11001-03-28-000-2019-00017-00 — Consejo de Estado

RECURSO DE SÚPLICA – Contra auto que denegó el decreto de una prueba / RECURSO DE SÚPLICA – Se rechaza por improcedente / RECURSO DE SÚPLICA – Adecuación a recurso de reposición Como se mencionó al inicio de esta providencia se hace necesario tener en cuenta la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la Sala del 22 de octubre de 2019, a fin de que el criterio jurisprudencial aplicable se advierta unívoco y cohesionado dentro de las decisiones que adopten las Salas colegiadas y unitarias al interior del Consejo de Estado, en el tema de los recursos procedentes contra los autos que se dictan por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que si bien fue proferida dentro de un asunto de pérdida de investidura, las consideraciones generales inciden transversalmente a todos los medios de control que se tramitan ante esta jurisdicción. La decisión de referencia fue proferida el 22 de octubre de 2019, dentro del vocativo de Pérdida de Investidura, con radicación 11001-03-15-000-2019-03209-00, demandante: Bairum Yecid Chequemarca García, demandado: Mónica Liliana Valencia Montaña, con ponencia del Magistrado Ramiro Pazos Guerrero, en el que grosso modo la Sala se decantó por considerar que autos como el que deniega una prueba solo es susceptible de recurso de reposición. (…).

En consecuencia, en el caso concreto, aplicando la posición jurisprudencial, es claro que el auto que se analiza referente a la denegatoria de una prueba, fue proferido en Sala Unitaria por el Ponente, auto que conforme a la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por su naturaleza o materia no es apelable y, por ende, tampoco es suplicable.

Queda entonces como última y única posibilidad de impugnación contra el auto que ocupa la atención del Despacho que sea recurrible en reposición, por lo que indefectiblemente corresponde rechazar por improcedente el recurso de súplica interpuesto. Y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y por aplicación del parágrafo del artículo 318 del CGP, el recurso debe adecuarse y decidirse por el Magistrado Ponente, por vía y bajo el trámite de la reposición. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 318 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00017-00 Actor: RED DE VEEDURÍAS CIUDADANAS DE COLOMBIA Demandado: WILLIAM VENEGAS RAMÍREZ, ELEÁZAR GONZÁLEZ CASAS Y ANA MARÍA MAHECHA OLARTE - MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR - PERÍODO 2019-2020 Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL - Rechazo por improcedente del recurso de súplica contra auto que denegó el decreto de una prueba.

Aplica nueva tesis de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (rad.11001-03- 15-000-2019-03209-00 PI) AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Correspondería decidir el recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial de uno de los demandados, la señora alcaldesa del Municipio de Vergara (Cundinamarca) ANA MARÍA MAHECHA OLARTE, contra del auto proferido en la audiencia inicial de 2 de octubre de 2019, mediante el cual la Magistrada Ponente denegó el decreto de una prueba, recurso que fue coadyuvado por los también demandados alcaldes de los municipios de Chiquinquirá y Mosquera de no ser porque la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha dilucidado el tema de los recursos procedentes contra algunos autos proferidos por este colegiado, de no ser porque se hace necesario su adecuación al de reposición, conforme a la posición jurisprudencial de la Sección Plena del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad electoral (artículo 139 CPACA), el actor PABLO BUSTOS SÁNCHEZ, en nombre propio y en calidad de Presidente de la Red de Veedurías de Colombia REDVER y coordinador internacional de Valores Sin Fronteras, presentó demanda el 12 de abril de 2019[1], para que se hagan las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Que se declare la nulidad del Acta Nº 37 del 28 de febrero de 2019, que corresponde a la sesión ordinaria de la asamblea corporativa de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del Acuerdo Nº 45 del 28 de febrero de 2019 “por medio del cual se eligen cuatro (4) alcaldes para conformar el Consejo Directivo de la Corporación en representación de los municipios comprendidos en el territorio de la jurisdicción para el período 2019-2020. TERCERA: Se declare que es inaplicable por inconstitucional la Resolución Nº 703 de 2003, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, “por la cual se aprueban los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca”, y el acta Nº 37 del 28 de febrero de 2019, que corresponde a la sesión ordinaria de la asamblea corporativa de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR” (fls. 128 a 129 cdno. 1). 2.

Los fundamentos fácticos En síntesis, los supuestos de hecho fundamento de la demanda indican que en sesión ordinaria de la Asamblea de la CAR de 28 de febrero de 2019, como consta en el Acta de la fecha Nº 037 y previa convocatoria de los asambleístas mediante Acuerdo 39 de 18 de diciembre de 2018, se eligieron como miembros del Consejo Directivo (período 2019-2020) a los alcaldes de los municipios de Vergara, señora ANA MARÍA MAHECHA OLARTE; de Sopó, señor WILLIAM VENEGAS RAMÍREZ y de Soacha, señor ELEAZAR GONZÁLEZ CASAS.

