratorios. 14.

El 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó parcialmente el auto proferido el 11 de diciembre de 2018, en lo referente al cobro de intereses moratorios, toda vez que determinó que los mismos no se encontraban satisfechos. En dicha providencia dispuso lo siguiente (fls. 44 a 49): - En primer lugar, concluyó que no le asistía razón al recurrente al señalar que la liquidación efectuada por la entidad desconocía las proporciones contempladas en la ley para efectos de realizar cotizaciones a pensiones, por cuanto los porcentajes empleados correspondieron al 75% a cargo del empleador y 25% en cabeza del trabajador, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 100 de 1993. - Por otra parte, sostuvo que no entraría a analizar si el proceso ejecutivo era el medio idóneo para establecer si la liquidación realizada por concepto de deducción del pago de aportes que debe hacer el trabajador, estaba o no conforme a lo ordenado en la ley, pues de la revisión efectuada era claro que la distribución se había hecho en los porcentajes contemplados por el ordenamiento jurídico. - Finalmente, le halló la razón al apelante frente a la omisión en el reconocimiento de intereses moratorios, indicando que, del material obrante en el expediente, era claro que la UGPP no había emitido pago alguno por dicho concepto, pese a que los intereses se habían causado a la tasa DTF entre el 12 de octubre de 2016 y el 12 de julio de 2017 y a la tasa comercial del 13 de junio de 2017 al 27 de agosto del mismo año. c.- Fundamentos de la vulneración 15.

El demandante estimó vulnerados sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los autos proferidos el 11 de diciembre de 2018 y el 21 de febrero de 2019, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, al incurrir en una vía de hecho por defecto procedimental, defecto fáctico y decisión sin motivación. 16.

Frente al defecto procedimental, sostuvo que las autoridades accionadas no realizaron un debate probatorio en aras de verificar si lo descontado por parte de la UGPP en la reliquidación de su pensión de vejez se encontraba acorde con la ley, sino que se limitaron a enunciar que los porcentajes empleados correspondían al 75% a cargo del empleador y al 25% en cabeza del trabajador. 17.

En lo pertinente al defecto fáctico, indicó que no se valoró en su integridad el material probatorio, lo que trajo como consecuencia que no se librara mandamiento de pago en contra de la UGPP. 18. Por otra parte, en relación con la presunta decisión sin motivación, señaló que no hubo consonancia entre lo pedido en el proceso ejecutivo y lo decidido, pues el juez de primera instancia ignoró que lo que pretendía en la demanda era que se librara el mandamiento de pago por las sumas que no debían ser descontadas de su liquidación. Además, que el magistrado que resolvió la impugnación omitió los argumentos del recurso de apelación, por lo que profirió su decisión sin motivación alguna. 19.

Finalmente, puso de presente que la resolución por medio de la cual se dio cumplimiento a la sentencia proferida el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, no era susceptible de recursos y tampoco podía ser cuestionada su legalidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por cuanto constituía un acto administrativo de mero trámite, situación que le permitía acudir de manera directa a la acción de tutela para solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. d.- Trámite procesal 20.

El 7 de marzo de 2019 se admitió la tutela y se ordenó la notificación en calidad de parte demandada al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y al Tribunal Administrativo del Tolima (fl. 52). e.- Intervenciones 21. El magistrado Luis Eduardo Collazos Olaya del Tribunal Administrativo del Tolima, solicitó negar las pretensiones de la demanda, pues consideró que no se incurrió en vía de hecho, ni en error judicial al expedir la providencia que se controvierte a través del mecanismo constitucional; así mismo, indicó que no existió una carencia de motivación o un desconocimiento del precedente jurisprudencial, ni mucho menos una violación directa de la constitución, pues la decisión se ajustó a la normatividad vigente (fls. 57 a 58). 22.

Finalmente, expresó que los argumentos expuestos en la tutela hacían parte de la controversia planteada en el recurso de apelación que ya había sido resuelto por ese despacho, en el cual se dejó clara la postura sobre la liquidación del crédito y se resolvieron los interrogantes planteados por el accionante. 23. El titular del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, doctor Luis Manuel Guzmán, sostuvo que lo que se pretende con la acción de tutela es generar una nueva instancia contra las decisiones judiciales proferidas el 11 de diciembre de 2018 y el 21 de febrero de 2019, las cuales fueron tomadas en derecho (fls. 65 a 66). 24.

