TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados al sistema durante los últimos 10 años de servicio / REGLA JURISPRUDENCIAL FRENTE A LA APLICACIÓN DEL IBL PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Consonancia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en su sentencia de unificación SU del 28 de agosto de 2018 Concluye la Sala que la entidad judicial demandada explicó el cambio de postura y acogió la reciente decisión del 28 de agosto de 2018, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y, en ese entendido, no se incurrió en los yerros planteados en la solicitud de amparo, pues en dicho pronunciamiento se aplicó la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993.
(…) Revisada entonces la providencia objeto de censura, la Sala concluye que no incurrió en los defectos alegados por la demandante, en consecuencia, la Sala negará la acción de tutela interpuesta por la (accionante). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04097-00(AC) Actor: MARÍA NIDIA CORTÉS VARGAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora María Nidia Cortés Vargas contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora María Nidia Cortés Vargas ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
AMPARAR los derechos fundamentales A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del (la) señor (a) MARÍA NIDIA CORTÉS VARGAS. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 12 de abril de 2019, que revocó la sentencia de primera instancia por la cual se reconoció pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión de mi asistido(a), teniendo en cuenta el equivalente al 75 % de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 18 de noviembre de 2003 hasta el 17 de noviembre de 2004. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”[1] 2. Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: La señora María Nidia Cortés Vargas laboró por más de 20 años al servicio del Hospital de Caldas como auxiliar de enfermería. Mediante Resolución núm. 3487 de 20 de septiembre de 2011, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales ISS reconoció la pensión de vejez a favor de la señora Cortés Vargas.
El 16 de junio de 2014, la señora Cortés Vargas solicitó la reliquidación de la pensión de vejez pues no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), mediante Resolución núm. GNR 2043 del 7 de enero de 2015 reliquidó la mesada pensional.
Sin embargo, la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión al considerar que la reliquidación solicitada no se dio en debida forma, dicho recurso se resolvió mediante Resolución núm. VPB 50087 del 23 de junio de 2015, en la que se confirmó en todas sus partes la resolución recurrida. Por lo anterior, la demandante ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución que reliquidó la pensión de vejez y la que confirmó lo dispuesto en ella, para que, en su lugar, se ordenara la reliquidación solicitada.
El proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo de Manizales que, mediante sentencia del 22 de enero de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda. Dicha providencia fue apelada por las partes y el Tribunal Administrativo de Caldas, en providencia del 12 de abril de 2019, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3.
Argumentos de la tutela La parte actora sostuvo que la autoridad judicial demandada, al revocar lo que había reconocido el juez de primera instancia en relación a los factores salariales, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, puntualmente, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
Además que la decisión trasgrede los derechos fundamentales invocados pues no se actualizó el valor de la primera mesada pensional. 4. Trámite Previo Mediante auto del 13 de septiembre de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a Colpensiones como tercera interesada de los resultados de la presente acción dado que hizo parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a quienes se les remitió copia de la demanda.[2] El magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer del asunto el cual se declaró infundado en auto del 1º de octubre 2019. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Caldas guardó silencio. 6. Intervenciones La Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela pues, a su juicio, no se ha materializado ningún vicio o defecto por parte de la entidad demandada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[3], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[4] y específicas[5] de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados por la demandante (fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente judicial), en la sentencia del 12 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. Para el efecto, efectuará un análisis conjunto de los defectos alegados por la parte actora.
De manera previa, la Sala advierte que, en lo relacionado con la indexación de la primera mesada pensional alegada por la actora en el escrito de tutela, que no se expuso ningún argumento que sustentara dicha inconformidad y, por tanto, se declarará improcedente la acción de tutela frente a dicha solicitud. Respecto de los defectos fáctico y sustantivo[6] se tiene que la entidad demandada en la providencia que se pretende dejar sin efecto hizo el estudio del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y lo probado dentro del expediente y concluyó: “Conforme a la posición actual de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se entiende entonces que en aplicación de ésta deben respetarse las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo) de la pensión que consagraba el régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985.
Sin embargo, para determinar el IBL, la liquidación debe regirse por lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y el artículo 21 de la misma norma, dependiendo del tiempo que le faltare al interesado a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones para adquirir el derecho a la prestación. (…) Para el caso que convoca la atención de esta Sala, se observa que para la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, a la accionante para acceder a su pensión de vejez conforme a la Ley 33 de 1985 le faltaban más de 10 años para cumplir los 55 años de edad (nació el 18 de abril de 1956).
