RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Legitimación / ACCIÓN DE REVISIÓN - Características [C]omo consecuencia de la culminación del proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, la UGPP, en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estaba facultada para presentar la demanda en el presente proceso.

En resumen, la UGPP, según lo han reconocido la Corte Constitucional y esta Corporación, se encuentra habilitada para adelantar el presente proceso, en virtud de lo establecido por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 (…) Entre las notas características de la acción de revisión de la Ley 797 de 2003 se encuentran: i) su contenido, vinculado a los derechos de pago que hayan sido reconocidos en una sentencia; ii) la legitimación activa que corresponde a las entidades públicas citadas en la norma y las que realizan el reconocimiento de las pensiones públicas; y iii) el alcance restringido del análisis que no permite reabrir el debate probatorio sino “garantizar la justicia de la sentencia FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22 PARÁGRAFO 2 RÉGIMEN ESPECIAL DE LA RAMA JUDICIAL – Supervivencia parcial / RAMA JUDICIAL – Régimen de transición [E]l derecho a la aplicación exclusiva del Decreto 546 de 1971, contentivo del régimen de la Rama Judicial, debe ponerse de presente que ese supuesto de aplicación exclusiva solo se predica para las personas que reunían los requisitos para acceder a la pensión a la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993 y que, por otra parte, el artículo 279 de la referida ley no contempló como sujetos del régimen exceptuado de la Ley 100 a los empleados de la Rama Judicial.

Un supuesto diferente es el de la observancia parcial del Decreto 546 de 1971, bajo las reglas del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se aplicaba a los afiliados que reunían los requisitos para acceder a este último a 1º de abril de 1994, en el caso de las mujeres, tener más de 35 años 15 años de servicios.

La interpretación sobre el contenido del régimen de transición se formuló por la Corte Constitucional en la sentencia C-168 de 1995 (…) Debe resaltarse que el inciso tercero del artículo 36 original incluyó el supuesto de transición del “ingreso base para liquidar la pensión” (IBL), en cuyo análisis la Corte declaró inexequible el referido a la base de dos años para trabajadores del sector privado y un año para servidores públicos, por razón de la desigualdad inmersa en ese precepto, entre trabajadores públicos y privados, este último IBL coincidente con el que existía, por ejemplo, en el régimen especial de la Rama Judicial FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / DECRETO 546 DE 1974 NOTA DE RELATORÍA: Respecto de precedentes del IBL ver SU-230 de 2015, SU 427 de 2016, SU 395 de 2017, SU 023 de 2018, C- 168 de 1995, C- 258 de 2013 PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Aplicabilidad [E]l principio de seguridad jurídica no ha sido vulnerado, puesto que fue la propia demandante la que solicitó las modificaciones de las Resoluciones que le reconocieron el derecho a la pensión y la que pidió la incorporación de tiempos adicionales y la revisión de las bases de la liquidación. También la pensionada debe aceptar que, al demandar la nulidad de las resoluciones y el restablecimiento de su derecho, abrió el paso a una sentencia que era susceptible del recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003, de manera que estaba expuesta a la revisión de los factores que incrementaban la pensión a cargo del Estado (…) La parte demandada plantea que en materia de los precedentes jurisprudenciales solo pueden aplicarse los que estaban vigentes a la fecha de los actos de liquidación de la pensión o a la fecha de la demanda.

Ese argumento es equivocado, puesto que en aras de la seguridad individual sobre el resultado esperado del litigio se llegaría al absurdo de que a la hora de administrar justicia cada demandante tendría unos precedentes distintos sobre una misma ley, lo cual compromete el valor de la seguridad jurídica FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00744-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: MARTHA LUCÍA LÓPEZ MORA Referencia: Recurso extraordinario de revisión contra las sentencias del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado (Ley 1437 de 2011) Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – causales previstas en la Ley 797 de 2003 – aspectos generales / RAMA JUDICIAL -Decreto-ley 546 de 1971 aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 – PENSIÓN – Ingreso base de cotización (IBL) - límite de 25 SMLMV – al entrar en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005, operó ipso jure / PRECEDENTE CONSTITUCIONAL - aplicación / INFIRMA parcialmente las sentencias impugnadas.

Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión presentado por la parte actora contra las sentencias del 25 de abril de 2012 y 7 de febrero de 2013, que fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Martha Lucía López Mora contra la Caja Nacional de Previsión -CAJANAL EICE[1]- hoy liquidada y sustituida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP[2].

En la sentencia de 25 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala de Descongestión- Subsección Laboral[3], decidió (se transcribe de forma literal): “PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDO para decidir de fondo sobre la nulidad de las Resoluciones No. 7284 del 8 de febrero de 2005 y la 14571 del 19 de mayo de 2005, en tanto estas fueron objeto de revocatoria directa por parte de la administración. “SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resoluciones No. 37614 del 9 de noviembre de 2005 y No. 27800 del 9 de junio de 2006, en tanto omitieron reliquidar la pensión de la señora MARTHA LUCÍA LÓPEZ MORA, en un 75% del sueldo más alto devengado en el último año, al tenor del Decreto 546 de 1971, con la inclusión de todos los factores salariales devengados.

Ello por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. “TERCERO: En consecuencia, condénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL a reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora MARTHA LUCÍA LÓPEZ MORA, en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha en que se retiró definitivamente del servicio, es decir en el año comprendido entre el 28 de febrero de 2004 y el 28 de febrero de 2005, incluyendo las doceavas partes a que tiene derecho por concepto de todas las primas devengadas y demás factores prestacionales que periódicamente percibió como contraprestación de sus servicios.

Dicha prestación se limitará hasta veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme se analizó en la parte motiva de la presente providencia. “Se dará aplicación a la prescripción trienal por lo que todas las mesadas anteriores al 9 de agosto de 2001, se declaran prescritas. “CUARTO: Autorizar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, a descontar de las sumas a pagar a la señora MARTHA LUCÍA LÓPEZ MORA, en razón de la presente sentencia, los valores correspondientes a los aportes de los factores salariales que se debieron tener en cuenta en la liquidación de la pensión de la actora y respecto de los cuales no solo no se cotizó para la pensión de jubilación sino que no se tuvieron en cuenta para la liquidación de esta prestación al demandante.

“QUINTO: La pensión reliquidada será ajustada en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la fórmula expuesta en la parte considerativa de la presente providencia. “SEXTO: Disponer que se dé cumplimiento a la presente sentencia en los términos y condiciones establecidas en los artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

“SÉPTIMO: No se condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 55 de la Ley 146 de 1998. “OCTAVO: Desestimar las demás pretensiones de la demanda”[4](negrilla y subraya son del texto de la sentencia). En la sentencia de 7 de febrero de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B[5], resolvió (se transcribe de forma literal): “CONFÍRMASE parcialmente la sentencia del 25 de abril de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas de la demanda formulada por Martha Lucía López Mora en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, en Liquidación, CAJANAL.

“ACLÁRASE el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido que el último año de servicios, para efectos de establecer la asignación mensual más elevada, corresponde al periodo comprendido entre el 27 de mayo de 2004 y el 26 de mayo de 2005 y, se revocará en lo referente al tope ó limite pensional de 20 s.m.l.v., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia” (la negrilla se incorpora para destacar el aspecto que fue modificado en la sentencia de segunda instancia).

I. A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis de la controversia Cajanal le reconoció a Martha Lucía López Mora la pensión de vejez a partir del 14 de febrero de 1999, por haber trabajado más de 20 años en la Rama Judicial. Tres años después de su retiro, la pensionada volvió a vincularse a la Fiscalía General de la Nación y cotizó por un tiempo adicional, habiendo laborado el último año- entre 2004 y 2005- como Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior de Medellín. Con base en el tiempo adicional la pensionada solicitó la reliquidación bajo el régimen especial del Decreto 546 de 1971.

Inconforme con las resoluciones expedidas por Cajanal demandó la nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado profirieron sentencias a favor de la pensionada. La UGPP – en sustitución de Cajanal – expidió nuevas resoluciones; sin embargo, se abstuvo de acatar la orden de pensión sin límite, por lo que acudió en ejercicio de la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003 y solicitó revocar las sentencias impugnadas. 2.

La demanda de revisión Mediante demanda presentada el 17 de marzo de 2017[6], subsanada el 15 de mayo del mismo año[7] la UGPP, en ejercicio del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], con fundamento en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó (se transcribe de forma literal): “Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Descongestión Subsección Laboral, bajo el Radicado 05001231000201000032300 de fecha 25 de abril de 2012, confirmado la segunda instancia por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B de fecha 7 de febrero de 2013 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por LÓPEZ MORA MARTHA LUCÍA en contra de la extinta CAJANAL”[9]. 3.

Los hechos de la demanda En el escrito contentivo del recurso de revisión, la UGPP, obrando como parte actora, narró los hechos referidos a las resoluciones mediante las cuales se concedió la pensión a Martha Lucía López Mora, se ajustó y se reliquidó su valor, las cuales se resumen de la siguiente manera (las notas a pie de página las incorpora la Sala): 3.1.

Resolución No. 001857 de 31 de enero de 2000[10], mediante la cual Cajanal reconoció a Martha Lucía López Mora la pensión en cuantía de $2’165.088[11], al considerar que había laborado en la rama judicial “7.444 días”[12]. Según observó la demandante, el valor de la pensión correspondió al 75% del promedio de lo devengado en los 4 años, 6 meses y 9 días, con base en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994[13], pensión que se reconoció a partir del 14 de febrero de 1999[14], condicionada al retiro efectivo del servicio oficial para su disfrute. 3.2.

Resolución No. 9389 de 28 de octubre de 2004[15], en la que Cajanal resolvió un recurso de reposición contra la Resolución No. 13937 del 12 julio de 2004, revocó dicha Resolución y reliquidó, “por nuevo factor salarial la pensión de vejez”[16] reconocida a Martha Lucía López Mora, elevando la cuantía a la suma de $2.166’300”[17]. 3.3. Resolución No. 07284 de 8 de febrero de 2005[18], mediante la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela[19] y se reliquidó la pensión reconocida a Martha Lucía López Mora “como empleada de la Rama Judicial”, bajo “las condiciones más benéficas”, por lo cual se incrementó el valor de la mesada a $8’200.619[20] con base en el “75% sobre el salario promedio de asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios”[21], de acuerdo con lo establecido en el Decreto 546 de 1971[22]. 3.4.