Y que mediante Acuerdo 45 de 28 de febrero de 2019, se declaró la elección. 3. Los cargos de violación Las censuras de violación se sustentan en ejes temáticos que el actor indicó como los problemas jurídicos a resolver, a saber, determinar la competencia de la asamblea corporativa de la CAR para: (i) crear su sistema propio de elección de alcaldes consejeros ante el Consejo Directivo;

(ii) proferir el reglamento sobre la participación equitativa de representación de los alcaldes al Consejo Directivo por los departamentos de Cundinamarca y Boyacá. Por otra parte, (iii) determinar la validez de la asamblea corporativa ante la ausencia temporal del Gobernador de Cundinamarca y (iv) la validez del escrutinio al ser realizado por integrante de la RNEC a quien no se dio esa competencia en norma procedimental alguna aplicable a la CAR.

En la especificidad, además de las censuras propias de la nulidad electoral, invocó las generales del artículo 137 del CPACA e incoó la excepción de inconstitucionalidad con respecto a la Resolución 703 de 2003 que contienen los Estatutos de la CAR y frente al Acta 037 de 2019, como pasa a sintetizarse:

1.3.1. LAS VIOLATORIAS DE NORMAS SUPERIORES Y CENSURAS GENERALES Otras censuras acompañaron la pretensión anulatoria, tales como: (i) el procedimiento de escrutinio, en el Reglamento se dispone que esté a cargo de tres (3) integrantes de la asamblea corporativa, pero en el mismo participaron solo dos (2) integrantes porque el tercero fue un delegado de la RNEC;

(ii) por la lista de Boyacá votaron los alcaldes de Cundinamarca; (iii) ausencia parcial del Gobernador en la sesión; (iv) la asamblea corporativa aprobó el procedimiento de elección de los alcaldes (inscripción de listas, proceso de votación, escrutinio, elección). De los cargos de violación generales (art. 137 del CPACA), la demanda los focaliza en la violación al debido proceso administrativo electoral, en tanto se inaplicaron los principios de la función administrativa, se creó un sistema propio de elección de alcaldes consejeros ante el Consejo Directivo y un sistema de participación equitativo de representación de dichos alcaldes siendo una actividad de reserva legal o de vía reglamentaria asignada al Gobierno Nacional; así mismo, porque se incumplieron los Estatutos de la CAR, pues en estos se determina que la sesión de la Asamblea Corporativa debe estar dirigida por el Gobernador de Cundinamarca, quien por lo demás se ausentó. Todo lo anterior conllevó a la violación por inaplicación de los principios de la función pública, a la vulneración del CPACA, de la Ley 99 de 1993, de normas constitucionales relativas a la reserva de ley e incluso a los Estatutos de la Car (Resolución 703 de 2003), dentro del gran continente de la violación al debido proceso.

El libelista también explica que se vulneró la normativa superior en tanto se carecía de norma de habilitación diferida para expedir un reglamento que desarrollara normas eleccionarias, por otra parte, la Asamblea Corporativa tampoco tenía competencia para proferir el reglamento eleccionario; el acto demandado fue expedido de manera irregular, con falsa motivación y con desviación de poder.

1.3.2. LAS CAUSALES DE NULIDAD ELECTORAL De cara a las causales de nulidad electoral, la parte demandante consideró que la situación sub judice encuadra en el numeral 4 del artículo 275 del CPACA, consistente en que los votos emitidos para la elección que se demanda fueron computados con violación al sistema constitucional y legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer.

1.3.3. LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD La parte actora pretende se analice esta figura respecto de los dos actos demandados, a saber la Resolución 703 de 2003 por medio de la cual se aprueban los Estatutos de la CAR y el Acta 037 de 28 de febrero de 2019 que contiene las actuaciones surtidas en la sesión de la Asamblea Corporativa de la CAR, en la que fueron elegidos los Alcaldes consejeros cuya elección se demanda en el caso concreto.

Consideró que los artículos 14 y 22 de los Estatutos de la CAR contenidos en la Resolución 703 de 2003, se prevé dentro de las funciones de la Asamblea Corporativa la de elegir a cuatro alcaldes, a razón de tres del departamento de Cundinamarca y uno del departamento de Boyacá, en calidad de miembros asesores del Consejo Superior de la CAR, pero consideró que el artículo 22 en cita incumple los requerimientos legales de la norma que reglamenta esto es el artículo 26 literal d) de la Ley 99 de 1993, porque la Resolución 703 fue expedida por el Viceministro del ramo sin la firma del señor Presidente de la República, cuando en realidad el artículo 36 numeral 5º de dicha Ley dispone que corresponde al Ministerio aprobar los estatutos de las CAR.

