IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA AUTO QUE DEFINE COMPETENCIA / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESPECÍFICOS DE PROCEDENCIA En el presente asunto, la parte accionante solo se ocupó de señalar su desacuerdo con la adecuación del medio de control y la asignación de competencia realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin encaminar sus alegaciones a alguno de los requisitos específicos de procedencia propuestas por la Corte Constitucional para admitir el conocimiento de la acción de tutela cuando se dirige contra una decisión judicial.
En ese sentido, no le está dado al juez de tutela estudiar los casos sometidos a su consideración como si se tratara de una tercera instancia. (…) En el sub examine no es posible extraer las razones por las cuales el Tribunal incurrió en irregularidades en la providencia del 10 de junio de 2019, puesto que, como se indicó previamente, la parte accionante solo procuró mostrar su descontento con la decisión, pero no indicó de qué forma el auto raya con los principios de la lógica jurídica.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03397-00(AC) Actor: NELSSY OLAYA SOTO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Por intermedio de apoderado judicial, la señora Nelssy Olaya Soto interpone acción de tutela en contra de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se protejan los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia 1.
Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: Por medio de la presente solicita al Honorable Consejo de Estado: 1. Tutelar; los derechos Fundamentales al Debido Proceso establecidos en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, por razones a la seguridad jurídica (sic). 2. Declarar que en la Providencias (sic) del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala Plena, con Ponencia del Doctor Franklin Pérez Camargo del 10 de junio de 2019, mediante la cual se definió el Conflicto de Competencia suscitado entre los Juzgados 32 Administrativo del Circuito de Bogotá d.c., Sección Tercera y el Juzgado 20 Administrativo del Circuito del Bogotá d.c. Sección Segunda, se vulnero (sic) el debido proceso y el acceso a la justicia a la señora Nelssy Olaya soto. 3.
Ordenar, al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala Plena, que en un término perentorio proceda a ordenar el conocimiento del proceso al Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá d.c. Sección Tercera, por tratarse de un proceso en ejercicio del Medio de Control de Reparación Directa y no en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, como lo determinó equivocadamente el Honorable Magistrado Ponente y de Conformidad con lo expresado por el honorable magistrado Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon en su Salvamento de Voto (sic). 1.2.
Hechos de la solicitud La señora Nelssy Olaya Soto laboró para diferentes entidades públicas, pero adquirió su derecho pensional en el año 1990 cuando ejercía funciones como personal civil al servicio de la Policía Nacional; sin embargo, la pensión de vejez solo le fue reconocida en el año 2015, después de múltiples solicitudes elevadas al área de prestaciones sociales de esa institución. Por la demora en el reconocimiento pensional, la señora Olaya Soto interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, para que se le indemnizara por los daños causados a partir de la omisión de la administración que se extendió hasta el año 2015.
La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y repartida a la Sección Tercera, que en auto del 21 de septiembre de 2017 declaró la falta de competencia por el factor cuantía para conocer el proceso y ordenó su remisión a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Tercera. Realizado el nuevo reparto, el expediente fue enviado al Juzgado 32 Administrativo de Bogotá que profirió auto del 4 de abril de 2018, en donde indicó que la demanda presentada por el apoderado judicial de la señora Nelssy Olaya no se refiere a una reparación directa, sino a una nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, declaró la falta de competencia y ordenó el envío del proceso a los Juzgados de la Sección Segunda, encargados de los asuntos laborales, pues indicó que lo pretendido por la demandante era discutir la legalidad del acto administrativo que le reconoció la pensión de vejez. Como consecuencia del nuevo reparto, el proceso fue enviado al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, que en providencia del 26 de octubre de 2018 también declaró la falta de competencia porque consideró que el daño alegado por la parte demandante no proviene del acto administrativo de reconocimiento pensional, sino de una omisión administrativa que debe tramitarse como reparación directa.
Visto el anterior conflicto de competencias, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena, profirió auto del 10 de junio de 2019, en donde asignó la competencia del asunto al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, al estimar que el daño alegado sí proviene del acto administrativo, en tanto reclaman los dineros no pagados desde el año 1990, contrario a la prescripción cuatrienal determinada en el acto de reconocimiento. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante La parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afectó sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con el auto del 10 de junio de 2019, debido a que lo pretendido con el proceso ordinario es lograr el resarcimiento de los daños causados por la Policía Nacional con la demora en el reconocimiento pensional y no discutir la legalidad de acto administrativo alguno. Indica que la escogencia del medio de control tiene serias implicaciones en el término de caducidad señalado en los artículos 138 y 140 de la Ley 1437 de 2011.
Mencionó que la demanda fue presentada el 24 de agosto de 2017 y que a pesar de tiempo trascurrido ni siquiera se le ha dado trámite, lo que puede desencadenar en un perjuicio irremediable debido a que la demandante es sujeto de especial protección constitucional, pues actualmente cuenta con 78 años de edad. Por último, aseguró que si el proceso continúa su trámite en el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá se proferiría una decisión viciada debido a la falta de competencia de ese despacho para conocer del asunto, pues en realidad se trata de una reparación directa y no de una nulidad y restablecimiento del derecho (folios 66 y 67). 1.4.