Resolución No. 014571 de 19 de mayo de 2005[23], por medio de la cual Cajanal reliquidó la “pensión de jubilación”[24], que fue acrecentada nuevamente, en consideración a que se acreditaron nuevos tiempos de servicio[25], arrojando una cuantía equivalente a $11’442.846, correspondiente al “75% sobre el valor promedio de [la] asignación mensual más elevada, devengada en el último año de servicios”[26], pero limitando el valor de la pensión de acuerdo con el Decreto 510 de 2003 a 25 SMMLV, razón por la que se ajustó a la suma de $9’525.000 efectiva a partir del 1º de marzo de 2005.

En los factores incluidos como base de la liquidación se relacionaron la asignación básica 2005, las primas de navidad, servicios y vacaciones de 2004, los gastos de representación de 2005, la bonificación de compensación “Rama - 2004” y la bonificación de gestión judicial de 2005. 3.5. Resolución No. 037614 de 9 de noviembre de 2005[27], mediante la cual Cajanal revocó las Resoluciones 7284 del 8 de febrero de 2005 y 14571 de 19 de mayo de 2005, elevó el porcentaje de asignación al 81%, como consecuencia de lo cual se reliquidó la cuantía a $9’537.500[28], efectiva a partir del 24 de mayo de 2005, condicionada al retiro definitivo del servicio.

En los factores incluidos como base de la liquidación se relacionaron la asignación básica, las primas de navidad, servicios y vacaciones, los gastos de representación y la bonificación por gestión judicial. 3.6. Consta en el expediente que por comunicación radicada el 27 de abril de 2006, Martha Lucía López Mora en ejercicio del derecho de petición solicitó “no limitar la cuantía de la pensión de jubilación reconocida a la suscrita mediante Resolución No. 14.571 del 19 de mayo de 2005”, para lo cual se apoyó en que se había aplicado el Decreto 510 de 2003, lo que no era procedente, dado que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Penal de Manizales, únicamente se basó en el Decreto 576 de 1971 “y no en la ley 100 ni en sus decretos reglamentarios”[29]. 3.7.

Resolución No. 027800 de 9 de junio de 2006[30], en la que Cajanal resolvió modificar la liquidación contenida en la Resolución No. 037614 de noviembre 9 de 2005[31], en el sentido de “eliminar la aplicación del Decreto 510 de 2003 y liquidar la prestación sobre el 75%”, por lo cual indicó que la pensión de Martha Lucía López Mora ascendía a $9’713.472[32].

En los factores incluidos como base de la liquidación se relacionaron la asignación básica, las primas de navidad, servicios y vacaciones, los gastos de representación y la bonificación por gestión judicial. 3.8. Resolución No.RDP 038277 del 21 de agosto de 2012, mediante la cual la UGPP negó la solicitud de cumplimiento de la orden judicial impartida en la sentencia del 7 de febrero de 2013, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, argumentando la imposibilidad jurídica de proceder de conformidad, por cuanto la peticionaria no allegó al expediente la copia auténtica de la sentencia de primera instancia. 3.9.

Resolución No. RDP 019193 del 12 de diciembre de 2012, a través de la cual la UGPP dio cumplimiento a un nuevo fallo[33], fijando la cuantía de la pensión en $9’713.472, ajustándola con el tope de 25 SMMLV, en la suma de $9’537.500[34]. 3.10. Resolución No. RDP 032915 del 22 de julio de 2013, mediante la cual la UGPP modificó la Resolución RDP 19193 de 2012, en el sentido de indicar que la reliquidación es “efectiva a partir de 24 de mayo de 2005, pero con efectos fiscales una vez se demuestre el retiro definitivo del servicio, de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento”[35]. 3.11.

Resolución No. RDP 026757 de 2 de septiembre de 2014[36], mediante la cual la UGPP dio cumplimiento a las sentencias de 25 de abril de 2012 y 7 de febrero de 2013, proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, respectivamente; como consecuencia, reliquidó la pensión a favor de Martha Lucía López Mora, con el promedio del 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, ajustando la cuantía a la suma de $13’510.146 pesos, sin aplicar los topes legalmente establecidos, de conformidad con el fallo del Consejo de Estado. 3.12.

Resolución No. RDP 028822 del 22 de septiembre de 2014, en la cual la UGPP advirtió a la interesada que, en forma previa al pago, se procedería a validar que no existieran otros pagos efectuados por vía administrativa o en proceso ejecutivo, por el mismo concepto. 3.13. Resolución No. RDP 17947 de 8 de mayo de 2015, mediante la cual la UGPP objetó la legalidad del fallo judicial proferido por el Consejo de Estado, en cuanto a la no aplicación de topes y declaró su imposibilidad de cumplimiento, de conformidad con la sentencia T 488 de 2014. 3.14.

Resolución No. RDP 034504 de 21 de agosto de 2015, por la cual se resolvió un recurso de apelación y se confirmó la Resolución RDP 17947 de 8 de mayo de 2015, señalando que el fallo del Consejo de Estado es contrario al precedente preferente de la Corte Constitucional establecido en las sentencias C-258 de 2013 y T-892 de 2013, por lo cual indicó que procedía la objeción de legalidad, en aplicación de la ratio decidendi de la sentencia T-488 de 2014. 4.

Las sentencias impugnadas En relación con los antecedentes de las sentencias objeto del recurso extraordinario de revisión, se allegaron al plenario los siguientes: 4.1. La demanda presentada el 29 de mayo de 2008[37], en la cual Martha Lucía López Mora solicitó reliquidar la pensión de jubilación establecida en las Resoluciones No 7284 del 8 de febrero de 2005, No. 01471 del 19 de mayo de 2005, No. 37614 de 9 de noviembre de 2005 y No. 27800 del 8 de junio de 2006, teniendo en cuenta todos los factores salariales.

Inicialmente la demanda se presentó ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, que dictó sentencia el 7 de mayo de 2009; posteriormente el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales avocó conocimiento en segunda instancia, en proceso radicado bajo el No. 292 01-8482 y mediante providencia del 13 de julio de 2009 declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, al advertir que el asunto era competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[38].

Luego, de conformidad con el auto de 22 de octubre de 2009, se corrigió y ajustó la demanda, que se encausó por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 7284 de 2005, 014571 de 2005, 037614 de 2005 y 027800 de 2006, en proceso radicado con el No. 2009-10890, dentro del cual, el 9 de noviembre de 2009, el Juzgado Segundo Administrativo de Caldas declaró la falta de competencia –por razón de la cuantía- y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas[39].

En el proceso radicado con el No. 17-001-23-00-000-2009-00362-00, el Tribunal Administrativo de Caldas, en auto de 14 de enero de 2010, declaró la falta de competencia por el factor territorial[40] y ordenó el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia[41]. 4.2. Habiendo recibido el expediente, en proceso radicado bajo el No. 050012331000201000323-00, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda el 11 de marzo de 2010[42]; notificó al Procurador Judicial el 25 de marzo de 2010, recibió la contestación a la demanda por parte de Cajanal el 28 de septiembre de 2010[43] y, surtido el trámite correspondiente, profirió la sentencia de 25 de abril de 2012 –impugnada en el presente recurso extraordinario de revisión-.

En la sentencia de 25 de abril de 2012, la Sala de descongestión – Subsección Laboral del citado Tribunal se abstuvo de declarar la nulidad de las Resoluciones No 7284 del 8 de febrero y No. 01471 del 19 de mayo, ambas de 2005, por cuanto ya habían sido revocadas y decidió declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 37614 y 27800 de 9 de noviembre 2005 y de 9 de junio de 2006, en tanto omitieron el reconocimiento de la pensión de jubilación de acuerdo con el Decreto No. 546 de 1971.

El Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación a Martha Lucía López Mora en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha en que se retiró definitivamente del servicio, indicando que correspondía al período transcurrido entre el 28 de febrero de 2004 y el 28 de febrero de 2005, incluyendo las doceavas partes por concepto de todos los emolumentos devengados como contraprestación de sus servicios, limitando la prestación hasta 20 SMMLV. 4.3 De la misma forma, obran en el expediente los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de ambas partes y la sentencia del 7 de febrero de 2013, radicado 050012331000201000323-01 No. Interno 2117-2012, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en la cual se modificó la decisión de primera instancia, se corrigieron las fechas del último año de servicio y se ordenó inaplicar el límite fijado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 25 de abril de 2012 al disponer: “ACLÁRASE el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido de que el último año de servicios … para efectos de establecer la asignación mensual más elevada, corresponde al periodo comprendido entre el 27 de mayo de 2004 y el 26 de mayo de 2005 y, se revocará en lo referente al tope ó limite pensional de 20 s.m.m.l.v.”[44] De las consideraciones de la sentencia del 7 de febrero de 2013 se destacan las siguientes: “(…) lo que se pretende es que la pensión sea reconocida y pagada conforme al artículo 6º del Decreto 546 de 1971, sin ningún tope pensional, teniendo presente todos los factores salariales que recibió incluyendo la bonificación por servicios prestados en un 100%[45]” “(…).

“(…) esta Corporación expresó que era posible acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso con el fin de solicitar la nulidad de un acto administrativo que reconocía una pensión en cumplimiento de un fallo proferido en sede de tutela, en orden a permitir el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia de la entidad afectada con la decisión[46].

“(…). “La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos”[47].

Al referirse al régimen especial del Decreto 546 de 1971, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, afirmó: “En consecuencia, los funcionarios que por un lapso de 10 años hubieren laborado en la Rama Jurisdiccional y/o en el Ministerio Público tienen un régimen especial, en virtud del cual continúan con el derecho a disfrutar de una pensión igual al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios”[48].

En cuanto a los factores que hacían parte del salario de los funcionarios de la Rama Judicial, el Consejo de Estado invocó la aplicación del artículo 12 del Decreto 717 de 1978[49] y advirtió: “En este orden de ideas, la asignación mensual más elevada para determinar la base de la pensión de jubilación en el régimen especial de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público incluye la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios, a menos que se trate de un factor expresamente excluido por la ley.

“(…). “Sobre el particular es importante resaltar que la demandante recibió dos factores que son incompatibles entre si[50], estos son, la bonificación por compensación y la bonificación por gestión judicial creados por medio de los Decretos Nos. 610 de 1998 y 4040 de 2004 (declarado nulo el 14 de diciembre de 2011[51]), respectivamente.

Estos dos regímenes laborales referentes al monto de la asignación mensual, se diferencian en que en el primero, el salario es del 80% y en el segundo es el 70% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes. “Ahora bien, a la anterior conclusión se aborda después de comparar la Certificación de lo que devengó la señora Martha Lucia López Mora con el Decreto No. 944 de 2005, el cual reza lo siguiente: (…)[52].