De otra parte, es claro que la Resolución 703 en cita tenía por objeto la aprobación de los estatutos adoptados por la Asamblea Corporativa mediante Acuerdo 018 de 4 de abril de 2002, pero no la de regular o reglamentar la participación de los alcaldes en el consejo directivo de las CAR. E incluso esa Resolución no puede equipararse a un decreto reglamentario porque el viceministro carece de tal facultad, no fue expedida por el Presidente de la República y la intención del acto fue aprobar los estatutos y no reglamentar el artículo 26 de la Ley 99 de 1993.

Además, indicó que si bien el sistema de cociente electoral implementado para lograr la representación equitativa de alcaldes ante el Consejo Directivo de la CAR (art. 263 de la C.P), este fue modificado con las diversas reformas políticas posteriores (Actos Legislativos 1 de 2003 y de 2009), al punto de ser eliminado y reemplazado por el sistema de la cifra repartidora, por lo que no es recibo continuar aplicando ese sistema electoral desueto aún contemplado en el artículo en cita y que está en contravía del artículo 26 de esa misma ley (literal d) de la Ley 99 de 1993.

Por otra parte, fue expedida por el Viceministro de la respectiva cartera sin la rúbrica del Presidente de la República, aunado a que la Resolución tenía por objeto la aprobación de los Estatutos de la CAR, pero no el de regular o reglamentar la participación de los alcaldes en el consejo directivo. Además, la Resolución 703 no puede equipararse a un decreto reglamentario, toda vez que el Viceministro no tiene competencia para proferir actos administrativos que reglamenten una ley, iteró que no fue proferida por el Presidente de la República y el propósito de ésta fue aprobar los estatutos y no reglamentar el artículo 26 de la Ley 99 de 1993.

Indicó que la regulación del proceso eleccionario de los alcaldes cuando la CAR tiene jurisdicción en un número plural de departamentos está a cargo del legislador y del Presidente mediante decreto reglamentario, eliminando así la posibilidad que sea suplido por la reglamentación interna de la asamblea corporativa de las CAR. Retomó el sistema previsto en el artículo 22 de la Resolución 703, para indicar que el cociente electoral que también disponía el artículo 263 superior, tendría vigencia y eficacia para las elecciones de alcaldes de las CAR que se surtieron bajo su vigencia, pero no para las posteriores a la reforma de los Actos Legislativos referidos, como sí aconteció con la elección de los accionados en el presente caso.

Esas fueron las razones por las cuales solicitó LA INAPLICACIÓN POR EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 22 DE LA RESOLUCIÓN 703 DE 2003 y que ya ha sido utilizada en temas de origen electoral, aludiendo a veces y por las mismas censuras a la inaplicación del Acta 37 de 2019. 1. Trámite Por auto de 20 de junio de 2019 (fls. 251 a 259 vto. cdno. 2) y, luego de cursar el trámite previo respecto de la medida de suspensión provisional solicitada, se admitió la demanda de nulidad electoral y se negó el decreto de la medida cautelar, por cuanto la Sala no encontró probados los supuestos de hecho y de derecho que dieran viabilidad a la suspensión provisional, ya que la inconstitucionalidad o ilegalidad del artículo 22 de la Resolución 703 de 2003 respecto del contenido del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, no se demostró y por el contrario advirtió que dicha Resolución sí sigue los parámetros de esa norma superior; tampoco encontró que se requiriera de ley estatutaria para el procedimiento de elección de los órganos internos de las CAR.

Por otra parte, la ausencia del Gobernador de Cundinamarca en la sesión eleccionaria que se muestra como incidente y anulatoria de lo contenido en la sesión eleccionaria y que luego se materializó en el acto declaratorio de la elección solo fue temporal o esporádica y no en los momentos determinantes, en los que consta y se probó la presencia de dicho Gobernador y, finalmente, se comprobó que la designación en la comisión escrutadora de un funcionario de la RNEC se dio en cumplimiento de la Circular CNCAE 01 de 13 de abril de 2012. 3.

Las contestaciones de las demandas Para lo que es de interés al caso que se analiza y dentro del campo del recurso de súplica que se conoce tan solo respecto de la denegatoria de una específica prueba, es necesario aclarar por la Sala que solo se tendrán en cuenta los aspectos conexos y relacionados con este eje temático y en relación con las postulaciones del mentado recurso.