Actuación Procesal En auto del 25 de julio de 2019, se inadmitió la acción de tutela de la referencia y se requirió a la accionante para que, en el término de 3 días, allegara poder debidamente conferido en favor del abogado que asegura ser su representante judicial para actuar dentro del presente asunto, solicitud que fue atendida por medio de memorial del 1 de agosto de esta anualidad.
Por lo anterior, el 12 de agosto se profirió auto de admisión en donde, además, se ordenó notificar del presente trámite al Tribunal Administrativo de Cundinamarca como demandado, a los Juzgados 20 y 32 Administrativos de Bogotá y a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional como tercero interesado para que dentro de los 3 días siguientes a la notificación rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones El Juzgado 20 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, allegó memorial por medio de correo electrónico del 26 de agosto de 2016, en donde realizó un recuento de las actuaciones que se han adelantado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la parte accionante, después de que el Tribunal le asignara la competencia para conocerlo.
Indicó que en auto del 26 de julio de 2019, se resolvió rechazar el medio de control en consideración a que el apoderado judicial de la demandante no adecuó la demanda dentro del término que se le concedió. Contra esa decisión se interpuso recurso de reposición el 1 de agosto del año que trascurre, el cual se encuentra en trámite (folios 92 y vuelto).
La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional se pronunció por medio de escrito enviado el 28 de agosto, a través del cual expuso las razones de su disentimiento con la prosperidad del presente asunto, pues considera que la acción de tutela de la referencia no cumple con los requisitos mínimos de procedencia, en tanto no se agotaron todos los medios de defensa ordinarios.
Indicó que la demanda fue rechazada por medio de auto del 26 de julio y que es por ello que ahora pretende acudir a la vía constitucional para «suplir la falencia procesal que debió corregir en el medio ordinario de defensa» y que busca tergiversar el debate jurídico relacionado con la competencia, el cual ya fue resuelto por el Tribunal, que determinó que el trámite que correspondía impartir era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
También precisó que la acción de tutela no debe ser empleada para lograr el reconocimiento de prestaciones económicas, muchos menos cuando se puede comprobar que la demanda interpuesta ante el juez ordinario fue rechazada por no cumplir con los requisitos mínimos de formalidad, lo que evidencia «el ánimo desleal y temerario de la tutelante» (folios 94 a 95 vuelto). 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el presente asunto cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si el auto del 10 de junio de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso 25000- 23-36-000-2019-00194-00, afectó los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora Nelssy Olaya Soto. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[1], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[2], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[3] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados El 24 de agosto de 2017, la señora Nelssy Olaya Soto, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional para que se le indemnizara por la demora en el reconocimiento de la pensión de vejez (sistema de gestión). La demanda fue repartida a la Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que profirió auto del 21 de septiembre de 2017, en donde declaró la falta de competencia por el factor cuantía para conocer el asunto, por lo que ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Tercera (folio 36 y 37).
El proceso fue nuevamente repartido al Juzgado 32 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, que profirió auto del 4 de abril de 2018, en donde declaró la falta de competencia, pues consideró que la demanda debe tramitarse como una nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, por lo que ordenó la remisión a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Segunda (folios 30 al 31 vuelto).
Contra la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de reposición el 10 de abril de 2018, que fue resuelto en proveído del 26 de octubre de ese mismo año en el que no repuso la decisión adoptada y ordenó el cumplimiento de la orden contenida en el auto del 4 de abril (folios 32 a 36). El nuevo reparto le asignó el conocimiento del proceso al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, que en auto del 22 de febrero de 2019, declaró la falta de competencia por considerar que la demanda sí corresponde a una reparación directa, por lo que debe ser tramitada en los juzgados de la Sección Tercera.
Propuso el conflicto negativo de competencias y ordenó el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 37 a 41). El conflicto de competencias fue dirimido en decisión del 10 de junio de 2019 por parte de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que asignó la competencia del proceso al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, al estimar que la demanda interpuesta por la señora Nelssy Olaya Soto implica el estudio de legalidad del acto administrativo de reconocimiento pensional (folios 51 al 58 vuelto).
En auto del 26 de julio de 2019, el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá rechazó la demanda interpuesta por la señora Nelssy Olaya en contra de la Policía Nacional, debido a que no atendió, dentro del término concedido, el requerimiento de adecuación de la demanda (sistema de gestión). 2.5. Análisis de la Sala La señora Nelssy Olaya Soto, por intermedio de apoderado judicial, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se protejan sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados a partir del auto del 10 de junio de 2019, en el que la parte accionada adecuó la demanda interpuesta en contra de la Policía Nacional de reparación directa a nulidad y restablecimiento del derecho y asignó la competencia al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá. Según la parte accionante, la demanda interpuesta debe ser tramitada por la vía de la reparación directa y no por la de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto es ese el medio idóneo para determinar los perjuicios materiales e inmateriales por el reconocimiento y pago tardío de la pensión de jubilación de la señora Olaya Soto.