“(…). “Nótese como el citado marco normativo, aplicable al momento de retiro de la demandante, dispuso que no es viable el pago de las dos prestaciones, sin embargo se observa en la citada Certificación que le realizaron pagos tanto por bonificación por compensación como por gestión judicial. “En ese orden de ideas, se ordenará en virtud del principio de favorabilidad, que se aplique solamente una de las dos bonificaciones antes mencionadas, al momento de tener en cuenta la asignación mensual más elevada durante el último año de servicios, incluyendo las doceavas partes a que tiene derecho por concepto de todas las primas devengadas y demás factores prestacionales[53] y, los reajustes establecidos en la Ley 71 de 1988, ya que constituyen factor de salario para los empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, de conformidad con los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978.

Cosa distinta es que pueda la Caja descontarle los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal. “De otro lado, la entidad demandada cree que debe aplicar la bonificación de servicios en un 100%, mas no, en una doceava parte; sin embargo, al observar con detenimiento la parte resolutiva del fallo impugnado, se puede evidenciar que el ‘A – quo’ fue muy claro al momento de indicar que los factores se liquidarían en una doceava parte.

“Sea la oportunidad para mencionar, que el factor de bonificación por servicios se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquél cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual”[54]. 5.

Argumentos de la recurrente En el presente proceso, la UGPP, obrando como parte actora, en ejercicio del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de 25 de abril de 2012 y 7 de febrero de 2013, invocó de manera concreta las causales previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 793 de 2007, así: 5.1. Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso (letra a, artículo 20, Ley 793 de 2007);

“Procede la revisión de la sentencia que motiva la presente acción, pues la orden judicial se obtuvo en vulneración del debido proceso, en tanto que existía falta de legitimación por pasiva respecto de la entidad demandada CAJANAL -hoy UGPP- por no ser esa entidad la llamada a satisfacer las pretensiones[55]. Para soportar la citada causal, la UGPP indicó la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. 5.2.

Cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley que resultaba aplicable (letra b, artículo 20 Ley 793 de 2007). La UGPP afirmó que el derecho reconocido en la sentencia del Consejo de Estado excede lo debido de acuerdo con la ley. En orden a soportar su argumento presentó un recuento de los límites establecidos para las pensiones de los empleados de la Rama Judicial, incluyendo: el artículo 2 de la Ley 4 de 1976 (22 SMMLV), el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 (15 SMMLV), el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 (20 SMMLV) y, finalmente, el artículo 5 de la Ley 797 de la de 2003, que fija un límite de 25 SMMLV[56].

En el mismo sentido invocó el artículo 2 del Decreto 314 de 1994, en el que se estableció, en desarrollo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, que el monto de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida no puede exceder de 20 SMMLV. Agregó que el Decreto 510 de 2003 en su artículo 3º dispuso que el límite de las cotizaciones al sistema general de pensiones era de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes[57].

Por otra parte, la UGPP consideró indiscutible que a la señora Martha Lucía López Mora le aplicaba el Decreto 546 de 1971, en cuanto a “edad, tiempo y monto” de la pensión; sin embargo, advirtió que en relación con el ingreso base de liquidación (IBL)[58] se debe tener en cuenta que no constituye un elemento del régimen de transición, según lo indicó la Corte Constitucional en sentencia SU 230 de 2015, en la que se reafirmó la posición adoptada en la sentencias C 168 de 2015 y C 258 de 2013 de la Corte Constitucional, en relación con las personas que tienen derecho a acceder a la pensión por virtud del régimen de transición de la Ley 100, la cual indica que la pensión debe ser liquidada con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho o con el promedio de los últimos 10 años, o con el promedio de toda la vida laboral, siempre y cuando hubiese cotizado más de 1.250 semanas, de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en su defecto, de acuerdo con el artículo 21 de la misma ley.

Reseñó que, de conformidad con el artículo 102 del CPACA y la sentencia C 816 de 2011 emanada de la Corte Constitucional, las autoridades al extender la jurisprudencia del Consejo de Estado deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional en los que se interpreta la constitucionalidad de las normas que resultan aplicables a los asuntos de competencia de la respectiva autoridad.

También citó la sentencia C-634 de 2011, en la cual la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 10 del CPACA, en el sentido de que las sentencias de unificación del Consejo de Estado se deben aplicar dando preferencia a los pronunciamientos de la Corte Constitucional. Como consecuencia, la UGPP advirtió que el modo de promediar la base de liquidación no podía ser la estipulada en la legislación anterior, sino que era preciso seguir las reglas del promedio de liquidación de conformidad con el artículo 36 y, en su defecto, siguiendo el promedio del artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

En lo que se refiere a los topes pensionales, la UGPP agregó que la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 reafirmó los precedentes de las sentencias C-089 y C-155 de 1997, en los cuales se indicó el límite aplicable -aún antes de haberse expedido el acto legislativo 1 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución Política-, dado que para aquellos regímenes especiales cuyas normas no fijaran límites “debe aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100”[59].

Finalmente, la UGPP sostuvo que los fallos impugnados no pueden mantenerse, por cuanto se debe respetar la ratio decidendi identificada en las sentencias de la Corte Constitucional, pues vulneran el principio de igualdad, toda vez que desconocen que los límites que se fijaron para reducir la transferencia de subsidios que el Estado destina al pago de altas pensiones y las sentencias impugnadas avalan la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social[60]. 6.

Oposición al recurso extraordinario de revisión La demandada aceptó algunos de los hechos, pero aclaró que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia solo pretendió la reliquidación de las mesadas causadas a partir del 25 de mayo de 2005, con los incrementos anuales respectivos.

Por otra parte, observó que al expedir las Resoluciones No. RDP 01993 de 12 de diciembre de 2012 y RDP 026757 de 2 de septiembre de 2014, la UGPP no dio cumplimiento a un fallo judicial, por cuanto lo que decidió no se ciñó a lo dispuesto en las respectivas sentencias. Expuso que obtuvo el derecho a la pensión el 14 de febrero de 1999, mucho antes de los pronunciamientos de la Corte Constitucional C 258 de 2013 y SU 230 de 2015.

Agregó que las sentencias impugnadas se expidieron de conformidad con la ley y con los criterios jurisprudenciales reiterados y aplicados en la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde fechas muy remotas. Afirmó que el Consejo de Estado no ha aceptado la postura que expone la UGPP. Indicó que se comprende la posibilidad de que cambien los jueces y por ello se varíe la postura de la jurisprudencia, pero enfatizó en que el cambio de concepto jurisprudencial no puede tener efecto automático sobre la pensión de la demandada, quien ahora se ve expuesta a una reducción de la pensión que ya le había sido concedida con base en el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios, incluyendo las doceavas partes a que tiene derecho por concepto de todas las primas y factores prestacionales, sin tope o límite pensional alguno. Presentó las siguientes excepciones: i) Cajanal era la entidad competente para conocer de la reclamación administrativa relacionada con la pensión de la demandante y de la posterior demanda, dado que el cierre de la liquidación, según afirmó la propia demandante, ocurrió el 11 de junio de 2013, de acuerdo con el Decreto 877 de 2013[61], además de que, en su oportunidad, la referida Cajanal se hizo parte en el proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho que entabló y contestó la respectiva demanda; ii) la posición jurídica de una jurisdicción diferente a la contencioso administrativo no puede afectar el derecho adquirido por la pensionada, ahora sometida a una demanda con notoria violación del principio de la seguridad jurídica que, en otros pronunciamientos, ha sido protegido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional; iii) cosa juzgada, en virtud de la cual en momento alguno puede proceder la limitante que establece el Decreto 510 de 2003, por cuanto es posterior al momento en que la demandada adquirió el “status” de pensionada; iv) amparo del principio de la favorabilidad y del derecho a que la pensión no se vea reducida bajo ninguna circunstancia, por constituir un mínimo fundamental de acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política; v) vulneración del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, protegido de acuerdo con la sentencia C-575 de 1992. 7.

Actuación procesal El recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP se admitió en auto de 12 de junio de 2017[62]; la delegada de la Procuraduría General de la Nación se notificó personalmente el 3 de agosto de 2017[63]; el despacho de la magistrada ponente requirió a la UGPP para que indicara la dirección para la notificación de la demandada en los autos de 15 de septiembre de 2017[64] y 31 de enero de 2018[65]; recibido el informe sobre la dirección de la demandada, se ordenó la notificación mediante auto de 11 de abril de 2018[66].

La parte demandada contestó la demanda el 18 de mayo de 2018[67], a través de su apoderado. En el auto de 18 de junio de 2018, se decretaron las pruebas documentales allegadas por las partes y se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Segundo del Circuito de Manizales, para remitir los expedientes correspondientes.

El traslado de las pruebas se corrió por secretaría desde el 23 de agosto de 2018[68], por el término de cinco días. El expediente No. 05001-23-31-000-2010-00323-01 del Tribunal Administrativo de Antioquia fue recibido en calidad de préstamo, con oficio del 19 de julio de 2018, incluyendo la demanda presentada el 29 de mayo de 2008, en la cual se solicitó la reliquidación de la pensión[69]; las sentencias de 25 de abril de 2012 del Tribunal Administrativo de Antioquia[70] y de 7 de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación[71], además, en ese expediente obra la copia de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Manizales el 30 de diciembre 2004[72].

Por otra parte, se observa en el plenario que el expediente radicado No. 17- 001-33-31-002-2007-00170-00 del Juzgado Segundo Administrativo de Manizales fue recibido el 14 de agosto de 2018[73], incluyendo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada el 16 de abril de 2007[74] contra las Resoluciones No. 01857 de 2000, No. 3937 de 2004 y No. 9389 de 2004: la sentencia de primera instancia proferida el 22 de julio de 2010 por dicho juzgado[75] y la sentencia de segunda instancia del 31 de mayo de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas[76].

Es importante hacer notar que las dos últimas sentencias que se acaban de mencionar no fueron objeto del recurso de revisión que ahora se desata, además de que se refieren a resoluciones anteriores a la reliquidación de la pensión. II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver el recurso extraordinario de revisión, se abordarán los siguientes temas: 1) jurisdicción y competencia; 2) oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión; 3) legitimación activa; 4) aspectos generales de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones; 5) la supervivencia parcial del régimen especial de la Rama Judicial al expedirse la Ley 100 de 1993 – aplicación ultractiva del Decreto-ley 546 de 1971 para el régimen de transición; 6) el caso concreto; 7) costas, 8) reconocimiento de personería. En el caso concreto se estudiará el ingreso base de liquidación (IBL) y la aplicación ipso jure del límite de 25 smmlv, al entrar en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005. 1.

Jurisdicción y competencia De acuerdo con los artículos 111 y 249 del CPACA., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de esta Corporación[77]. Se agrega que, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 del CPACA.[78], mediante el Acuerdo 80 de 2019[79], que reiteró el Acuerdo 321 de 2014, emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado, se reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación[80].