Varios municipios de la jurisdicción de la CAR y otras autoridades incluidos los Departamentos de Cundinamarca y Boyacá contestaron la demanda, entre ellos, los municipios de Soacha, Sopó y Vergara todos pertenecientes al Departamento de Cundinamarca, quienes en sendos escritos obrantes a folios 386 a 391, 392 a 397 del cuaderno 2 y 398 a 402 del cuaderno 3, en el capítulo de pruebas manifestaron lo siguiente, en párrafo que se reproduce textualmente en cada uno de los tres escritos de defensa: “Solicito respetuosamente se tengan como pruebas, las aportadas por el demandante y adicionalmente solicito las siguientes: Requerir a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, para que allegue todos y cada uno de los procesos de elección de alcaldes para conformar el Consejo Directivo efectuados en vigencia de la Resolución 703 del 25 de junio de 2003, y adicionalmente informe si han existido procesos de nulidad sobre los mismos y de existir aporte las sentencias judiciales de dichos procesos” (véanse fls. 401 cdno. y 390 y 396 del cuaderno 2).

Pero a lo largo del contenido de los escritos de contestación –que tienen una redacción muy similar y en los que se exponen las mismas defensas y excepciones- no existe explicación expresa y clara sobre el propósito de esta prueba o frente a cuál de las censuras acrece o apoya la solicitud probatoria. Por lo que la Sección Quinta interpreta que apoya la probanza de que el procedimiento eleccionario se llevó a cabo con observancia de los parámetros establecidos en la Resolución 703 de 2003, norma superior que regula lo atinente al procedimiento de la elección de los alcaldes que toman asiento en el Consejo Directivo de la CAR y que, por ende, es claro que a juicio de los accionados, resulta de interés para la parte actora que se inaplique, para así dar paso a su argumento de defensa contra el acto declaratorio de elección, por cuanto la elección demandada se rigió en forma estricta por los contenidos de la mentada Resolución, lo que le da soporte y fundamento legal y legítimo a la designación que se quiere anular por la parte actora. 4.

La decisión suplicada El día 2 de octubre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial[2], en la que en materia probatoria y, de cara al recurso de súplica, se negó la prueba de oficiar a la CAR para que allegara todos y cada uno de los procesos de elección de los alcaldes para conformar el Consejo Directivo efectuadas durante la vigencia de la Resolución 703 de 2003 e informara sobre la existencia tanto de procesos de nulidad sobre los mismos y las sentencias que los hayan decidido (véase numeral “6.2.2.

Prueba documental que se niega solicitada por los alcaldes de Soacha, Sopó y Vergara”, obrante a folio 609 a 610 del cuaderno 3. El argumento denegatorio de la providencia recurrida se sustentó en que la prueba solicitada resultaba impertinente, por cuanto en el sub lite tan solo se analiza la validez de la elección de los Alcaldes que toman asiento en el Consejo Directivo de la CAR para el período 2019-2020; en momento alguno se juzgan las elecciones que dicho órgano efectuó en el pasado y menos se trata de observar pronunciamientos judiciales que eventualmente se profirieron sobre las mismas, por lo que la Magistrada Ponente agregó que no había lugar entonces a requerir información sobre las actuaciones que no pertenecen a esta controversia sub júdice y que no fueron incluidas al determinar los extremos de la fijación del litigio.

Destacó la Magistrada instructora del proceso para reforzar la decisión denegatoria de la prueba que se encuentra recaudado el material audiovisual de la sesión en que se llevaron a cabo las elecciones cuya nulidad se solicita, el acta levantada y que acto administrativo que declaró la elección, es decir existe en el expediente la información necesaria para establecer cómo se desarrolló el trámite eleccionario, que es independiente de los procesos electorales que se celebraron con anterioridad y cuya validez no está en entredicho ni se cuestiona en el presente caso y que no se juzga la legalidad de la Resolución 703 de 2003. 5.

El recurso de súplica Mediante intervención oral durante la audiencia inicial, que complementa la versión escrita del acta de audiencia, uno de los demandados, concretamente el apoderado de la Alcaldesa del municipio de Vergara, interpuso recurso de súplica contra la denegatoria de la prueba referida, recurso que luego fue coadyuvado en forma expresa por los Alcaldes de los municipios de Chiquinquirá y Mosquera.

El suplicante sustentó que conforme a la fijación del litigio se debe analizar la legalidad de la Resolución 703 de 2003 y no solo su inaplicación por excepción de constitucionalidad, por lo que la prueba denegada sí es a su juicio, idónea, conducente, pertinente y de utilidad para el sublite, por lo que la considera acorde y fundamental para el proceso, razón por la cual solicitó la decisión denegatoria sea revocada y se decrete el recaudo de la prueba en cuestión. Al descorrer el traslado del recurso de súplica, la parte actora se opuso a la procedencia del mismo, más aún cuando la decisión que se adopte es en puro derecho y el recurrente lo único que pretende es que se siga adelantando el proceso eleccionario desarrollado por la CAR.

Por su parte, los municipios de Zipacón, Mosquera, Tabio y los departamentos de Boyacá y Cundinamarca no presentaron manifestación alguna sobre el recurso e incluso varios de ellos manifestaron la expresión: “sin observación” denotativa de que no coadyuvan ni se oponen al recurso de súplica interpuesto. Por su parte, los municipios de Sesquilé y Fúquene se oponen a la prosperidad del recurso, al considerar que la prueba sí es impertinente.

Explicaron que si bien antes de la sentencia C-462 de 2008, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 99 de 1993, las CAR una vez adoptados sus estatutos debían enviarlos a revisión previa del Ministerio de Medio Ambiente para el control correspondiente, la referida sentencia declaró inexequible el aparte del artículo 25 atinente a la remisión de los estatutos, por lo que a partir del año 2008 no existe la revisión previa, por lo que en nada aportaría conocer de los procesos eleccionarios anteriores y menos desde 2003, aunado a que esas elecciones no coincidirían en las situaciones fácticas y jurídicas que se juzgan en el caso presente.

El apoderado del municipio de Chiquinquirá coadyuvó el recurso, indicando que no se trata de una maniobra dilatoria ni violatoria de la lealtad procesal, en tanto en principio, la demanda buscaba una inaplicación de la Resolución 703 de 2003, es decir, para el caso particular, pero como se cambiaron las condiciones de la causa petendi a la infracción de la norma constitucional por parte de la referida Resolución es necesario determinar si el Gobierno Nacional era quien efectivamente estaba facultado para la expedición de dicha resolución, si estaba vigente y si contaba con el carácter legal y constitucional para ser aplicada y es ese tema el que se va a dilucidar conforme quedó en el objeto de la fijación del litigio, por lo que resulta procedente la prueba solicitada y permitirá determinar si otras elecciones realizadas con base en la Resolución 703 adolecen de vicio o irregularidad.

El apoderado de la CAR se decantó por considerar que el recurso de súplica es improcedente desde su estructura base, toda vez que la decisión denegatoria de prueba tan solo es susceptible del recurso de reposición, conforme a los artículos 118 del CGP, 243 y 246 del CPACA, al no ser una decisión susceptible de apelación tampoco es suplicable.

La Magistrada conductora del proceso, conforme reposa en el acta de audiencia inicial, indicó lo siguiente: conforme al artículo 246 del CPACA se va a dar trámite al recurso de súplica, indicando que los artículos 243 y 246 ya han sido interpretados por la Sección Quinta y ha establecido que hay lugar al recurso de súplica cuando se deniegue una prueba en procesos de única instancia. En segundo lugar, como se ha presentado una solicitud especial de la CAR es indispensable que la Sala vuelva a establecer la procedencia del recurso de súplica a la luz de las normas antes citadas y del artículo 318 del CGP en cuanto a la precisión de lo antes relacionado con cuáles son los autos que dicta el juez o magistrado para efecto de determinar si en este caso, era o no procedente la súplica o sin correspondía era el recurso de reposición. Adicional, como la parte demandante ha calificado de improcedente el recurso, solicita las consecuencias que la ley prevé en el artículo 295 de la Ley 1437 para la dilación del proceso y la falta a la lealtad procesal, consistente a la imposición de multa entre 5 y 10 smmlv.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia En cuanto la generalidad del proceso de nulidad electoral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 numeral 3º de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 1999, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia, dentro de la especialidad de las demandas de nulidad electoral que recae sobre la elección de los miembros del Consejo Directivo, como acontece en el presente caso, por tratarse de la elección de los Alcaldes representantes en el Consejo Superior de un Corporativo como es la CAR, cuyo conocimiento corresponde al Consejo de Estado.

En el caso concreto, el municipio de Vergara, coadyuvado por los municipios de Chiquinquirá y Mosquera, incoa el recurso de súplica con el propósito de que se revoque la decisión denegatoria de una prueba y, en su lugar, se decrete su recaudo. Como se mencionó al inicio de esta providencia se hace necesario tener en cuenta la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la Sala del 22 de octubre de 2019, a fin de que el criterio jurisprudencial aplicable se advierta unívoco y cohesionado dentro de las decisiones que adopten las Salas colegiadas y unitarias al interior del Consejo de Estado, en el tema de los recursos procedentes contra los autos que se dictan por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que si bien fue proferida dentro de un asunto de pérdida de investidura, las consideraciones generales inciden transversalmente a todos los medios de control que se tramitan ante esta jurisdicción. 2.

La posición jurisprudencial que se adopta La decisión de referencia fue proferida el 22 de octubre de 2019, dentro del vocativo de Pérdida de Investidura, con radicación 11001-03-15-000-2019- 03209-00, demandante: Bairum Yecid Chequemarca García, demandado: Mónica Liliana Valencia Montaña, con ponencia del Magistrado Ramiro Pazos Guerrero, en el que grosso modo la Sala se decantó por considerar que autos como el que deniega una prueba solo es susceptible de recurso de reposición. En aras de ser fidedigno con la motivación de la posición por la que se optó, se transcribe el aparte respectivo: “4.8.

En cuanto a que se trate de un auto que no sea apelable, el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 precisó que son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces administrativos. También previó que son apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2.

El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6.

El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo (se destaca). 4.9.

Por su parte, en cuanto a la competencia para proferir los autos, el artículo 125 ibídem previó, como regla general, que es competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; no obstante, tratándose de jueces colegiados ─entiéndase tribunales administrativos y Consejo de Estado─, los autos relacionados en los numerales 1 a 4 del citado artículo 243 del mismo estatuto deberán proferirse por sala, excepto en los procesos de única instancia: Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica (se destaca). 4.10. Vistas las anteriores disposiciones y de cara a determinar los autos que son objeto del recurso de apelación y la autoridad competente, es menester interpretar sistemáticamente los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011, pues en la primera disposición se hace referencia a la categoría de jueces colegiados, mientras que en la segunda a tribunales administrativos, con lo que surge el interrogante de si a los autos proferidos por el Consejo de Estado se les aplica las restricciones del artículo 243 de dicha ley por tratarse de jueces colegiados. 4.11.

Al respecto, considera la Sala que la categoría de jueces colegiados refiere tanto a tribunales administrativos como al Consejo de Estado, pues tanto los unos como los otros tienen competencia para resolver, en primera instancia, asuntos que en sus respectivas materias les sean sometidos a su consideración. 4.12. Por lo anterior, la restricción que realiza el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 sobre cuáles autos interlocutorios son apelables y cuáles no, depende de si quien lo profiere es un juez unipersonal o un juez colegiado.

En tratándose del Consejo de Estado, por ser un juez colegiado, dicha restricción también se extiende a procesos que, como la pérdida de investidura, tienen doble instancia en esa misma Corporación. 4.13. Una vez precisado lo anterior y haciendo una interpretación sistemática y finalista de las anteriores normas, con lo que se busca identificar el propósito de la regulación, se tiene que el recurso de apelación procede: (i) contra los autos enlistados en los primeros cuatro numerales del artículo 243 cuando hayan sido proferidos por jueces colegiados ─tribunales y Consejo de Estado─ en primera instancia; y (ii) contra los autos relacionados en los numerales 1 a 9 del artículo 243 que los profiere el juez administrativo en el curso de la primera instancia. Por el contrario, el recurso de apelación no procede contra (iii) los autos proferidos por jueces colegiados ─tribunales administrativos y Consejo de Estado─, relacionados en los numerales 5 a 9 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 4.14.

Lo anterior sin perjuicio de que sea procedente la apelación contra autos interlocutorios dispuesta por disposiciones especiales distintas al artículo 243. En efecto, providencias dictadas por los tribunales administrativos, diferentes a las enlistadas en el artículo 243 del CPACA, pueden ser recurridas en apelación, como es el caso del auto que decide sobre la intervención de terceros (art. 226 CPACA) o sobre las excepciones previas (art.180-6 CPACA), el auto que fije o niegue la caución (art. 232 CPACA), el auto que rechace de plano la liquidación de la condena por ser extemporánea (arts. 193 y 209.4 CPACA), decisiones que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 y que, por ende, se rigen por norma especial[3]. 4.15.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 25 de junio de 2014[4], precisó que solo serían apelables los autos relacionados en los numerales 1 a 4 del art. 243 del CPACA que profieran los tribunales administrativos en la primera instancia, y si el proveído no se enmarca dentro de estos cuatro supuestos no será posible el recurso de apelación: Como se aprecia, el artículo 125 determina que, tratándose de jueces colegiados las decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 serán de sala, salvo en los procesos de única instancia. Por consiguiente, quiere ello significar que el estatuto procesal sí tenía una finalidad u objetivo concreto, consistente en que sólo fueran apelables, en principio, las providencias proferidas por los Tribunales Administrativos cuando en el curso de la primera instancia, las mismas se enmarcaran en alguno de los numerales 1 a 4 de esa disposición. A contrario sensu, si el proveído adopta una determinación que no se enmarca dentro de las mismas, no será viable el recurso de alzada. 4.16.