También señala que la vulneración al derecho fundamental al debido proceso se configura cuando el juez no tiene en cuenta las pruebas aportadas al proceso ni las reiteradas manifestaciones de la parte que indica que lo que pretende es el reconocimiento de perjuicios por medio de una reparación directa y no discutir los términos del reconocimiento pensional como equivocadamente lo entendió el Tribunal.
Tal como se presentan los argumentos de descontento, la Sala no encuentra que el asunto supere el examen de procedencia de la acción, pues aunque el apoderado de la accionante presentó los hechos que, a su juicio, generan vulneración de derechos fundamentales, no indicó defecto alguno en la decisión cuestionada, ni la forma en que el Tribunal incurrió en dicho yerro, sino que se limita a sustentar su inconformismo con dicha decisión. En este punto cabe citar la sentencia C-543 de 1992 en la que la Corte abrió la posibilidad de manera «excepcional» de utilizar la acción de tutela para cuestionar providencias judiciales, así como la sentencia C-590 de 2005[4], que desarrolló las diferentes reglas para que el juez constitucional, en aras de no atentar contra el principio de la seguridad jurídica, pueda estudiar los cuestionamientos presentados contra providencias judiciales.
Lo anterior para señalar que es doctrina constitucional y por tanto, de obligatorio acatamiento, que quien promueve acción de tutela contra providencia judicial debe cumplir con la carga de identificar y explicar el por qué se considera que el juez ordinario incurrió en alguna de las «causales de procedibilidad» referenciadas por la Corte Constitucional, a fin de que el juez de tutela dirija su estudio al asunto directo del que se alega vulneración. En el presente asunto, la parte accionante solo se ocupó de señalar su desacuerdo con la adecuación del medio de control y la asignación de competencia realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin encaminar sus alegaciones a alguno de los requisitos específicos de procedencia propuestas por la Corte Constitucional para admitir el conocimiento de la acción de tutela cuando se dirige contra una decisión judicial.
En ese sentido, no le está dado al juez de tutela estudiar los casos sometidos a su consideración como si se tratara de una tercera instancia, ya que de acuerdo con la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, la competencia del juez constitucional está limitada a analizar las providencias judiciales solamente cuando se imputa de manera estricta a alguna de las causales de procedibilidad señaladas por la Corte, imputación que el accionante tiene la carga de identificar y demostrar, lo cual no ocurre en el caso.
Así, no puede pretenderse que la acción de tutela contra providencia judicial se utilice descuidadamente, acudiendo a su característica de informalidad, pues es claro que para el caso específico se requiere de técnica jurídica para su interposición, precisamente porque su estudio, se insiste, se autorizó por la Corte Constitucional solo a manera de excepción. De manera que quien acude en procura de lograr la protección de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con la adopción de una providencia judicial, debe justificar plenamente la vulneración de acuerdo con las reglas señaladas por la Corte Constitucional al respecto, en cuya ausencia se estaría frente a la improcedencia del medio de amparo.
Ahora bien, cierto es que en anteriores oportunidades esta Sala ha conocido de fondo y fallado asuntos en los que la parte accionante no ha indicado de forma expresa el requisito específico de procedencia que alega configurado; sin embargo, ello obedece a la configuración de 3 requisitos mínimos a saber: Que de los hechos y argumentos presentados i) se pueda identificar la causal o causales de procedibilidad del amparo de tutela previstas por la Corte, ii) se puedan extraer claramente las razones por la cuales se puede incurrir en las causales de procedibilidad identificadas y, iii) de los elementos de prueba allegados al plenario pueda realizarse el respectivo estudio[5].
No obstante, en el sub examine no es posible extraer las razones por las cuales el Tribunal incurrió en irregularidades en la providencia del 10 de junio de 2019, puesto que, como se indicó previamente, la parte accionante solo procuró mostrar su descontento con la decisión, pero no indicó de qué forma el auto raya con los principios de la lógica jurídica. 3 Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala considera que la acción de tutela de la referencia no cumple con los requisitos específicos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, por cuanto el apoderado se limitó a indicar las razones por las que no comparte la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero no señaló las razones por las cuales el auto acusado incurrió en alguno de los defectos sentados por la Corte Constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: se rechaza la acción de tutela interpuesta por la señora Nelssy Olaya Soto en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con los argumentos propuestos en la parte motiva de este proveído.
Segundo: ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [2] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [4] Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [5] 11001-03-15-000-2017-02411-00 del 3 de noviembre de 2017, C.P Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11001-03-15-000-2018-00238-00 del 12 de abril de 2018, C.P Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11001-03-15-000-2018- 01217-00 del 31 de mayo de 2018.
C.P Dr. César palomino Cortés (E). 11001- 03-15-000-2018-01703-00 del 12 de julio de 2018. C.P Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11001-03-15-000-2018-01914-00 del 1 de agosto de 2018. C.P Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11001-03-15-000-2019-00572-00 del 4 de abril de 2019. C.P Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas.