ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento y pago / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE MESADAS PENSIONALES - No existe criterio unificado / PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES - Aplicación En la decisión objeto de tutela se concluyó que el actor interrumpió la prescripción con la presentación de la petición del 1º de octubre de 2010 y que, debido a que la demanda se interpuso después de los tres años de haberse presentado esa petición, esto es, el 3 de septiembre de 2014, había operado la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2011.(…) Como se ve, el tribunal declaró la prescripción trienal con fundamento en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, que dispone que las acciones prescriben en tres años, desde que la obligación se hubiere hecho exigible y que «el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual».

Sobre la interpretación de esa norma, conviene precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado no tiene un criterio unificado, pues, en algunas ocasiones, ha entendido que la interrupción de la prescripción pueda efectuarse por una sola vez, mientras que, en otras, ha estimado que la interrupción de la prescripción no se limita a una sola reclamación. Como no existe criterio unificado sobre la forma como debe interpretarse el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, no puede acusarse al tribunal demandado de haber incurrido en defecto sustantivo, pues atendió a una de las interpretaciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Siendo así, la Sala estima que la decisión objeto de tutela resulta razonable y no amerita la intervención urgente del juez de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03218-01(AC) Actor: JAIME CÓRDOBA TORRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide impugnación interpuesta por el señor Jaime Córdoba Torres contra la providencia del 9 de agosto de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que denegó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela el señor Jaime Córdoba Torres, mediante apoderada judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la providencia del 13 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: (…) SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS de manera parcial, la sentencia de segunda instancia en el ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho de carácter Laboral, proferida el 13 de noviembre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “B” (…) por la cual se modificó parcialmente la sentencia del 4 de febrero de 2016, emanada del Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., dentro del proceso identificado con el consecutivo No. 11001-33-35-023-2014-00632-00, únicamente en lo que atañe al numeral 2º de la parte resolutiva, que declaró efectos prescriptivos a partir del 3 de septiembre de 2014, cuando lo correcto es a partir del 10 de diciembre de 2008.

TERCERO: se ORDENE al accionante dictar una nueva sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral, fallo que se debe ajustar a los lineamientos que sobre el particular han dispuesto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; únicamente en lo que respecta de la forma en que correctamente se debe aplicar la prescripción trienal, accediendo a todas las pretensiones solicitadas en la demanda[1]. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 1º de octubre de 2010, el señor Jaime Córdoba Torres solicitó, en su momento a Cajanal, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.2. El señor Córdoba Torres reiteró la anterior petición, mediante escritos radicados el 30 de marzo, 30 de julio y 23 de septiembre de 2011. 2.3.

Mediante Resolución No. UGM 025853 del 13 de enero de 2012, Cajanal denegó las anteriores solicitudes. En contra de esa decisión, el actor interpuso recurso de reposición, el cual se resolvió de forma negativa, por Resolución No. UGM 037262 del 8 de marzo de 2012. 2.4. El señor Jaime Córdoba Torres presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (antes Cajanal), para obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. UGM 025853 y UGM 037262 de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir de la fecha en que adquirió el estatus jurídico de pensionado (10 de diciembre de 2008), con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y el pago de las mesadas pensionales. 2.5.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 23 Administrativo de Cundinamarca, que, mediante sentencia del 4 de febrero de 2016, accedió a las pretensiones. 2.6. La UGPP apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, la confirmó parcialmente, en el sentido de reconocer el derecho reclamado desde el 3 de septiembre de 2011, por prescripción trienal. 2.7.

El señor Córdoba Torres solicitó la aclaración de la sentencia del 13 de noviembre de 2018 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por providencia del 21 de junio de 2019, la denegó. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. A juicio del señor Jaime Córdoba Torres, la sentencia del 13 de noviembre de 2018, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia, por cuanto incurrió en: 3.1.1 Defecto sustantivo.

El actor considera que la entidad demandada dio un alcance que no correspondía del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, pues esa norma dispone que la petición o reclamo de las mesadas pensionales interrumpe la prescripción por un lapso igual (tres años), mas no que sea por una sola vez, como concluyó el tribunal. 3.1.2. Alegó que la autoridad judicial demandada declaró la prescripción trienal teniendo en cuenta únicamente la petición que presentó el 1º de octubre de 2010, sin tener en cuenta que, ante el silencio de la administración, el actor reiteró la solicitud en tres oportunidades: 30 de marzo, 30 de junio y 23 de septiembre del 2011. 3.1.3.