A su vez, señaló que para proferirse el auto del 11 de diciembre de 2018 se tuvieron en cuenta todos los elementos probatorios obrantes en el expediente del proceso ejecutivo, de lo cual se llegó a la conclusión que no había lugar a librar mandamiento de pago, comoquiera que la entidad demandada, mediante la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017, dio cumplimiento a las órdenes impartidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Girardot y por el Tribunal Administrativo del Tolima en las sentencias del 10 de agosto de 2015 y 26 de septiembre de 2016, respectivamente, teniendo en cuenta que la parte ejecutante no manifestó oposición alguna respecto del monto de la mesada pensional reliquidada, ni de los factores salariales que fueron tenidos en cuenta para el efecto. 25.

En esa medida, manifestó que lo que pretendía el accionante era debatir la liquidación administrativa, conforme a la cual la entidad demandada obtuvo el monto al que equivalen los descuentos por concepto de aportes pensionales no cotizados que se ordenaron incluir en la liquidación, con la que no estuvo de acuerdo. 26. Por último, indicó que no se observa la configuración de alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela para revisar providencias judiciales y, menos aún, se evidencia la conculcación o amenaza de los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 27. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991, 1983 de 2017 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico 28. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 29.

Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si las autoridades accionadas vulneraron los derechos invocados con ocasión de los autos proferidos el 11 de diciembre de 2018 y el 21 de febrero de 2019, al incurrir en una vía de hecho por decisión sin motivación, defecto procedimental y defecto fáctico. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 30.

De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 31.

Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 32.

Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 33. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Tanto es así que en la sentencia T-398-17[3], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 34.

Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 35.

Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 36.

Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 37.

En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Análisis del caso concreto 38. El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional. 39. Ahora pasa la Sala a analizar las causales especiales de procedibilidad alegadas por la parte demandante, esto es, i) defecto por falta de motivación en la decisión, ii) defecto fáctico, iii) defecto procedimental absoluto.

Defecto por falta de motivación en la decisión 40. Frente a este defecto el accionante adujo que no hubo consonancia entre lo pedido en el proceso ejecutivo y lo decidido, pues se ignoró que lo que buscaba con la demanda no era la liquidación de alguna prestación salarial sino que se verificara si el cálculo realizado por la UGPP, por concepto de deducción del pago de aportes, estaba o no conforme a lo ordenado por la ley; para así definir, con base en el título ejecutivo aportado, si se debía o no alguna suma de dinero. 41.

Resaltó que el magistrado que resolvió la impugnación omitió pronunciase acerca de todos los argumentos del recurso de apelación, por lo que profirió su decisión sin motivación alguna. 42. Así las cosas, la Sala procederá a analizar los autos cuestionados, con el fin de establecer si las autoridades accionadas revisaron la liquidación realizada por la UGPP, por concepto de deducción del pago de aportes, para determinar si la misma se encontraba o no conforme a lo ordenado por la ley; además, identificar si el Tribunal Administrativo del Tolima desarrolló todos los argumentos planteados en el recurso de apelación contra el auto que negó librar mandamiento de pago. 43.

En primer lugar, es preciso indicar que la demanda ejecutiva fue instaurada con el objeto de que se satisficiera el cumplimiento total de las sumas de dinero que resultaron en favor del señor Luis Orlando García Andrade, en virtud de las sentencias proferidas el 31 de julio de 2015 y 27 de septiembre de 2016, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente[4], las cuales fueron allegadas como título ejecutivo, junto con el acto administrativo de cumplimiento contenido en la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017. 44.

Como sustento de ello, el accionante sostuvo que si bien a través de la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia judicial de segunda instancia, en el artículo 10º de dicho acto administrativo se ordenó un descuento por valor de sesenta y un millones novecientos setenta y un mil seiscientos noventa y cinco pesos ($61.971.695.00 m/cte), por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, suma que consideró desproporcionada, teniendo en cuenta que a él solo le correspondía la obligación de pagar un 4% sobre el total de las cotizaciones a pensión. 45.