Aunque en este proceso se impugnó también la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo en primera instancia, sobre la cual la competencia corresponde a las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia, se aplicará la regla de competencia sobre el recurso de revisión contra las sentencias del Consejo de Estado, por ser de mayor jerarquía, es decir que se asumirá el conocimiento por la Sala de Decisión, delegada por la Sala Plena de acuerdo con el artículo 107 del CPACA. 2.

Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión En este caso, las sentencias objeto del recurso de revisión se profirieron, la del Tribunal Administrativo de Antioquia el 25 de abril de 2012, la del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2013; esta última quedó ejecutoriada el 22 de abril de 2013[81]. El 22 de abril de 2013 estaba vigente el CPACA, en cuyo artículo 251, inciso cuarto, se fijó el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para los casos previstos en la Ley 797 de 2003 en “cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial”.

Así las cosas, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 17 de marzo de 2017, es decir, dentro del término de cinco años contado a partir del 12 de junio de 2017, de acuerdo con lo fijado en el artículo 251 del CPACA, se concluye que el recurso se impetró en forma oportuna. 3. Legitimación activa Con fundamento en la Ley 1151 de 2017, el artículo 1º del Decreto-ley[82] 169 de 2008[83], reiterado en el artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009[84], y en el artículo 2 del Decreto 575 de 2013, modificado por el Decreto 681 de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP es la competente para adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En virtud de lo anterior, la UGPP tiene la legitimación en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión que ahora se desata. Se agrega que, como consecuencia de la culminación del proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE[85], la UGPP, en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009[86] estaba facultada para presentar la demanda en el presente proceso.

En resumen, la UGPP, según lo han reconocido la Corte Constitucional[87] y esta Corporación[88], se encuentra habilitada para adelantar el presente proceso, en virtud de lo establecido por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007[89]. 4. Aspectos generales de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de La Ley 797 de 2003[90] consagró la acción de revisión de las sentencias que incorporan reconocimientos de sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública, así: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. “La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

“La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 tiene un carácter sui generis[91], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[92]. Entre las notas características de la acción de revisión de la Ley 797 de 2003 se encuentran: i) su contenido, vinculado a los derechos de pago que hayan sido reconocidos en una sentencia; ii) la legitimación activa que corresponde a las entidades públicas citadas en la norma y las que realizan el reconocimiento de las pensiones públicas; y iii) el alcance restringido del análisis que no permite reabrir el debate probatorio sino “garantizar la justicia de la sentencia”[93], “centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”[94].

Adviértase que, por su contenido, la decisión en la acción de revisión solo se debe referir a la mayor liquidación del derecho, dado que no puede propiciar una tercera instancia que reabra el análisis del derecho a la pensión o la decisión de fondo, puesto que la legitimación calificada y el contenido de las causales constituyen un marco taxativo restringido a revisar los aspectos atinentes a la liquidación de las pensiones cuyo mayor valor se reconoció con violación del debido proceso o de la ley.

La definición de las causales constituye una barrera que excluye del alcance de la acción de la Ley 797 de 2003 la revisión de derechos reconocidos en cuantías que estén por debajo de lo dispuesto por la ley, pacto o convención aplicable, cuando en el ingreso base de liquidación, por ejemplo, no hubieren sido incluidos todos los rubros contra-prestacionales procedentes. 5.

La supervivencia parcial del régimen especial de la Rama Judicial, al expedirse la Ley 100 de 1993 – aplicación ultractiva del Decreto-ley 546 de 1971 en el régimen de transición Teniendo en cuenta que la demandada se ha opuesto a las pretensiones del recurso planteando, el derecho a la aplicación exclusiva del Decreto 546 de 1971, contentivo del régimen de la Rama Judicial, debe ponerse de presente que ese supuesto de aplicación exclusiva solo se predica para las personas que reunían los requisitos para acceder a la pensión a la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993 y que, por otra parte, el artículo 279 de la referida ley no contempló como sujetos del régimen exceptuado de la Ley 100 a los empleados de la Rama Judicial[95].

Un supuesto diferente es el de la observancia parcial del Decreto 546 de 1971, bajo las reglas del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se aplicaba a los afiliados que reunían los requisitos para acceder a este último a 1º de abril de 1994, en el caso de las mujeres, tener más de 35 años 15 años de servicios[96].

La interpretación sobre el contenido del régimen de transición se formuló por la Corte Constitucional en la sentencia C-168 de 1995, al conocer de la acción pública de inconstitucionalidad en la que se demandaron los artículos 11 parcial, 36 parcial, y 288 de la Ley 100 de 1993. Debe resaltarse que el inciso tercero del artículo 36 original incluyó el supuesto de transición del “ingreso base para liquidar la pensión” (IBL)[97], en cuyo análisis la Corte declaró inexequible el referido a la base de dos años para trabajadores del sector privado y un año para servidores públicos[98], por razón de la desigualdad inmersa en ese precepto, entre trabajadores públicos y privados, este último IBL coincidente con el que existía, por ejemplo, en el régimen especial de la Rama Judicial. 5.1.

El ingreso base de liquidación (IBL) En la Sentencia C-168 de 20 de abril de 1995[99], la Corte Constitucional evidenció los derechos adquiridos de los trabajadores que ya habían completado los requisitos para acceder a la pensión de vejez al expedirse la Ley 100 de 1993 y los diferenció de la condición de favorabilidad a la que tenían derecho los que por edad y tiempo abrigaban una expectativa legitima.

Se reitera que la Corte Constitucional declaró inexequible el régimen especial para liquidar el IBL y, por otra parte, consideró exequible el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, con los siguientes fundamentos (se transcribe en extenso por la importancia de esta jurisprudencia para el caso sub lite): “c. Derechos adquiridos “Como se puede apreciar, la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer.

No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohibe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su función. “Así las cosas, se puede concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de la misma.

Pero quien aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante. “En conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.

Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa'. “d. La condición más beneficiosa “(…). “De aplicarse el criterio del actor, se llegaría al absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y toda la legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en esta materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa del interés social o general debe prevalecer sobre el particular, y las cuales finalmente redundan en el mejoramiento de la clase trabajadora.

“De otra parte, considera la Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla.

En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado en los siguientes términos: ‘situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho’, precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. “De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.

La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.

“El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: "En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad"; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador.

Dicho principio difiere del "in dubio pro operario", según el cual toda duda ha de resolverse en favor del trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador. “En este orden de ideas, no le asiste razón al demandante, pues la reiteración que hace el Constituyente en el artículo 53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los trabajadores, mas no las simples expectativas.

“(…). “e.- Los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993   “Dado que en la ley 100 de 1993 se modifican algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se establece en el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un régimen de transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas estatuidas en la legislación anterior, para las personas que a la fecha de entrar a regir el nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más años de servicios cotizados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones de la nueva ley. “(…). “Y sobre la discriminación que, según el actor, se crea entre las personas que quedan comprendidas por el precepto demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior, cabe anotar que mal podría considerarse que la situación de las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, es la misma de aquellas que apenas inician una vida laboral (…).Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual.

“No acontece lo mismo con el aparte final del inciso tercero del artículo 36, objeto de impugnación, en el que sí se consagra una discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e injustificada, para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado, y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 del Estatuto Superior.

En este orden de ideas, son pues exequibles los incisos segundo y tercero del artículo 36, materia de impugnación, con excepción del aparte final de este último que prescribe: Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos, el cual es INEXEQUIBLE”.”[100] (la negrilla no es del texto).

De acuerdo con las consideraciones en que se fundó la Corte Constitucional debe aceptarse que desde la expedición de la sentencia C-168 de 1995 esa corporación consideró los derechos adquiridos para los trabajadores que habían cumplido los requisitos de la pensión de vejez al expedirse la Ley 100 de 1993 y, por otra parte, en relación con aquellos que se encontraban bajo el régimen de transición, estableció condiciones de igualdad.

Por ello se resalta que “Las demás condiciones y requisitos” – entre ellas el IBL especial- “aplicables a estas personas para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones de la nueva ley” (la negrilla no es del texto). Se cierra este análisis advirtiendo que la sentencia C-168 de 1995 es anterior a los pronunciamientos objeto de la acción de revisión que ahora se estudia y su aplicación es imperativa e indiscutible en cuanto a la decisión de inexequibilidad y a la ratio decidendi que llevó a ella. 5.2.

Parámetros para la revisión del IBL En la sentencia C- 258 de 2013 la Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes del régimen de la Ley 4 de 1992, por el cual se regían las pensiones de los Congresistas, en la siguiente forma: “Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones ‘durante el último año y por todo concepto’, ‘Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal’, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión ‘por todo concepto’, contenida en su parágrafo.

“Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:   “(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

“(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. “(iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

“iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”. En las consideraciones de esa sentencia la Corte Constitucional se refirió a la revisión de las pensiones mediante la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que corresponden a la acción de revisión -como la que se ventila en este proceso-, así: “También es este el caso de las pensiones que hubieren sido reconocidas después del 31 de julio de 2010[101], sin aplicar lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2005.

Cuando este tipo de pensiones u otras claramente ajenas a las condiciones del régimen especial previsto el artículo 17 hayan sido reconocidas por vía de acto administrativo, lo procedente es aplicar el artículo 19 de la ley 797 de 2003[102]. En cambio cuando dichas pensiones hayan sido reconocidas judicialmente el mecanismo apropiado es el artículo 20 de dicha ley.

La Corte reconoce que estos mecanismos fueron diseñados para otros propósitos. No obstante sería contrario al principio de legalidad permitir reliquidaciones o revisiones de estas pensiones sin acudir a un procedimiento regulado en la ley, y, ante la ausencia de disposiciones legislativas al respecto, lo procedente es aplicar en lo pertinente el mecanismo legal existente.

De esta manera, se respeta lo establecido en el último inciso del Acto Legislativo 1 de 2005, según el cual "la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas (…)  sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley  (…)". De esta manera, se garantiza también el derecho al debido proceso y se evitan determinaciones precipitadas motivadas por el ánimo de corregir afanosamente los problemas actuales sin hacer las distinciones cuidadosas que exige la atención de cada caso.

Las causales constitucionales para poder efectuar la reliquidación o la revisión judicial de estas pensiones son las establecidas en el ordinal quinto de la parte resolutiva de esta sentencia. No obstante, subraya la Corte que en la aplicación de estos numerales no puede haber reducciones de las mesadas manifiestamente desproporcionadas contrarias al mínimo vital y que vulneren los derechos de las personas de la tercera edad.

En efecto, sería manifiestamente inconstitucional reducir la pensión de una persona de la tercera edad que ya no puede trabajar y por lo tanto, carece de la posibilidad de completar las semanas que le faltan para acceder a una pensión. Ello equivaldría a afectar gravemente el derecho al mínimo vital de personas en una situación de vulnerabilidad.

La protección especial ordenada por la Constitución a las personas de la tercera edad hace imposible que las mesadas de los pensionados sean reducidas de manera excesiva, dejando a estas personas en una situación de absoluta indefensión puesto que les es imposible cumplir, en este momento de su vida, los requisitos que se derivan del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o del artículo 21 de la misma” (la negrilla no es del texto). 5.3.

Otros precedentes sobre el IBL La Corte Constitucional en las sentencias SU-230 de 29 de abril de 2015[103], SU-427 de 11 de agosto de 2016[104], SU-395 de 2017[105] y SU- 023 de 5 de abril de 2018[106], ha señalado en forma reiterada que: “El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social.

Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión”[107].

Dichas sentencias de unificación fueron proferidas con posterioridad a las providencias objeto del recurso de revisión en este proceso y, por supuesto, no podían tenerse como precedente, pero para el presente caso es importante observar que en las citadas sentencias de unificación la Corte Constitucional aplicó sus decisiones con efectos retrospectivos, es decir desde la fecha en que se reliquidó la respectiva pensión (vgr 2005) para efectos del IBL base del cálculo, pero solo hacia el futuro, es decir, no ordenó la devolución de lo que se hubiere pagado en exceso, de manera que la reliquidación del IBL, cuando se impuso, solo tuvo efectos hacia el futuro, para las mesadas subsiguientes.

Debe reseñarse la sentencia T 109 de 13 de marzo de 2019[108], en la cual la Corte Constitucional fue clara al considerar que el régimen de transición también aplicó para los funcionarios de la Rama Judicial, al revocar, entre otras, la sentencia de segunda instancia dictada el 29 de agosto de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, “CONFIRMAR la decisión de primera instancia, proferida el 30 de noviembre de 2017 por la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales”[109] de un pensionado que laboró en la Rama Judicial e invocó el derecho a la reliquidación con la aplicación preferente del ingreso base de liquidación referido al último año de servicios.

La Corte Constitucional tituló el asunto que definió en la sentencia T-109 de 2019 bajó el acápite del “deber” de las entidades judiciales de seguir el precedente constitucional, corrigiendo la postura la Sección Cuarta del Consejo de Estado que consideró a los empleados de la Rama Judicial en régimen de transición bajo condiciones distintas de las citadas en las sentencias de unificación y, para efectos pensionales, como sujetos a un cuerpo normativo especial, distinto e independiente de la Ley 100 de 1993.

Para concluir, la Sala establece que el Consejo de Estado no puede apartarse de las tesis expuestas en las sentencias de constitucionalidad y de tutela que se han proferido por la Corte Constitucional sobre casos similares al que ahora debe entrar a revisar en el marco de la Ley 797 de 2003. 6. El caso concreto El problema jurídico que se plantea en este caso consiste en determinar si las sentencias impugnadas en la acción de revisión incorporan el reconocimiento de un mayor valor de la pensión en violación del debido proceso o de la ley aplicable a la liquidación de la misma. 6.1.

No se configuró violación al debido proceso Como se expuso en esta providencia, el proceso judicial que culminó con las sentencias impugnadas se inició con la demanda presentada en 2008, antes de que Cajanal fuera sometida a liquidación obligatoria, y se observa que esa entidad contestó la demanda y siguió actuando, ya en su proceso de liquidación (2009), habiendo ejercido el derecho de defensa de las resoluciones que expidió, además de que las sentencias se produjeron antes del vencimiento del plazo previsto para culminar el proceso de liquidación de Cajanal (junio de 2013), razón por la cual no existió vulneración del artículo 29 de la Constitución Política en cuanto a la legitimación por pasiva que Cajanal tenía y ejerció en el proceso judicial que culminó con las sentencias que se impugnaron en ejercicio de la acción de revisión. 6.2.

Violación de la Ley en el mayor valor del reconocimiento 6.2.1. Mayor valor del IBL Sin cuestionar las pruebas en que se soportó el reconocimiento de la pensión, la edad, el tiempo de servicios y los valores pagados a la demandada, -por cuanto esos factores se encuentran por fuera del alcance del juez de revisión- se concentra la Sala en analizar la causal basada en la inclusión del último año de servicios para establecer el IBL, supuestamente acogida en contra de lo fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En la sentencia del 25 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión Laboral- se fundó en el fallo del 28 de octubre de 1993, expediente 5244 con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza, el cual no se refirió a la Ley 100 de 1993, ni al régimen de transición, como tampoco, por razones obvias, contempló la sentencia C-168 de 1995.

Todo el análisis de la Sala de Descongestión del Tribunal en el acápite referido a los ingresos base de cotización siguió la Ley 33 de 1985, “que prevee el régimen general pensional unificador” y el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, sobre los ítems que componían el concepto de salario en ese decreto[110]. Por su parte, en segunda instancia, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 7 de febrero de 2013 consideró lo siguiente: “La demandante invocó la aplicación del Decreto 546 de 1971, por el cual se estableció un régimen especial a favor de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.

Dicho Decreto dispuso que la liquidación de la pensión de jubilación se hará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la Rama Administrativa del Poder Público salvo que hubieren prestado sus servicios por lo menos 10 años en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Público o en ambas. “En efecto, el artículo 6° estableció: ‘Artículo 6º.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres, y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas’.

“En consecuencia, los funcionarios que por un lapso de 10 años hubieren laborado en la Rama Jurisdiccional y/o en el Ministerio Público tienen un régimen especial, en virtud del cual continúan con el derecho a disfrutar de una pensión igual al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios. “De conformidad con las pruebas allegadas al expediente la actora tiene derecho a la aplicación del referido régimen por cuanto laboró durante más de 10 años al servicio de la Fiscalía General de la Nación, es decir que se encuentra dentro del supuesto fáctico establecido por la precitada disposición” (la negrilla no es del texto).

Para la Sala es evidente que en el presente caso no se debió disponer que se tuviera en cuenta únicamente el período de 2004- 2005, dado que: i) para la fecha en que se expidió la Ley 100 de 1993 la demandada no había completado los requisitos para la pensión, es decir no tenía un derecho adquirido sobre ella y, por otra ´parte, estaba ubicaba en los supuestos del régimen de transición; ii) en el caso particular de la demandada ese período anual incorporó un IBL más alto que el que hubiera resultado de aplicar el artículo 36 de a la Ley 100 de 1993, que se refirió al promedio de los últimos 10 años de servicio y no de toda la vida laboral, lo que fuere superior.

La vulneración de la ley en las dos sentencias se fundó en la apreciación del Decreto 546 de 1971, sin aplicar las modificaciones introducidas por Ley 100 de 1993 y, especialmente, el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la citada ley, bajo el cual se encontraba la demandada. Se agrega que la reliquidación de la pensión se solicitó precisamente con fundamento en la incorporación de un período laborado en vigencia de la Ley 100 (2004-2005) y respecto de una pensionada que también había adquirido el respectivo estatus con posterioridad a la vigencia de dicha ley (el 14 de febrero de 1999).

Como conclusión, en el aspecto del IBL el Tribunal Administrativo no aplicó la Ley 100 de 1993 y el Consejo de Estado aplicó el decreto-ley 546 de 1971[111] sin considerar los cambios introducidos en la mencionada Ley 100[112], frente a una pensionada que no había consolidado su derecho antes de la entrada en vigencia de dicha Ley y pese a que la materia regulada estaba comprendida dentro de esta última y, de manera especial, en su artículo 36. 6.2.2.

Los límites al monto de la pensión En cuanto al alcance de los límites de pensión resulta de importancia reseñar las dos sentencias de constitucionalidad que invocó la UGPP en este proceso, así: Sentencia C- 089 de 1997 Mediante la sentencia C- 089 de 1997, la Corte Constitucional se pronunció sobre el límite en el valor de la pensión establecido en la Ley 100 de 1993, al declarar “INEXEQUIBLE la expresión ‘salvo en los regímenes e instituciones’ excepcionadas en el artículo 279 de esta ley", “contenida en el parágrafo del artículo 35 de la ley 100 de 1993”.

En esa oportunidad la Corte Constitucional indicó: “4o.- La referencia al límite de que trata el parágrafo del artículo 35, sólo puede ser entendida en relación con el máximo de las pensiones. “Si el parágrafo se interpreta en relación con el máximo, tenemos que las pensiones reconocidas con posterioridad a la ley 4a. de 1992, y antes de la vigencia de la ley 100, no están sujetas al límite de los quince (15) salarios mínimos, y, en principio, no lo estarían a ninguno, pues el parágrafo no es claro al respecto.

Sin embargo, como se explicará más adelante, debe aplicarse el límite que establece la ley 100 de 1993, es decir, veinte (20) salarios mínimos. “(…). “Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste.

“Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones”. “En síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar.

Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable  a sus intereses” (la negrilla no es del texto). Sentencia C- 155 de 1997 Mediante la sentencia C-155 de 1997 la Corte Constitucional declaró “EXEQUIBLES las expresiones acusadas del artículo 2 de la Ley 4 de 1976: ‘ni superiores a 22 veces este mismo salario’ y el artículo 2 de la Ley 71 de 1988: ‘ni exceder de quince veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales’, así como el ‘Parágrafo.

El límite máximo de las pensiones sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de esta ley”. En esa oportunidad la Corte Constitucional observó: “Al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior.

Al limitar el monto máximo de la mesada pensional a quince o a veintidós salarios mínimos, según el caso, el legislador emplea una justificación objetiva, clara y razonable: dar especial protección a aquellos pensionados que devengan una pensión inferior a 15 salarios mínimos; ello en virtud a que el derecho a la seguridad social se ve desarrollado a través del principio de solidaridad, para proteger la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones y mantener el uso racional de los recursos económicos esencialmente limitados.

“(…). “Resulta relevante entender que el cambio de los máximos pensionales, obedece a un proceso gradual, en el cual el legislador tomó en cuenta diversos factores esencialmente variables de orden económico y social como son las curvas generacionales, el sistema económico productivo, el número de aportantes y el de beneficiarios, las reservas pensionales para efectos del pago de las obligaciones laborales, el comportamiento de los aportes, etc., lo cual explica la existencia de regímenes legales diversos, complejos y dispersos, en el sector público y el privado.

El actor esgrime un argumento sobre el derecho a la igualdad, el cual ignora los diversos tratamientos jurídicos ante diversas circunstancias socio-económicas que en su momento consideró el legislador, para fijar topes máximos y mínimos en las pensiones, que son propias de la labor legislativa de interpretar, modificar, derogar y sustituir las leyes para lo cual está habilitado el Congreso de la República”.

En el caso en cuestión, el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver el asunto concreto se acogió precisamente a las dos sentencias antes citadas, a la modificación del límite inicial de 15 SMMLV a 20 SMMLV realizada en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y declaró, en el punto tercero de la sentencia, la aplicación del citado límite de 20 SMMLV.

Sin embargo, en la sentencia del 7 de febrero de 2013, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el mencionado límite bajo las consideraciones que se transcriben a continuación: “Visto lo anterior se puede concluir que los beneficiarios del régimen especial no están sometidos a los denominados topes pensionales de que tratan los artículos 18 y 20 de la Ley 100 de 1993 y 5º y 7º de la Ley 797 de 2003, porque la norma especial aplicable no lo establece”[113].

No obstante la anterior argumentación, se ha debido aplicar la Ley 100 de 1993 al caso sub lite, por cuanto la pensionada, al solicitar la reliquidación y al expedir las resoluciones demandadas, hizo valer tiempos laborados entre febrero de 2004 y febrero de 2005, es decir, en vigencia de la modificación a la cual alude el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, introducida por la Ley 797 de 2003, a cuyo tenor: “Ley 797 de 2003.

“Artículo 5o. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “Artículo 18. Base de Cotización. (…) El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

“(…). “En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión”. Como no se aplicó la Ley 100 de 1993, se generó una orden de liquidación de la pensión sin límite, por mayor valor que el que se derivaba del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Se agrega a ello que, para la fecha en que se impuso el reconocimiento, estaba vigente el Acto Legislativo No. 1 de 2005, que operó ipso jure, en el que se dispuso: "Parágrafo 1º.

A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública". Por tanto, se infirmarán las decisiones de ambas instancias, relacionadas con el tope y se ordenará respetar el límite constitucional y legal de 25 SMMLV. 6.3.

Tasa de reemplazo La Sala no adoptara decisión para definir la tasa de reemplazo aplicable en la liquidación de la pensión sub lite, ni proferirá una sentencia de reemplazo para establecer el monto final correspondiente, teniendo en cuenta el carácter sui generis de la acción especial de revisión establecida al amparo de la Ley 797 de 2003, en el que se evidencia, entre otros aspectos, que, aunque pueden tocarse los factores de fondo atacados en la demanda, en este tipo de acción “no existe competencia para que el juez de la revisión dicte sentencia de reemplazo”[114]. 6.4.

Análisis de las excepciones A continuación, se pronuncia la Sala sobre cada una de las excepciones propuesta por la demandada: i) Debido proceso Como se ha expuesto en esta providencia, prospera la defensa consistente en el reconocimiento de la debida legitimación por pasiva de Cajanal, en tanto era la entidad competente para conocer de la reclamación relacionada con la pensión de la demandante y de la posterior demanda.

Como consecuencia, no prospera la causal fundada en la supuesta violación al debido proceso. ii) La posición jurídica de una jurisdicción diferente a la contenciosa administrativa no puede afectar el derecho adquirido por la pensionada Esta excepción no prospera, en cuanto la demandada solo adquirió el estatus de pensionada el 14 de febrero de 1999, es decir que no tenía un derecho adquirido para el 1º de abril de 1994, fecha en la que entró en vigencia el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Es preciso observar que el principio de seguridad jurídica no ha sido vulnerado, puesto que fue la propia demandante la que solicitó las modificaciones de las Resoluciones que le reconocieron el derecho a la pensión y la que pidió la incorporación de tiempos adicionales y la revisión de las bases de la liquidación. También la pensionada debe aceptar que, al demandar la nulidad de las resoluciones y el restablecimiento de su derecho, abrió el paso a una sentencia que era susceptible del recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003, de manera que estaba expuesta a la revisión de los factores que incrementaban la pensión a cargo del Estado.

No sobra explicar que respecto de las decisiones de constitucionalidad de la ley y de los derechos fundamentales, la Corte Constitucional tiene la jerarquía para imponer la última decisión e interpretación, por lo cual, en ese evento, la Corte Constitucional no es simplemente “otra jurisdicción”, frente a la contenciosa administrativa, como lo expone el apoderado de la parte demandada.

La parte demandada plantea que en materia de los precedentes jurisprudenciales solo pueden aplicarse los que estaban vigentes a la fecha de los actos de liquidación de la pensión o a la fecha de la demanda. Ese argumento es equivocado, puesto que en aras de la seguridad individual sobre el resultado esperado del litigio se llegaría al absurdo de que a la hora de administrar justicia cada demandante tendría unos precedentes distintos sobre una misma ley, lo cual compromete el valor de la seguridad jurídica.

Más aún, si la jurisprudencia solo pudiera cambiar para las nuevas demandas, en casos como el presente en que el régimen de transición ya terminó, el primer precedente se volvería inmutable, pues no podrían presentarse casos nuevos en los que se aplique la misma ley. Finalmente, en el sistema de derecho colombiano los precedentes de unificación de tutela (SU) no son normas legales y no pueden ser interpretados con vigencias y derogatorias entre la fecha de un precedente y otro, a la manera de una ley.

En nuestro sistema de derecho la jurisprudencia avanza, recoge y corrige los precedentes anteriores sobre una misma ley, de acuerdo con las realidades que las partes van evidenciando en los litigios y que la Corte Constitucional decide acoger[115]. Por ello, se rechaza el análisis que pregona la aplicación de los precedentes solo a los casos que suceden a partir de la fecha de la sentencia de unificación. En el análisis extenso que se hizo de las sentencias de la Corte Constitucional se pudo apreciar que los precedentes aplican para las sentencias futuras. pero sobre hechos y leyes pasadas.

En ese sentido se comparte plenamente la sentencia T-109 de 2019 de la Corte Constitucional, en cuanto al deber del Consejo de Estado de observar los precedentes constitucionales vigentes a la fecha en que se expiden los fallos, lo cual precisamente obra en pro de la unificación de la jurisprudencia que le ha sido encomendada en la Ley 1437 de 2011 (CPACA). iii) Cosa juzgada La presente decisión no desconoce el estatus bajo el cual accedió a la pensión la demandante ni la orden de reliquidación de la pensión. Tampoco modifica el núcleo de las decisiones objeto de revisión en cuanto sostiene la nulidad de las resoluciones impugnadas.

Por ello, en la medida en que la decisión se produce dentro de los parámetros que pueden ser revisados al amparo de la Ley 797 de 2003, no procede la excepción de cosa juzgada. iv) Vulneración del principio de favorabilidad De acuerdo con las sentencias de la Corte Constitucional, el amparo de favorabilidad que en este caso opera para establecer el límite más alto de aquellos permitidos, en lo que resultaba aplicable de acuerdo con la ley 100 de 1993, es de 25 SMMLV.

Se recuerda a la pensionada que, en pie de igualdad, actualmente no puede acceder a una pensión por encima de los topes o límites, que ya operaban para la época en que cotizó por un tiempo adicional. En este caso la pensión sin límite no puede hacerse valer como un mínimo fundamental del artículo 53 de la Constitución Política, toda vez que la pensionada se encuentra en el rango más alto de las pensiones que se financian con fondos públicos. v) Vulneración del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política.

La sentencia de revisión se apoya en la vulneración de la ley en que incurrieron las sentencias impugnadas y no constituye un calificativo de mala fe o de conducta ilegítima de la parte demandada. La buena fe subjetiva, que consistió en la convicción intima –pero equivocada- que tenía la pensionada sobre su derecho a la inclusión en un régimen especial, no puede protegerse en contravía de lo que dispone la ley. 6.5.

Conclusiones El problema jurídico que se enunció en esta providencia se resuelve en el sentido de indicar que las sentencias impugnadas, en algunos de sus apartes, sí vulneraron los artículos 18 y 36 de la Ley 100 de 1993, pese a que resultaban aplicables al régimen de la pensión de Martha Lucía López Mora, por lo cual se tipificó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Para mayor claridad, a continuación, se indican en negrilla los apartes que serán infirmados. Sentencia de 25 de abril de 2012, Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala de Descongestión- Subsección Laboral [116]: “SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resoluciones No. 37614 del 9 de noviembre de 2005 y No. 27800 del 9 de junio de 2006, en tanto omitieron reliquidar la pensión de la señora MARTHA LUCÍA LÓPEZ MORA, en un 75% del sueldo más alto devengado en el último año, al tenor del Decreto 546 de 1971, con la inclusión de todos los factores salariales devengados.

Ello por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. “TERCERO: En consecuencia, condénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL a reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora MARTHA LUCÍA LÓPEZ MORA, en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha en que se retiró definitivamente del servicio, es decir en el año comprendido entre el 28 de febrero de 2004 y el 28 de febrero de 2005, incluyendo las doceavas partes a que tiene derecho por concepto de todas las primas devengadas y demás factores prestacionales que periódicamente percibió como contraprestación de sus servicios.

Dicha prestación se limitará hasta veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme se analizó en la parte motiva de la presente providencia. “Se dará aplicación a la prescripción trienal por lo que todas las mesadas anteriores al 9 de agosto de 2001, se declaran prescritas”. Sentencia de 7 de febrero de 2013, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B[117]: “ACLÁRASE el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido que el último año de servicios, para efectos de establecer la asignación mensual más elevada, corresponde al periodo comprendido entre el 27 de mayo de 2004 y el 26 de mayo de 2005 y, se revocará en lo referente al tope ó limite pensional de 20 s.m.l.v., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia” (la negrilla no es del texto). 7.

Costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA. y con la disposición especial del numeral 1 del artículo 365 del CGP solo hay lugar a imponer las costas en el evento de que se resuelva desfavorablemente el recurso En consideración a que en este caso prospera parcialmente el recurso, no se condenará en costas. 8. Reconocimiento de personería Teniendo en cuenta que la apoderada judicial de la UGPP presentó la sustitución de poder a la abogada Karol Andrea Oviedo Alonso con tarjeta profesional 305.247 del Consejo Superior de la Judicatura, quien mediante escrito radicado el 9 de abril de 2019 solicitó reconocerle personería adjetiva para actuar en este proceso[118], se decidirá el reconocimiento en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Especial de Revisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la causal la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 correspondiente a la supuesta violación al debido proceso, por cuanto Cajanal Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE, sí tenía la legitimación activa en los litigios que dieron lugar a las sentencias impugnadas.

SEGUNDO: DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP contra Martha Lucía López Mora, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

TERCERO: INFIRMAR los siguientes apartes de las sentencias impugnadas. 3.1. De la sentencia de 25 de abril de 2012, Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala de Descongestión- Subsección Laboral: En el ordinal SEGUNDO: “(…) en un 75% del sueldo más alto devengado en el último año, al tenor del Decreto 546 de 1971(…)”. En el numeral TERCERO: “(…) en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha en que se retiró definitivamente del servicio, es decir en el año comprendido entre el 28 de febrero de 2004 y el 28 de febrero de 2005 (…) Dicha prestación se limitará hasta veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme se analizó en la parte motiva de la presente providencia”. 3.2.

De la sentencia de 7 de febrero de 2013, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, infirmar el siguiente párrafo: “ACLÁRASE el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido que el último año de servicios, para efectos de establecer la asignación mensual más elevada, corresponde al período comprendido entre el 27 de mayo de 2004 y el 26 de mayo de 2005 y, se revocará en lo referente al tope o límite pensional de 20 s.m.l.v., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia” (la negrilla no es del texto).

CUARTO: DECLARAR que en el acto de reliquidación no se podrá reconocer una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

QUINTO: RECONOCER PERSONERÍA ADJETIVA a la abogada Karol Andrea Oviedo Alfonso con tarjeta profesional 305.247 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en este proceso en representación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.

SEXTO: SIN condena en costas.

SÉPTIMO: En firme la presente sentencia, la Secretaria General procederá a devolver los expedientes que fueron recibidos en calidad de préstamo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (Con salvamento parcial de voto) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (Ausente con excusa) MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] En adelante se podrá denominar CAJANAL. [2] En adelante se podrá denominar UGPP. [3] Folios 186 a197, cuaderno 3 -2. [4] Folios 250 a 276 cuaderno 3-2. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, referencia: expediente No. 050012331000201000323 01, No. Interno: 2117- 2012, actora: Martha Lucía López Mora, demandado. autoridades nacionales. [6] Folio 29, cuaderno 1. [7] En cumplimiento de la providencia del 25 de abril de 2017. [8] En adelante CPACA [9] Folio 38, cuaderno 1. [10] Folio 2, cuaderno 4. [11] 8.32 SMMLV. [12] En cuanto al tiempo de servicio. se acreditaron más de 20 años laborados entre el 16 de febrero de 1978 y el 19 de octubre de 1998. [13] Decreto Reglamentario de la Ley 100 de 1993, el que se disponía: “El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: (…)”. [14] En cuanto a la edad, de acuerdo con la citada Resolución, se tuvo en cuenta que la peticionaria nació el 14 de febrero de 1949, es decir que cumplió 50 años el 14 de febrero de 1999. [15] Anulada parcialmente por sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Manizales de 22 de julio de 2010, confirmada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas del 31 de mayo de 2012. [16] “en la liquidación efectuada en la prima especial para el año 1998 se tomó un menor valor al que realmente corresponde”.

Resolución 9389 de 2004, folio 13, cuaderno 4. [17] Folio 13 cuaderno 4. [18] Revocada por Resolución No. 037614, folio 16, cuaderno 3. [19] El 30 de diciembre de 2004 el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Manizales profirió un fallo de tutela a favor de Martha Lucía López Mora, en el cual ordenó a Cajanal “dejar sin valor” las Resoluciones 001857, 13937 y 9389 y “expedir el acto administrativo que [las] reemplace”, en cuanto no consultaban la normativa aplicable, toda vez que el Decreto 546 de 1971 permitía tener en cuenta el 75% de lo devengado, incluyendo “todos los factores” que integraban el salario (la negrilla no es del texto).

Folio 173 a 208, cuaderno 3-1. [20] 14.1 SMMLV. [21] Folios 13 a 19 cuaderno 3. [22] “Artículo 6o. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”. [23] Revocada por la Resolución No. 037614. [24] De acuerdo con su texto, la Resolución 014571 de 19 de mayo de 2005 se expidió “en cumplimiento de la Ley 100 de 1993” y del fallo de tutela del Juzgado Penal del Circuito de Manizales. [25] En la Resolución No. 014571 se lee que la peticionaria se reincorporó al servicio oficial nuevamente el 9 de diciembre de 2002 y laboró hasta el 28 de febrero de 2005, su último cargo, entre 1º de febrero de 2004 y 28 de febrero de 2005, por “388 días”, fue el de Fiscal Delegada ante el Tribunal del Distrito, Folio 157, vuelto, cuaderno 1 anexos. [26] Folio 22, cuaderno 3. [27]Folios 25 a 31, cuaderno 3.

La Resolución No. 037614 fue anulada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 25 de abril de 2012, fallo que es materia de la Impugnación en el presente recurso extraordinario de revisión. [28] “Teniendo en cuenta para el efecto un 6% adicional (prima de riesgo) pero con la misma limitante de 25 s.m.m.l.v.” (página 14 de la sentencia de 7 de febrero de 2013, folio 263, cuaderno 3). [29] Folio 64, cuaderno 3. [30] Se destaca en negrilla por cuanto fue anulada en el fallo que es materia del presente recurso extraordinario de revisión. [31] “…La peticionaria en su escrito acepta que no tiene derecho al 6% adicional … en el sentido de eliminar la aplicación del Decreto 510 de 2003”. [32] La Resolución No. 027800 de 2006 fue anulada mediante sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 25 de abril de 2012, providencia aclarada y modificada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 7 de febrero de 2013, impugnadas en el presente recurso extraordinario de revisión. [33] Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación No.17- 001-33-31-002- 2007-170, sentencia del de Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales de 22 de julio de 2010, confirmada y adicionada en sentencia de 31 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

(folios 95 a 112, cuaderno 4 primera instancia y folios 13 a 19, cuaderno 4 –segunda instancia). Resolvió “DECLARAR la nulidad parcial de las resoluciones Nos. 13937 del 12 de junio de 2004 y 9389 del 28 de octubre de 2004, (…) en tanto niegan al demandante la reliquidación de la pensión de jubilación”. [34] Folio 156 a 160, cuaderno 4. [35] Folios 162 y 163, cuaderno 4. [36] Según afirmó la parte actora, Martha Lucía López Mora, se encuentra incluida en la nómina de pensionados de la UGPP con la Resolución No. RDP 026757. [37] Folio 15, cuaderno 3-1. [38] Folio 23, cuaderno 3. [39] Folios 91 y 92, cuaderno 3-2. [40] Se consideró aplicable el artículo 134D del CCA, teniendo en cuenta que “…el último lugar de trabajo de la interesada fue la Unidad de Fiscalía ante el Tribunal del Distrito de Medellín”, Folio 98, cuaderno 3-2. [41] Folio 96 a 99, cuaderno 2. [42] Folio 102 y 103 cuaderno 2. [43] Folios 106 a 121, cuaderno 2. [44] Página 26 de la sentencia, folio 304, cuaderno 1. [45] Páginas 4 y 5 de la sentencia, folio 254, cuaderno 3. [46] Página 16 de la sentencia, folio 265, cuaderno 3. [47] Página 18 de la sentencia, folio 267, cuaderno 3 [48] Página 19 de la sentencia, folio 268, cuaderno 3. [49] “Artículo 12.

De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.// “Son factores de salario: a) Los gastos de representación, b) La prima de antigüedad, c) El auxilio de transporte., d) La prima de capacitación, e) La prima ascensional, f) La prima semestral, g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio.” [50] Cita original de la sentencia: “Decreto 4040 de 2004.

“Artículo 1º. A partir de la vigencia del presente Decreto, créase una Bonificación de Gestión Judicial, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes, para los funcionarios de la Rama Judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación, y el Ministerio de Defensa Nacional, que a partir de la misma fecha se vinculen al servicio en los empleos que se señalan a continuación: (…)”.

“(…). “Parágrafo 1º. Los funcionarios descritos en el presente artículo, tendrán derecho a percibir única y exclusivamente la Bonificación de Gestión Judicial en los términos del presente artículo, la cual es incompatible para todos los efectos con la Bonificación por Compensación” (Lo resaltado es de la sentencia citada).. [51] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia de 14 de diciembre de 2011, Radicación Número: 11001-03-25-000-2005-00244-01(10067-05), C. P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora”. [52] Decreto 944 de marzo 30 de 2005 “La bonificación por compensación, pagadera mensualmente, solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes.

En consecuencia, solo se tendrá como base de liquidación para los respectivos aportes y para el reconocimiento de las pensiones”.  [53] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, sentencia de 27 de julio de 2011, Radicación No. 730012331000200301634 01, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila”. [54] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, sentencia de 8 de febrero de 2007, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06), Actor: Gema Neila Acevedo González”. [55] Folio 48, cuaderno 1. [56] Ley 797 de 2003.

“Artículo 5o. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “Artículo 18. Base de Cotización. (…) El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

“(…). “En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión”. [57] Decreto 510 de 2003. “Artículo 3. La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud.

Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo”. [58] En adelante se podrá denominar IBL. [59] Citó la sentencia T-892 de 2013. [60] T-892 de 2013, tutela impetrada por María Clara de las Mercedes Rovira Díaz, a quien la Corte Constitucional le negó la reliquidación con inclusión de todos los factores y por encima de los 25 SMMLV al resolver: “SEGUNDO.- En lo que respecta al expediente T-3.745.541, REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, el pasado 12 de octubre de 2012, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción constitucional”.

Se observa que sobre la sentencia revocada se dijo “ La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, a través de sentencia del 12 de octubre de 2012, revocó la decisión del a quo y en su lugar dispuso conceder como mecanismo definitivo la protección invocada, ordenando al ISS que en el término de cinco (5) días comunicara a COLPENSIONES el contenido de esta decisión, suministrando los soportes y documentos necesarios que aún se encuentren en su poder, para que esa entidad procediera a adelantar la reliquidación de la mesada pensional de la accionante con el 75% de la asignación mensual más alta del último año, incluidos todos los factores salariales, sin tener en cuenta el límite de 25 salarios mínimos previstos en el Acto Legislativo 01 de 2005”.

(la negrilla no es del texto), [61] “Artículo 1°. Prórroga. Prorrogar hasta el día once (11) de junio de 2013, el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación, establecido en el artículo 1° del Decreto número 2196 de 2009, prorrogado mediante el artículo 1° de los Decretos números 2040 de 2011, 1229 y 2776 de 2012”. [62] Folios 65 a 67, cuaderno principal. [63] Folio 73, cuaderno principal [64] Folio 78, cuaderno principal. [65] Folio 95, cuaderno principal. [66] Folio 104 cuaderno principal. [67] Folios 112 a 142, cuaderno principal. [68] Fijación en lista No. 263, folio 65, cuaderno principal. [69] Inicialmente la demanda se presentó ante el juez laboral del circuito de Manizales, folios 4 a 15.