En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-329 del 27 mayo de 2015[5], cuando examinó la constitucionalidad del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011: Del análisis anterior, que da cuenta de una interpretación sistemática del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se siguen las siguientes consecuencias: (i) la enunciación contenida en el artículo 243 no es taxativa, pues es posible que en otros artículos se prevea la procedencia del recurso de apelación;

(ii) cuando existe una regulación especial del recurso de apelación, diferente a la prevista en el artículo 243, prevalecerá la regulación especial; (iii) hay razones objetivas para distinguir entre los supuestos previstos en el artículo 243, para efecto de su apelación, cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo: una, que las providencias apelables son las proferidas por las salas de decisión y las no apelables son las proferidas por el magistrado ponente y, dos, que las providencias apelables son las que pueden poner fin al proceso y las no apelables no tienen esta capacidad (se destaca). 4.17.

En cuanto a que se trate de un auto que no sea objeto de súplica. El artículo 246 del CPACA prevé que la procedencia del recurso de súplica depende de tres requisitos: (i) que el auto por su naturaleza sea apelable, (ii) que lo haya proferido un magistrado ponente y (iii) que se haya dictado en el curso de “la segunda o única instancia o durante el trámite de apelación de un auto”. 5.

El auto que deniega pruebas en primera instancia en el trámite de pérdida de investidura solo es objeto del recurso de reposición 5.1. Estima la Sala que el fin buscado por la Ley 1437 de 2011, cuando dispuso que determinados autos proferidos por los jueces colegiados, en primera instancia, no sean objeto del recurso de apelación, fue el de asegurar un trámite ágil y oportuno de la administración de justicia, toda vez que opera una segunda instancia frente a la decisión de fondo. 5.2.

Sin embargo, frente a otras decisiones el legislador, en desarrollo del principio de libre configuración jurídica, estableció la posibilidad del recurso de apelación, tal como lo prevé el artículo 243 del CPACA: (i) el que rechacen la demanda; (ii) el que decreten una medida cautelar; (iii) el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite;

(iv) el que pongan fin al proceso: y (v) el que aprueba conciliaciones judiciales o extrajudiciales. 5.3. En sentir de la Sala, la restricción del artículo 243 resulta compatible con el trámite preferente y ágil de la acción pública de pérdida de investidura, toda vez que, al no ser susceptible de apelación todas las decisiones adoptadas en primera instancia, se asegura el cumplimiento del término perentorio de 20 días hábiles establecido por el artículo 184 de la Constitución Política para resolver dicha acción. 5.4.

Este plazo perentorio se reiteró en la Ley 1881 de 2018, cuando precisó que las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura dispondrán de un plazo no mayor de 20 días hábiles contados a partir de la fecha de la presentación de la solicitud para dictar la sentencia de primera instancia (artículo 18 de la Ley 1881 de 2018). 5.5.

En ese orden, una de las finalidades generales del proyecto de ley que dio origen a la Ley 1881, visible desde su redacción original y que es congruente con el artículo 184 de la Constitución Política, es la de “tramitar[lo] en un término especialmente breve”[6]. 5.6. Por tanto, el medio previsto por el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 para obtener dicho fin, esto es, la celeridad de la decisión judicial y la observancia de los términos, fue el de restringir el recurso de apelación a determinados autos. 5.7.

Así, la Sala encuentra que el medio empleado es adecuado al fin que persigue la norma, pues al delimitar el conjunto de providencias judiciales que son objeto del recurso de apelación, se observan los términos previstos en el artículo 184 de la Constitución Política y la Ley 1881 de 2018, lo que redunda de manera directa en la celeridad y eficiencia de la decisión judicial. 5.8.

Ahora, es claro que pese a privilegiarse el principio de celeridad en la decisión judicial, no se menoscaba la garantía de la doble instancia, lo que permite generar un estricto control de las decisiones judiciales, para efectos de su corrección y legitimidad. 5.9. En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018 prevé que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se sujeta en materia probatoria a las siguientes reglas: (i) el recurso de apelación es la oportunidad para solicitar pruebas en segunda instancia;

(ii) si el apelante pidió pruebas, el magistrado ponente decidirá si se decretan, de conformidad con lo previsto en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre pruebas en segunda instancia. 5.10. Por lo anterior, el aspecto probatorio en sede de apelación es un componente basilar de las garantías relacionadas con el debido proceso tanto del congresista demandado como de quienes lo eligieron, por lo que solo si el control judicial asegura el ejercicio efectivo de las garantías se puede definir con certeza y claridad la responsabilidad jurídica de quien presuntamente defraudó la confianza del elector. 5.11.

