ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial [S]e incumple con el requisito de subsidiariedad porque el juicio adelantado a fin de obtener la declaratoria de contrato realidad, se encuentra en curso, esta vez ante la jurisdicción ordinaria, y allí el accionante puede presentar los recursos ordinarios previstos en la ley a fin de controvertir las decisiones que resulten desfavorables a sus intereses; revelando que, contrario a lo afirmado por el inconforme en el escrito de impugnación, no están acreditados los supuestos de urgencia, gravedad e impostergabilidad que tornen viable la salvaguarda como herramienta principal de protección, para garantizar el interés superior del debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque, precisamente, en función de ello, se adoptó una decisión respecto a la falta de jurisdicción con remisión a quien se considera es el juez natural del asunto.
( ) si el tutelante tenía los medios de defensa judiciales idóneos para invocar los yerros que señala por esta vía, la presente demanda constitucional no tiene vocación de prosperidad, ya que de otra manera se convertiría en un instrumento paralelo o sustitutivo de oportunidades procesales acaecidas, a voces del numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 242 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 31/10/2019. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-15-000-2019-00104-01(AC) Actor: JAIRO ALONSO CONTRERAS GARCÍA Demandado: JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Sentencia de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación presentada por Jairo Alonso Contreras García en contra el fallo de tutela del 8 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A. I.
ANTECEDENTES Jairo Alonso Contreras García, a través de apoderado judicial[1], solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[2], por considerarlos vulnerados con los autos del 27 de mayo y 15 de julio de 2019 proferidos por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, en los que declaró la falta de jurisdicción dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante en contra del Instituto Colombiano Agropecuario -ICA. 1.
Hechos probados 1.1. El accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[3] para que bajo la figura del contrato realidad se declarara su vinculación laboral con el ICA. 1.2. El Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá por auto del 27 de mayo de 2019[4] decidió remitir por falta de jurisdicción a la justicia ordinaria laboral el mencionado proceso.
Como fundamento de la decisión indicó el despacho judicial que, no era competente para declarar la existencia de una relación contractual (contrato realidad), por cuanto de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-[5], la cláusula general de competencia regula que está jurisdicción está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, entre otros, de las controversias que surjan entre servidores públicos sujetos a una relación legal y reglamentaria con el Estado, y no sobre el posible vínculo directo o indirecto con un contrato de trabajo.
Invocó como fundamento, igualmente, el criterio adoptado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2017-00910- 00(4857-17) de 28 de marzo de 2019, en el que puntualizó “que pese a que la jurisdicción se instituye para juzgar controversias sobre la legalidad de actos administrativos en materia laboral, lo cierto es que si estos derivan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, la jurisdicción no conoce del derecho allí controvertido”.
Por lo anterior, declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso con radicado 2018-00512 y ordenó remitir inmediatamente el proceso en el estado en que se encontraba a los jueces laborales del circuito de Bogotá. 1.3. Inconforme, el accionante interpuso recurso de reposición[6], en el que arguyó que el accionante laboró como Técnico Operativo, cargo desempeñado en provisionalidad, por lo que en su sentir, se trataba de un empleado público, por lo que el conocimiento le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo.
Añadió que, de persistir con la decisión de enviar a la justicia ordinaria laboral el asunto, se estaría en contra de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala laboral, que en múltiples ocasiones ha señalado con claridad la competencia en asuntos como en el presente, para decidir sobre las reglas de competencia establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo. 1.4.
Este recurso fue resuelto desfavorablemente, por auto del 15 de julio de 2019[7], con la misma argumentación del auto confirmado. 2. Pretensiones de tutela El accionante solicitó como pretensiones de tutela: i) se amparen sus derechos fundamentales y, ii) se ordene continuar con el trámite del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa. 3.
Argumentos de la solicitud de tutela De manera general, el actor se refiere a un error en la interpretación de la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 104 del CPACA que lleva, en su sentir, a la violación del derecho de acceso a la administración de justicia. El accionante afirmó que, con la decisión del Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, se vulneraron sus derechos fundamentales, en primer lugar, por la mora que genera la resolución del conflicto y, además, por cuanto sabe que las pretensiones serán negadas por la jurisdicción laboral en razón a las funciones desempeñadas por el accionante al servicio del ICA, las cuales corresponden a las de un servidor público y por consiguiente de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que no le encuentra sentido a que el expediente sea remitido a esa jurisdicción por el desgaste innecesario del aparato judicial. 4.
Fallo de Primera Instancia de la acción de tutela El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “A” en sentencia proferida el 8 de agosto de 2019[8] declaró improcedente la acción de amparo por falta de cumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad. Dijo, el tribunal, que no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia porque no se ha resuelto por el juez laboral sobre la admisibilidad de la demanda, y, en todo caso, si llegara a declarar la falta de jurisdicción el encargado de dirimir el conflicto sería el Consejo Superior de la Judicatura, de manera que, el juez constitucional no puede inmiscuirse en los asuntos que corresponden al juez natural de la causa pues aún no se ha definido quien es el juez competente, de manera que, es evidente la ausencia del requisito de subsidiariedad.
Adicionalmente adujo que en la presente acción no se evidenció un perjuicio irremediable o la amenaza de algún derecho fundamental que requiera la actuación inmediata, pues la argumentación esgrimida por el accionante fue insuficiente para demostrar dicho perjuicio. 5. Razones de la impugnación En contra de la anterior decisión, el accionante presentó escrito[9] en el que destacó que el juez constitucional tiene como obligación aplicar las normas y la jurisprudencia que corresponda y no erigirse como un defensor a ultranza del Estado y sustentar sus sentencias en condiciones subjetivas como las que tiene que ver con la índole de las partes.
Dijo que la sentencia se refirió en términos genéricos a los requisitos de procedibilidad de la acción contra sentencias judiciales, pero nada apuntó sobre los requisitos contra autos interlocutorios, y en el caso concreto, no existen otros medios idóneos para proteger los derechos fundamentales invocados. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que adoptó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general10 para luego, en caso de superarse, hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos que pueden alegarse de una providencia. 2.1.
La Sala encuentra que el accionante se encuentra legitimado en la causa por activa para deprecar la tutela porque es el titular de los derechos fundamentales que se dicen vulnerados por la autoridad judicial al declarar la falta de jurisdicción dentro del trámite de una demanda administrativa. Esta Subsección también encuentra probada la legitimación por pasiva, porque la autoridad cuestionada profirió las decisiones que el accionante cuestionó al considerar que desconocen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.2.
En relación con la relevancia constitucional11, es de tener en cuenta que el presente asunto está referido a la alegación del accionante en relación con la competencia del juez que debe conocer su demanda. Esta es una cuestión que, entonces, cuestiona lo relativo al juez natural, que es una de las garantías constitucionales de un Estado Social de Derecho en la resolución de controversias por parte administración de justicia. Por ello, el caso tiene una evidente relevancia constitucional de acuerdo con los artículos 29 y 230 de la Constitución Política, entre otros.
El constitucionalismo democrático y el Estado de Derecho tienen como uno de sus pilares el principio de legalidad, que establece que todas las funciones de los servidores públicos deben estar definidas expresamente en la ley. Lo anterior, en aras de salvaguardar la misma libertad en términos de autodeterminación, la seguridad jurídica y de no que los sujetos particulares no resulten sorprendidos con actuaciones arbitrarias por parte de los entes que administran el ejercicio del poder.
En desarrollo de este mismo principio, la Constitución, en su artículo 29, que establece el debido proceso, prevé la garantía del juez natural, en virtud de la cual en la Constitución y en la ley debe estar prestablecida la autoridad judicial competente para conocer de cada caso. Esto, con el fin de asegurar la independencia e imparcialidad del juzgador y la igualdad de trato a los administrados.
Así las cosas, el conocimiento del trámite por el juez natural hace parte de las garantías que componen el debido proceso y es presupuesto indispensable para el acceso efectivo a la administración de justicia. Tanto así, que su desconocimiento por parte de una autoridad judicial, al proferir una providencia sin competencia para ello, conlleva la existencia de un defecto susceptible de reproche por medio de los distintos medios de defensa judicial, incluida, para casos excepcionales, la acción de tutela, en razón del denominado el defecto orgánico.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la garantía del juez natural exige: “i) la preexistencia del juez, ii) la determinación legal y previa de su competencia en abstracto, incluso si es una competencia especial o por fuero, y iii) la garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto, una vez ha asumido regularmente competencia, aunque una modificación legal de competencia pueda significar un cambio de radicación del proceso en curso, sin que se entienda que se desconoce el derecho al juez natural12” En conclusión, la Sala considera que la cuestión puesta a conocimiento del juez de amparo es, pues, además de una garantía general del Estado de Derecho y del principio de legalidad, una cuestión que involucra la protección de los derechos individuales relacionado con el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (artículos 29 y 229 de la Constitución, respectivamente) que dan cuenta de la relevancia constitucional que la solicitud de amparo significa, contrario a lo considerado por el a quo. 2.3.