Defecto fáctico. Según el demandante, el tribunal demandando no valoró las solicitudes que, con el fin de obtener el reconocimiento de pensión gracia, presentó el 23 de septiembre de 2011 y el 23 de enero de 2012 —última respecto de la que no se hizo referencia en la resolución demandada en el proceso ordinario—. 4. Intervenciones 4.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B[2], ponente de la providencia cuestionada, manifestó que para efectos de contestar los hechos que dieron lugar a la demanda de tutela se remitía a la parte considerativa de las providencias del 13 de noviembre de 2018 y del 21 de junio de 2019, que profirió en el proceso ordinario. 4.2.

La juez 23 administrativa de Bogotá[3] citó las consideraciones de la sentencia del 4 de febrero de 2016 para expresar que sus argumentos de defensa frente al amparo invocado son los fundamentos normativos consignados en la sentencia de primera instancia. 4.3. La subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP[4] solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por cuanto la providencia cuestionada hizo tránsito a cosa juzgada.

Además, expuso que: 4.3.1 No se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Córdoba Torres, pues, según dice, en el proceso ordinario se respetaron todas las ritualidades consagradas en el ordenamiento jurídico. 4.3.2. La sentencia objeto de tutela está sustentada en la interpretación razonable de los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 y que el desacuerdo del demandante no podía conllevar a que se dejara sin efecto. 4.3.3.

La demanda de tutela no prueba la existencia de un perjuicio irremediable o una afectación al mínimo vital, que, en efecto, de la revisión de la página web de la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y al Crédito Público se encuentra el reconocimiento de la pensión gracia al demandante y que ha sido devengada de manera continua. 4.3.4 En todo caso, la UGPP se encuentra dentro del término legal establecido para cumplir la orden impartida en el proceso ordinario y está realizando los trámites correspondientes para tal fin. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 9 de agosto de 2019[5], denegó el amparo solicitado, pues, en síntesis, estimó que no se configuraron los defectos alegados en la tutela. 5.1.1. Dijo que no se configuraba el defecto sustantivo por el hecho de que el tribunal demandado considerara que la prescripción se podía interrumpir por una sola vez, pues se trataba de una interpretación razonable del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

Así, aclaró que en virtud al principio de autonomía judicial, los jueces y magistrados podían analizar con independencia las normas aplicables al caso y que no se evidenció la violación de los derechos fundamentales invocados que ameritaran la intervención del juez de tutela. 5.1.2. Que tampoco se configuró defecto fáctico, pues el hecho de que la UGPP no resolviera a tiempo las solicitudes de la prestación reclamada, no excluía la aplicación de la prescripción pues el actor podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, una vez se configurara el silencio administrativo negativo. 6.

Impugnación 6.1. El demandante impugnó[6] el fallo de primera instancia. Para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela, referentes a que la decisión acusada desconoció la realidad jurídica al estimar que se interrumpió la prescripción únicamente con la petición radicada el 1º de octubre de 2010, sin tener en cuenta las demás peticiones.

Precisó que la prescripción funciona de manera independiente frente a cada petición y no se configura por una sola vez, como erradamente concluyó el tribunal. 6.2. Adicionalmente, el actor afirmó que es desproporcionado resolver varias solicitudes en un solo acto administrativo y que, de haberse resuelto de forma independiente, se habría concluido que no se configuró la prescripción. CONSIDERACIONES 1.

De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[9]. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. En la impugnación, el señor Jaime Córdoba Torres alegó que no se tuvo en cuenta que resultaba contrario a la realidad jurídica afirmar que la interrupción de la prescripción operaba por una sola vez, pues tratándose de prestaciones periódicas, su solicitud se podía efectuar cuantas veces fuere necesario y para cada una de las peticiones operaba la prescripción de manera independiente. 2.2.

En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia acertó al concluir que la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo al considerar que la interrupción de la prescripción operó por una sola vez con la presentación de la petición del 1º de octubre de 2010 y, en consecuencia, declarar la prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2011 (pues la demanda se presentó el 3 de septiembre de 2014). 2.3.

Para resolver, la Sala se referirá al defecto sustantivo y, luego, solucionará el problema jurídico planteado. 3. Del defecto sustantivo   3.1. Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 3.2.

Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio.

En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia.   3.3.

La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. 3.4.

Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde.  3.5.

La Corte Constitucional ha establecido que el defecto sustantivo se presenta cuando[1]: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma;

(iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 4.

Solución al problema jurídico planteado 4.1. El actor estima que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo por cuanto desconoció que tratándose de prestaciones periódicas, la interrupción de la prescripción no opera por una sola vez, sino de forma independiente respecto de cada una de las peticiones que se hubieren presentado para el reconocimiento. 4.2.

De entrada, la Sala advierte que la sentencia del 13 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no incurrió en el defecto sustantivo endilgado por el actor, por las siguientes razones: 4.2.1. En la decisión objeto de tutela se concluyó que el actor interrumpió la prescripción con la presentación de la petición del 1º de octubre de 2010 y que, debido a que la demanda se interpuso después de los tres años de haberse presentado esa petición, esto es, el 3 de septiembre de 2014, había operado la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2011.

Además, el tribunal estimó que pese a que el demandante formuló peticiones con posterioridad a la del 1º de octubre de 2010, no podían tenerse en cuenta para efectos de interrupción de la prescripción, pues ésta operaba por una sola vez. En los siguientes términos lo expuso el tribunal: Por otra parte, resulta oportuno precisar, que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado.

Contrario sensu, frente a las mensualidades adeudadas o las diferencias entre las mesadas pensionales canceladas y lo que debió sufragarse, según el caso, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en consecuencia, la liquidación deber ser efectiva a partir del 3 de septiembre de 2011, por cuanto el demandante adquirió el status jurídico de pensionado el 10 de diciembre de 2008, la petición fue presentada el 1º de octubre de 2010 y la demanda fue presentada después de los tres años de haber presentado la petición que interrumpió la prescripción, esto es el 3 de septiembre de 2014, razón por la cual en virtud de que ha operado el fenómeno de la prescripción trienal, se reconocerá el derecho reclamado a partir del 3 de septiembre de 2011.

Lo anterior, por cuanto pese a que existen peticiones presentadas posteriormente los días 30 de marzo, 30 de junio y 23 de septiembre de 2011, la interrupción de la prescripción solo puede darse una sola vez. 4.2.2. Como se ve, el tribunal declaró la prescripción trienal con fundamento en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, que dispone que las acciones prescriben en tres años, desde que la obligación se hubiere hecho exigible y que «el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 4.2.3.

Sobre la interpretación de esa norma, conviene precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado no tiene un criterio unificado, pues, en algunas ocasiones, ha entendido que la interrupción de la prescripción pueda efectuarse por una sola vez[10], mientras que, en otras, ha estimado que la interrupción de la prescripción no se limita a una sola reclamación[11]. 4.2.4.

Como no existe criterio unificado sobre la forma como debe interpretarse el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, no puede acusarse al tribunal demandado de haber incurrido en defecto sustantivo, pues atendió a una de las interpretaciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Siendo así, la Sala estima que la decisión objeto de tutela resulta razonable y no amerita la intervención urgente del juez de tutela. 4.2.5.

Lo anterior es suficiente para concluir que la providencia del 13 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no incurrió en defecto sustantivo. 4.3. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: el a quo acertó al concluir que la sentencia del 13 de noviembre de 2018 no incurrió en defecto sustantivo al considerar que la interrupción de la prescripción operó por una sola vez con la presentación de la petición del 1º de octubre de 2010 y, en consecuencia, declarar la prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2011 (pues la demanda se presentó el 3 de septiembre de 2014).

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 4 del expediente de tutela. [2] Folio 87 del expediente de tutela [3] Folios 66 a 68 del expediente de tutela. [4] Folios 47 a 53 del expediente de tutela. [5] Folios 106 a 117 del expediente de tutela. [6] Folios 122 a 123. [7] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [8] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [9] SU-573 de 2017. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de julio de 2018, proceso Nº 25000-23-42-000-2014-02885-01.

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de noviembre de 2018, proceso Nº 76001-23-33-000-2015-01081-01. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 29 de agosto de 2018, proceso Nº 25000-23-42-000-2012-01937-01. M.P. William Hernández Gómez.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de octubre de 2018, proceso Nº 23001-23-33-000-2014-00010-01. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 24 de enero de 2019, proceso Nº 63001-23-33-000-2014-00128-01. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de julio de 2018, proceso Nº 63001-23-33-000-2016-00117-01.

M.P. César Palomino Rincón.