En consideración a lo anterior, mediante auto del 11 de diciembre de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, resolvió negar el mandamiento de pago, bajo los siguientes argumentos (fls. 36 a 40): - Indicó que no había lugar a librar mandamiento de pago incluyendo las sumas que fueron descontadas de la liquidación del accionante, pues se encontraba debidamente acreditado que las sentencias proferidas el 31 de julio de 2015 y el 27 de septiembre de 2016, que constituían el título ejecutivo, carecían de las exigencias del artículo 422 del Código General del Proceso, en la medida en que la UGPP había cumplido con la condena impuesta y, por tal motivo, la obligación en ellas contenida no era actualmente exigible. - Con base en el Oficio del 18 de junio de 2018, a través del cual la UGPP explicó los parámetros conforme a los cuales se había realizado la liquidación administrativa, de la que se obtuvo el monto a deducir por concepto de factores de salario no efectuados, afirmó que el acto administrativo contenido en la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017 gozaba de presunción de legalidad. - En cuanto a la forma en la que la entidad aplicó el cálculo actuarial fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consideró que a través de la acción ejecutiva no era viable realizar pronunciamiento al respecto, pues lo que se persigue con la misma es el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible y no el debate sobre la legalidad del acto que realizó la liquidación en virtud de las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario. 46.

Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de apelación, por cuanto consideró que i) el operador de primer grado se abstuvo de pronunciarse sobre la forma de liquidación del cálculo actuarial ordenado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y aplicado por la UGPP, en razón a que no era parte de la génesis del proceso ejecutivo ordenar el reintegro de las sumas descontadas de más; ii) no se había dado cumplimiento total a las órdenes emitidas en los fallos judiciales, pues si bien se incluyeron los factores salariales suplicados, la liquidación de los aportes a descontar debió hacerse de conformidad a lo establecido en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 y no en el acta n.º 1362 del 20 de enero de 2017, suscrita por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP; iii) contrario a lo manifestado por el a quo, el proceso ejecutivo es el escenario natural en donde se debe resolver el litigio planteado, pues es el juez quien tiene la obligación de revisar, con base en el título ejecutivo aportado, si la liquidación realizada por concepto de deducción del pago de aportes que debe hacer el trabajador se ajusta a lo ordenado en la ley, con el fin de definir si la entidad accionada debe o no alguna suma de dinero y iii) la liquidación realizada por la entidad demandada no incluyó intereses moratorios (fls. 41 a 43). 47.

Finalmente, resaltó que el a quo omitió que lo que pretendía con el proceso ejecutivo no era la liquidación de alguna prestación salarial, sino que se estableciera si la liquidación realizada por la UGPP, por concepto de deducción del pago de aportes, estaba o no conforme a lo ordenado por la ley, conclusión a la que solo se podría arribar a través de la confrontación del acto administrativo que definió los derechos reconocidos y las normas en materia pensional. 48.

En esa medida, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó mandamiento de pago, el 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima, luego de revisar la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017 y el cupón de pago que da cuenta de lo que consignó la entidad demandada en favor del demandante por concepto de retroactivo pensional, dispuso que i) la liquidación efectuada por la UGPP no desconocía las proporciones contempladas por la ley, toda vez que los porcentajes empleados correspondían al 75% a cargo del empleador y al 25% en cabeza del trabajador; ii) no había lugar a que la Sala analizara si el proceso ejecutivo era el medio idóneo para establecer si las deducciones estaban conforme a la ley, pues era claro que la distribución de los aportes para pensión realizada por la UGPP respetaba lo contemplado por la normatividad correspondiente y iii) la liquidación efectuada por la entidad no incluyó intereses moratorios, por lo cual había lugar a reconocerlos (fls. 44 a 49).

Frente a cada uno de dichos aspectos, indicó: 1. La partida descontada para aportes corresponde en un 75% al empleador y un 25% al trabajador. De acuerdo a la Resolución RDP 021051 del 22 de mayo de 2007, el valor a cancelar por concepto de aportes para pensión sobre factores salariales no efectuados, es el siguiente: Empleador: $185.915.084.00 Trabajador: $61.971.695.00 Total: $247.886.779.00 Ahora, si los anteriores valores se presentan en porcentajes, tenemos: • 100% es igual a $247.886.779.00 • 75% de $247.886.779.00 es igual a $185.915.084.00 • 25% de $247.886.779.00 es igual a $61.971.968.00 Así las cosas, no le asiste razón al recurrente al señalar que la liquidación efectuada por la entidad accionada desconoce las proporciones contempladas en la ley para efectos de realizar cotizaciones a pensiones, toda vez que quedó establecido que, en efecto, los porcentajes empelados (sic) fueron 75% a cargo del empleador y 25% en cabeza del trabajador. 2.

El proceso ejecutivo es el medio idóneo para establecer si la liquidación realizada por concepto de deducción del pago de aportes que debe hacer el trabajador, está o no conforme a lo ordenado por la ley. Consecuencia de la respuesta dada al primer cargo, no tiene objeto que la Sala analice este aspecto, dado que la distribución de los aportes para pensión se hizo en los porcentajes contemplados en la ley. 3.