Cuaderno 3 -1. [70] Folio 186 a 197, cuaderno 2. [71] Folios 250 a 275, cuaderno 2. [72] Declaró la nulidad de las Resoluciones 13937 y 9389 de 12 de julio y octubre 28 de 2004 y ordenó expedir los actos administrativos que reemplazaran las anteriores resoluciones. Folio 54, cuaderno 1, folios 95 a 112, cuaderno 4. [73] Folios 162 y 164, cuaderno principal. [74] Folio 46, cuaderno 4. [75] Folios 95 a 112, cuaderno 4. [76] Se ordena a Cajanal “reliquidar la pensión teniendo en cuenta las doceavas partes de las primas de SERVICIOS, VACACIONES, NAVIDAD y de los demás factores percibidos, el ciento por ciento de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS, devengados durante el último año anterior al status de pensionada” (folio 19, cuaderno 4). [77] “Artículo 111 CPACA.

Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “Artículo 248 CPACA. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”.

“Artículo 249 CPACA. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. [78] “Artículo 107 C.P.A.C.A. Integración y composición. (…)”. “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. [79] Publicado en el diario oficial, edición 50.913 de 1º de abril de 2019. [80] “Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. [81] Folio 66 vuelto, cuaderno 1. [82] Proferido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, [83] “3.

La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”. [84] Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009. “Artículo 6°. Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– cumplirá con las siguientes funciones:(…) 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.

El Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009 fue derogado por el Decreto 575 de 22 de marzo de 2013, “por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”. En este último decreto se derogó la referencia expresa a las acciones previstas en la Ley 797 de 2003, pero se reiteró el objeto de la UGPP de acuerdo con la Ley 1151 de 2007, así: Decreto 575 de 22 de marzo de 2013 “Artículo 2°.

Objeto. En los términos establecidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

Así mismo, la entidad tiene por objeto efectuar, en coordinación con las demás entidades del Sistema de la Protección Social, las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, así como el cobro de las mismas”. Unos días después de presentada la demanda en este proceso se modificó la estructura de la UGPP, mediante el Decreto 681 de abril 26 de 2017, en el cual se reasignó la función de representación judicial en materia pensional, dentro de la misma entidad, así: “Decreto 681 de 2017, Artículo 5°.

Subdirección de Defensa Judicial Pensional. Corresponde a la Subdirección de Defensa Judicial Pensional desarrollar las siguientes funciones.  1. Representar judicial y extrajudicialmente a la Unidad en los procesos y actuaciones que se instauren en su contra o que este deba promover en materia pensional, salvo aquellos que en virtud de la competencia prevalente sean asumidos por la Dirección de Defensa Jurídica, mediante poder o delegación recibidos del Director General.  [85] La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, fue creada mediante la Ley 6 de 1945, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, transformado en Empresa Industrial y Comercial del Estado, entidad descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social; mediante Decreto 2196 de junio 12 de 2009, dicha entidad fue suprimida y se dispuso su liquidación. A través de la Ley 1151 de 2007, artículo 156, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. [86] “Decreto 2196/09.

Modificado por el artículo 2 del Decreto 2040/11. Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. “(…). “Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.

Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. “(…). “Parágrafo 2. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. ´(…)” (subrayado fuera del texto). [87] Sala Plena.

C-835/03. MP. Jaime Araújo Rentería. [88] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 10 de agosto de 2017 [Rad. 25000-23-25- 000-2002-05275-01(1273-06)]. MP. William Hernández Gómez. [89] Entre las funciones de la UGPP se encuentra: “i) El reconocimiento de derechos pensionales, (…), causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003” (subrayado fuera del texto). [90] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. [91] Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, esto último con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Precisó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [92] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve. [93] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión.No. 4, sentencia de 1º de agosto de 2017, Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación. 11001-03-15-000-2016- 02022-00(REV). [94] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002 -Senado, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, según se refiere en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sala Especial de Decisión. No. 4, sentencia de 1º de agosto de 2017, Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación. 11001-03-15-000-2016- 02022-00(REV). [95] Véase la siguiente sentencia, en el mismo sentido, para el caso específico de reliquidación de pensión de una pensionada bajo el régimen de la rama judicial: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00 (recurso de revisión), actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, demandado: Julia Inés Sánchez de Salgado, referencia: recurso extraordinario de revisión. En esa sentencia se resolvió: “SEGUNDO: Infírmase la sentencia del 18 de abril de 2013, proferida en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado con el radicado No. 41001-23-31- 000-2010-00006-01, cuya demandante es Julia Inés Sánchez de Salgado, la que quedará así: «Primero. Revocar parcialmente la sentencia del 29 de mayo de 2012 proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto declaró la nulidad parcial de la Resolución 61078 del 18 de diciembre de 2008 y señaló que la prestación pensional de la actora debía liquidarse con el 75% de la ‘asignación mensual más alta’ (…).

Ordenar a la UGPP que profiera la nueva liquidación de la pensión de vejez de la señora Julia Inés Sánchez de Salgado, tasando el IBL con el promedio de los últimos diez años de servicio de la actora en la Rama Judicial.”. [96] “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley” (la negrilla no es del texto). [97] En adelante se podrá denominar IBL. [98] “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos”. (lo subrayado se declaró inexequible). [99] Abril 20 de 1995, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz. [100] En la sentencia C-168 de 1995 se resolvió: “SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos", el cual es INEXEQUIBLE”. [101] Fecha en que empezó a regir el acto legislativo No.01 de 2005. [102] Cita fuera del texto: “En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”. [103] Corte Constitucional, sentencia SU 230 de 29 de abril de 2015.

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “es claro que el beneficio que se deriva del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se circunscribe únicamente a los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, mas no al Ingreso Base de Liquidación, ya que dicho aspecto (…) no se encuentra sujeto a transición”. [104] Corte Constitucional, sentencia SU- 427 de 11 de agosto de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [105] Corte Constitucional, sentencia SU 395 de 22 de junio de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [106] Corte Constitucional, sentencia SU 023 de 5 de abril de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [107] Sentencia SU 427 de 2016.

Se selecciona la cita de esta sentencia teniendo en cuenta que dentro de los casos objeto de la unificación se incluyó el de María Margarita Aguilar Alzate, quien “nació el 23 de noviembre de 1950, y laboró para las siguientes entidades públicas entre 1975 y 2005 (…)” siendo su último cargo el de Fiscal Delegada ante los Jueces de Circuito, caso que guarda amplia similitud con el de la demandada en este proceso, sobre el cual la Corte Constitucional decidió: “CUARTO.- DISPONER que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en el término de 15 días contados a partir de la notificación de esta providencia, deberá reliquidar la pensión reconocida a María Margarita Aguilar Álzate teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los ingresos percibidos por la afiliada en los diez últimos años de servicio, incluyendo los factores salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente cotizaciones” (la negrilla no es del texto). [108] “Asunto: Deber de todas las autoridades judiciales de acatar el precedente de la Corte Constitucional, según el cual el ingreso base de liquidación (IBL) no es un aspecto sujeto al régimen de transición”.

Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. [109] El señor Jorge Hernán Mejía Barreneche presentó demanda contenciosa administrativa para que se condenara a COLPENSIONES a reliquidar la pensión de acuerdo con el salario más alto devengado en el último año de servicios. Alegó que no era procedente aplicar las Sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que adquirió el derecho con antelación a la expedición de esas decisiones judiciales, por lo que el juez de la causa debía respetar el principio de confianza legítima.

En criterio de la Sección Cuarta del Consejo de Estado “se trata de una persona que durante toda su vinculación con la Rama Judicial ocupó el cargo de Oficial Mayor, sin que se adviertan vinculaciones precarias, abuso del derecho o fraude a la ley”. Dicha Sección consideró que no era posible aplicar la regla contenida en la Sentencia SU-230 de 2015, pues esta decisión “se refiere a la forma de analizar la transición de aquellos que se encontraran dentro del régimen general anterior que no era otro que la Ley 33 de 1985, sin hacer mención alguna a regímenes como el de la Rama Judicial”.

La Corte Constitucional revocó la sentencia de la Sección Cuarta y negó la reliquidación de la pensión del referido exfuncionario de la Rama Judicial, dejando en firme la aplicación de ingreso base de liquidación liquidado por Colpensiones de conformidad con la Ley 100 de 1993 –y no con el último año de servicios del Decreto 546 de 1971- aplicándolo a un acto de reconocimiento de pensión adoptado el 6 de agosto de 2013, con anterioridad a la SU 230 de 2015, analizada como precedente en ese proceso. [110] Consideraciones de fondo, folio 191 y 192, cuaderno 3-2. [111] “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares”. [112] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. [113] Página 25 de la sentencia, folio 274, cuaderno 3., cita original de la sentencia: “Ver sentencias de 21 de septiembre de 2000, exp. 470-99, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda y de 22 de noviembre de 2007, exp. 9567 -05, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado”. [114] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala No. 25 Especial de Decisión, Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia de 4 de junio de 2’019, radicación número: 11001-03-15-000-2014- 02013-00, actor: Caja Nacional De Previsión Social – Cajanal EICE – en liquidación, demandado: Nereyda Oliva Zaparán León. referencia: acción especial de revisión del artículo 20 de la ley 797 de 2003. [115] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia de 19 de Enero de 2017, radicación. No.: 11001-03-15-000-2016-00424-01(Ac) actor: Iralis Mageth Baldomino Caballero, demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico.

Sala de Descongestión “En primer lugar, como se determinó en el numeral inmediatamente anterior, ante la existencia de una disparidad de criterios entre las razones de decisión de una decisión adoptada por la Corte Constitucional –en sede de control abstracto de constitucional o de unificación-, respecto de los fallos adoptados por otro Alto Tribunal, son los primeros los que deben prevalecer, en razón de las especiales funciones que el Constituyente primario le otorgó a la referida Corporación Judicial. // En estos términos, resulta claro que el defecto por desconocimiento del precedente consagrado en las sentencias del Consejo de Estado, no se configura en el caso concreto, ello en atención a que el Tribunal Administrativo del Atlántico, al momento de resolver la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la aquí tutelante, dio aplicación a las reglas de decisión consagradas en la sentencia SU-556 del 2014 –relativas a la forma de fijación de la indemnización en casos de nulidad del acto de desvinculación de funcionarios en provisionalidad-, las cuales resultaban vinculantes para su actividad jurisdiccional y para garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico en relación con dicho punto de derecho”. [116] Folios 186 a197, cuaderno 3. [117] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, referencia: expediente No. 050012331000201000323 01, No. Interno: 2117- 2012, actora: Martha Lucía López Mora, demandado. autoridades nacionales. [118] Folios 183, cuaderno principal.