Conclusión: De conformidad con lo anterior, la Sala concluye lo siguiente: (i) la restricción impuesta por el artículo 243 CPACA en relación con la apelación de los autos interlocutorios tiene aplicación cuando son proferidos por jueces colegiados, dentro de la cual están incluidos los tribunales administrativos y el Consejo de Estado;

(ii) dicha restricción resulta compatible con el trámite especial de pérdida de investidura, sin perjuicio de que sea procedente el recurso de apelación de autos de conformidad con disposiciones especiales; (iii) el auto por medio del cual se rechaza el decreto y práctica de una prueba en un trámite con vocación de doble instancia, como lo es la pérdida de investidura adelantada ante el Consejo de Estado, no es susceptible del recurso de apelación ni de súplica, por aplicación restrictiva del artículo 243 CPACA; en consecuencia, contra el mismo proveído solamente procede el recurso residual de reposición[7], previsto por el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011. 6.

El caso concreto (…) 6.2. No es apelable habida cuenta que la decisión de negar una prueba, proferida por un juez colegiado y no por un juez unipersonal, no se encuentra prevista como susceptible de ese medio de impugnación en la norma general (artículo 243) ni en normas especiales de la Ley 1437 de 2011. 6.3. No es objeto de súplica, pues si bien el auto interlocutorio fue proferido por un magistrado ponente, (i) no es apelable por su naturaleza y (ii) no fue dictado en única o segunda instancia. 6.4.

Así las cosas, como se trata de una decisión no susceptible de apelación ni de súplica, la Sala Plena considera que el recurso procedente es el de reposición, de conformidad con en el artículo 242 CPACA. 6.5. En virtud de lo anterior y teniendo en consideración los términos del parágrafo del artículo 318 CGP[8], la Sala adecuará a reposición la apelación concedida por el despacho sustanciador, tal como lo propuso originalmente el recurrente. 6.6.

En sede de reposición, el ponente de la primera instancia decidirá si, como lo sustentó la parte demandada, es posible reconsiderar su decisión de acceder al decreto y práctica de la prueba denegada.” En consecuencia, en el caso concreto, aplicando la posición jurisprudencial, es claro que el auto que se analiza referente a la denegatoria de una prueba, fue proferido en Sala Unitaria por el Ponente, auto que conforme a la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por su naturaleza o materia no es apelable y, por ende, tampoco es suplicable.

RESUELVE

PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de súplica concedido por la Magistrada Sustanciadora, el cual fue interpuesto por la parte demandada, la señora alcaldesa del Municipio de Vergara (Cundinamarca) ANA MARÍA MAHECHA OLARTE, coadyuvado por los también demandados alcaldes de los municipios de Chiquinquirá y Mosquera, contra el auto proferido en la audiencia inicial de 2 de octubre de 2019, mediante el cual la Magistrada Ponente, denegó el decreto de una prueba.

SEGUNDO. ADECUAR el recurso de súplica concedido para que se resuelva por la vía y con el trámite del recurso de reposición en contra del auto de 2 de octubre de 2019, que denegó el decreto y la práctica de una prueba.

TERCERO. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

CUARTO. Ejecutoriado este auto, REGRESE el expediente al Despacho de la Magistrada conductora para lo de su cargo. NOTÍQUESE Y CÚMPLASE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera ----------------------- [1] Folio 141 cuaderno 1. [2] Véase acta obrante a folios 589 a 614 cuaderno 3 y CD de audio y video de la misma a folio 615 del mismo cuaderno. [3] “La Corte Constitucional, en sentencia C-329 de 2015, precisó en cuanto a la apelación de autos referentes al artículo 243-7: “respecto de lo previsto en el artículo 226 del CPACA existe una abierta contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la intervención del tercero no es apelable.

Por tanto, habría que aplicar los criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la niegue, es apelable”. “En cuanto al artículo 193 del CPACA se precisó en la misma providencia: “Las cosas son más difíciles respecto del artículo 193 del CPACA, pues su supuesto de hecho: el auto que rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena es apelable, no corresponde por completo al supuesto del numeral 5 del artículo 243 ibídem, según el cual no es apelable el auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

A primera vista se advierte que el rechazar de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, es una forma de resolver la liquidación de la condena, aunque no la única, pues también se puede resolver admitiendo la liquidación y realizándola. Así, pues, si se quisiera sostener que el auto que resuelve la liquidación de la condena o de los perjuicios no es apelable, habría que hacer la salvedad correspondiente al auto que rechaza de plano la liquidación de la condena”. [4] “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014, rad. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ), M.P. Enrique Gil Botero.” [5]%EGklwz Corte Constitucional, sentencia C-329 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] “Congreso de la República.

Proyecto de ley 267 de 2017, Cámara, por el cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. Ver en http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Po nencias/2017/gaceta_300.pdf”. [7] “Sobre la improcedencia del recurso de apelación contra los autos relacionados en los numerales 5 a 9 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 se puede ver: auto del 11 de septiembre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019- 01599-01 (1881-2018), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.”. [8] “PARÁGRAFO.

Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente”.