La liquidación efectuada por la entidad demandada no incluyó intereses moratorios. (…) Así frente a este cargo si le asiste razón a la parte recurrente, por cuanto la entidad demandada, de acuerdo al material obrante del plenario, no emitió pago alguno por concepto de intereses, pese a que se causaron a la tasa DTF entre el 12 de octubre de 2016 y el 12 de julio de 2017, y a tasa comercial del 13 de julio de 2017 al 27 de agosto del mismo año. Colorario a lo anterior, la Sala advierte que la obligación que pretende ejecutar la parte actora, se encuentra parcialmente insatisfecha, particularmente en lo concerniente a intereses moratorios. 49.

En consecuencia, dispuso revocar parcialmente el auto por medio del cual el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué había negado el mandamiento de pago, en lo referente al reconocimiento de intereses moratorios, ordenando al a quo dar el trámite que correspondiera frente a esa obligación. 50. Pues bien, una vez examinados los autos objeto del presente amparo, así como los hechos y las pretensiones de la demanda, esta Sala advierte que se encuentra configurado el defecto alegado, por cuanto si bien las autoridades accionadas indicaron que los descuentos ordenados en la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017, por concepto de aportes no realizados a los factores salariales, se encontraban conforme a la liquidación contenida en el Oficio del 18 de junio de 2018 y obedecían a los parámetros fijados en el Acta n.º 1362 del 20 de enero de 2017 y en la línea jurisprudencial emitida por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, lo cierto es que dicha decisión no estuvo motivada en elementos objetivos y determinantes que demostraran que las sumas liquidadas efectivamente correspondían a lo que debía pagarse al señor Luis Orlando García Andrade. 51.

Como puede observarse en el auto proferido el 11 de diciembre de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, para adoptar la decisión de no librar mandamiento de pago, dió absoluta credibilidad al acto administrativo de cumplimiento y a la liquidación que efectuó la UGPP a través del Oficio del 18 de junio de 2018, sin que contara con una prueba objetiva que le permitiera saber con precisión si la suma reconocida era la que efectivamente se debía pagar.

Sobre el particular, indicó: (…) de lo anterior, cabe afirmar que el mencionado acto administrativo goza de presunción de legalidad, más aún cuando la entidad mediante el oficio del 18 de junio de 2018 (Fls. 67 al 72 del cuaderno principal del expediente) explicó los parámetros conforme a los cuales se realizó (sic) liquidación administrativa, de la que se obtuvo el monto a deducir por concepto de factores respecto de los cuales había realizado cotización y que se ordenan incluir, a fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, sin desbordar la orden emitida en las sentencias que son objeto del presente asunto, máxime cuando en las mismas se ordenó a la entidad efectuar los mencionados descuentos.

Ahora bien, en cuanto a la forma en cómo la entidad aplicó el cálculo actuarial fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se considera que a través de la presente acción no es viable realizar pronunciamiento al respecto, por lo que en este punto a resolver, es pertinente recordar que a través del proceso ejecutivo lo que se persigue es el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, que sólo reste hacerla efectiva, por lo que el debate sobre la legalidad de la aplicación de dicha fórmula o de la que plantea el accionante en su demanda, desborda la competencia del juez en el proceso de ejecución. (…) 52.

En esa medida, para la Sala resulta claro que el juez de primera instancia omitió que, en ejercicio de la prerrogativa del artículo 430 del Código General del Proceso, que establece que “(…) el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal”, contaba con la posibilidad de librar mandamiento por la suma reclamada y continuar el trámite procesal a efectos de que en la etapa de liquidación del crédito se definiera si esos valores se encontraban acorde o no con la orden impartida en las sentencias de condena o, hacer una liquidación, previo a negar o librar mandamiento, que constituyera la prueba objetiva que permitiera tener certeza de que efectivamente los valores descontados se encontraban ajustados a las sentencias que se allegaron como título ejecutivo. 53.

No obstante lo anterior, la Sala observa que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, previo a negar el mandamiento de pago, no confrontó las sumas pretendidas por el ejecutante contra las órdenes dispuestas en los fallos base de recaudo, con el fin de establecer si el pago reconocido por medio de la Resolución n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017 (fls. 19 a 23) y recibido por el ejecutante, según extracto de Bancolombia (fl. 24), se encontraba ajustado a las sentencias que se allegaron como título ejecutivo, constituyéndose dicha situación en una omisión en el trámite del proceso ejecutivo. 54.