Lo anterior significa que la liquidación de su pensión de jubilación debe realizarse en los términos previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años, tal como se realizó en la resolución que reconoció la prestación periódica. Ahora, sobre los factores que se deben tener en cuenta, atendiendo lo dispuesto por la Corte Constitucional en sus sentencias de unificación sobre la materia, los únicos que pueden incluirse para determinar el IBL son aquellos devengados por el accionante durante el tiempo de liquidación referido y que sirvieron de base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
(…) En la resolución de reconocimiento pensional, así como la que negó la solicitud de reliquidación se evidencia que en ellas se consignó que se había realizado teniendo en cuenta el promedio de cotizaciones de los 10 últimos años, sobre los factores indicados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se efectuaron los aportes al Sistema General de Pensiones.
Adicionalmente, no obra en el expediente prueba alguna que permita concluir que durante dicho periodo se hayan realizado cotizaciones sobre los factores que la accionante alega como faltantes en su liquidación. Corolario de lo anterior, la demandante no cuenta con derecho a que la prestación pensional a ella reconocida sea objeto de reliquidación en los términos deprecados en la demanda – con el promedio de todos los emolumentos percibidos durante el último año de servicios-, pues se itera, las prestaciones pensionales otorgadas en aplicación del régimen de transición deben ser liquidadas con un IBL conformado por el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios o durante el tiempo de servicios que les hiciere falta para adquirir el derecho al momento de entrada en vigencia del sistema pensional de la multicitada Ley 100 de 1993, y en todo caso solamente los factores que fueron objeto de cotizaciones al sistema pensional.” (Negrita fuera de texto).
Ahora bien, respecto del desconocimiento del precedente judicial alegado por la demandante se tiene que la entidad demandada en la sentencia del 12 de abril de 2019, en sus consideraciones explicó: “Modificación del criterio jurídico del H. Consejo de Estado, sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018: Debe decirse en este punto de la discusión, que esta Corporación en anteriores pronunciamientos acogió la directriz jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, en sentencias que unifican los criterios relacionados con fundamentos que deben tenerse en cuenta para la liquidación (o reliquidación) de las pensiones de jubilación, específicamente las reconocidas con observancia del régimen de transición, ello en procura y garantía del respeto del principio de igualdad y de seguridad jurídica que debe irradiar el sistema judicial.
Ahora bien, a través de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 el H. Consejo de Estado a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo varió sus postura jurisprudencial y en tal sentido la referida providencia imparte directrices en idéntica línea de intelección. (…) De la última sentencia de Unificación en mención puede concluirse lo siguiente: (i) El régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se refiere a la edad, tiempo de servicio y el monto de la pensión. (ii) Dentro del concepto monto, existe un elemento especialmente regulado por el legislador de forma homogénea para todos los beneficiarios del régimen de transición, este es, el ingreso base de liquidación – IBL -, factor que debe atender a lo regulado por el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, al promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios o durante el tiempo de servicios que les hiciere falta para adquirir el derecho al momento de entrada en vigencia del sistema pensional de la referida ley 100.
(iii) Para lo anterior, deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión, solamente los factores sobe los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, en tanto, la liquidación pensional debe atender a lo efectivamente cotizado.” De lo anterior, concluye la Sala que la entidad judicial demandada explicó el cambio de postura y acogió la reciente decisión del 28 de agosto de 2018, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[7], y, en ese entendido, no se incurrió en los yerros planteados en la solicitud de amparo, pues en dicho pronunciamiento se aplicó la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993.
Además la conclusión a la que llego el tribunal demandado estuvo basada en las pruebas aportadas al proceso ordinario en las que se pudo constatar que a la accionante nació el 18 de abril de 1956, razón por la que para acceder a su pensión de vejez conforme a la Ley 33 de 1985 le faltaban más de 10 años y en ese entendido la liquidación de su pensión debía tener en cuenta lo devengado en los últimos 10 años tal como se realizó en la resolución demandada.
Revisada entonces la providencia objeto de censura, la Sala concluye que no incurrió en los defectos alegados por la demandante, en consecuencia, la Sala negará la acción de tutela interpuesta por la señora María Nidia Cortés Vargas frente a la pretensión de reliquidación de la mesada pensional y declarara improcedente la presente solicitud de amparo en relación a la solicitud de indexación de la primera mesada pensional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar la acción de tutela interpuesta por la señora María Nidia Cortés Vargas de conformidad a lo expuesto en la parte motiva. 2. Declarar improcedente las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora María Nidia Cortés Vargas que tienen como finalidad la indexación de la primera mesada pensional. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 27 del expediente de tutela. [2] Folio 52 del expediente de tutela. [3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [4] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [5] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [6] Defecto fáctico Respecto de la vía de hecho por defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado, que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” Defecto sustantivo La jurisprudencia constitucional ha considerado el defecto sustantivo como el que se configura cuando la decisión judicial se apoya en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea porque ha sido derogada, porque ella o su aplicación al caso concreto es inconstitucional o, porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se ha aplicado.
En este sentido, se podría configurar un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución Política le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance;
(iii) cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada; o finalmente, (v) en el evento en que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. [7] Radicación No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. Fallo que fue notificado el 12 de septiembre de 2018.