Al respecto dispuso: 1. La partida descontada para aportes corresponde en un 75% al empleador y un 25% al trabajador. De acuerdo a la Resolución RDP 021051 del 22 de mayo de 2007, el valor a cancelar por concepto de aportes para pensión sobre factores salariales no efectuados, es el siguiente: Empleador: $185.915.084.00 Trabajador: $61.971.695.00 Total: $247.886.779.00 Ahora, si los anteriores valores se presentan en porcentajes, tenemos: • 100% es igual a $247.886.779.00 • 75% de $247.886.779.00 es igual a $185.915.084.00 • 25% de $247.886.779.00 es igual a $61.971.968.00 Así las cosas, no le asiste razón al recurrente al señalar que la liquidación efectuada por la entidad accionada desconoce las proporciones contempladas en la ley para efectos de realizar cotizaciones a pensiones, toda vez que quedó establecido que, en efecto, los porcentajes empelados (sic) fueron 75% a cargo del empleador y 25% en cabeza del trabajador. 55.

Los anteriores porcentajes llevaron al Tribunal Administrativo del Tolima a concluir que no había lugar a que se analizara si el proceso ejecutivo era el medio idóneo para establecer si la liquidación realizada por concepto de deducción del pago de aportes estaba o no conforme a lo ordenado en las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Afirmación que no comparte la Sala pues si bien el proceso ejecutivo no era la oportunidad procesal pertinente para referirse a la legalidad del acto administrativo que ordenó descontar de las mesadas atrasadas el valor de $61.971.695, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, si era posible en el trámite del mismo, previo a negar el mandamiento de pago, revisar las sumas que fueron descontadas, así como las pretendidas por el accionante y confrontarlas con las órdenes emitidas en los fallos del 31 de julio de 2015 y del 26 de septiembre de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento y en la Resolución de cumplimiento n.º RDP 021051 del 22 de mayo de 2017. 56.

Por consiguiente, considera la Sala que el estudio de los montos por concepto de deducción del pago de aportes sí hacía parte de la génesis del proceso ejecutivo y, por lo tanto, tenía que ser objeto de análisis por las autoridades judiciales accionadas previo a adoptar la decisión de negar el mandamiento de pago. 57. En ese orden de ideas, para la Sala existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que la decisión adoptada en el proceso ejecutivo tramitado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima no estuvo motivada en elementos objetivos y determinantes que demostraran que las sumas liquidadas efectivamente correspondían a lo que debía pagarse al señor Luis Orlando García Andrade, de lo cual es posible concluir que la decisión judicial incurrió en el defecto alegado. 58.

En consecuencia, como en el sub lite se advierte que las autoridades judiciales demandadas adoptaron una decisión trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, se dejará sin efectos el auto proferido el 21 de febrero de 2019, en su lugar, se le ordenará al Tribunal Administrativo del Tolima que profiera un nuevo auto en el cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia y, con base en ellas, determine si hay lugar o no a librar mandamiento de pago. 59.

Para la Sala bastan las anteriores consideraciones para tener como probada la existencia de un defecto en las providencias judiciales cuestionadas por decisión sin motivación y constituye razón suficiente para relevarse del estudio del defecto fáctico y del defecto procedimental, comoquiera que la sola demostración de uno de ellos es suficiente para predicar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, invocados por la parte actora. e.- Conclusión 60.

Considera la Sala que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto de falta de motivación de la decisión, puesto que i) el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué no soportó su decisión de negar el mandamiento de pago en elementos objetivos y determinantes que demostraran que las sumas liquidadas efectivamente correspondían a lo que debía pagarse al señor Luis Orlando García Andrade y ii) el Tribunal Administrativo del Tolima omitió pronunciarse acerca de uno de los planteamientos del recurso de apelación, referente al estudio de los valores descontados por concepto de deducción del pago de aportes, con el fin determinar si se encontraban conforme a lo ordenado en las sentencias condenatorias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. AMPARAR los derechos invocados por el señor Luis Orlando García Andrade, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR sin efectos el auto proferido el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Tolima, al interior del proceso ejecutivo n.º 73001-33-33-010-2018-00212-01.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Tolima que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera un nuevo auto en el cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia y, con base en ellas, determine si hay lugar o no a librar mandamiento de pago.

CUARTO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [4]Por medio de las cuales se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación del accionante en cuantía del 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.