Ahora bien, el examen del requisito subsidiariedad parte de esta misma situación de que, la relevancia constitucional que involucra definir y exigir el juez natural de la causa, ha sido reconocida por el ordenamiento jurídico y garantizarla a partir de diferentes herramientas que tienen los mismos operadores judiciales, como primeros llamados a protegerla, y de quienes acuden a la administración de justicia para exigirla.
En principio, la ley establece la distribución de competencias ex ante, lo que, inicialmente no llevaría a que se generen situaciones de indefinición al respecto y con ello se previene que a cada situación se asigne arbitrariamente un juzgador. Sin embargo, esto no obsta para que en algunos eventos se presenten discrepancias y conflictos sobre esta cuestión, como se deriva de la alegación de los accionantes en este caso.
Por tanto, la relevancia constitucional de este asunto permite identificar las diferentes herramientas para controvertir la competencia del juez de conocimiento, y para pretender que, en tal caso, no se vaya a desconocer la garantía del juez natural. Primeramente, le corresponde al juez definir si tiene competencia, luego las partes tienen la posibilidad de interponer los recursos contra las providencias, como en este caso, hizo el actor, al elevar el recurso de reposición que era el único que procedía conforme las reglas del CPACA13.
Sin embargo, tratándose de una reclamación de competencia, para que un asunto sea conocido por el juez natural, la garantía del derecho al debido proceso en su manifestación orgánica, y que trasciende a la esfera del acceso a la administración de justicia, no se limita al recurso que ya ejerció el actor. El juez accionado, remitió el proceso a la jurisdicción que consideraba competente (ordinaria en su especialidad laboral), lo que no significa, en absoluto, que lo relativo a la competencia esté definido en absoluto.
De hecho, ahora corresponde al juez que conozca del proceso definir sobre su competencia, frente a lo cual, el accionante también cuenta con los recursos contra la providencia que en tal caso admitiera la demanda. Adicionalmente, no puede pasarse por alto que el artículo 16 del Código General del Proceso, establece que: “La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables.
Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo” (subraya la Sala).
De manera que, adicionalmente, es posible hacer una revisión en cualquier momento de la competencia judicial, lo que, en todo caso, conforme la Subsección resaltó en la disposición citada, esto puede ser solicitado a petición de parte. Ello implica que, el ahora accionante, tenga la oportunidad procesal de, no sólo controvertir el auto admisorio, en caso tal que sea proferido, sino que en el curso del proceso podrá controvertir este asunto.
Po otra parte, esta Subsección no pasa por alto que es posible que, en la eventualidad en que el juez laboral considere que no tiene competencia para conocer el asunto y, por tanto, plantee un conflicto de competencia negativo, este corresponde ser definido, según lo dispone el artículo 241 de la Constitución, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto 278 de 2015, por el Consejo Superior de la Judicatura, o por al máximo Tribunal Constitucional, según sea el caso.
Visto lo anterior, la Sala encuentra que el actor acude a la acción de tutela como mecanismo principal, anticipando hechos no acaecidos y omitiendo que el ordenamiento jurídico, justamente, en razón a la relevancia constitucional que tiene la garantía del juez natural como pilar del derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ha dispuesto de una serie de instancias y mecanismos de defensa que permitan ampararla ante los jueces ordinarios.
En este orden de ideas, no se cumple con la exigencia incluida en el artículo 86 de la Constitución, al disponer que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario, es decir que solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, y que, excepcionalmente, procede en el caso no existe un medio de defensa judicial o, existiendo, bien se pretende evitar un perjuicio irremediable, o el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz[10] el derecho fundamental o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión Es decir que se incumple con el requisito de subsidiariedad porque el juicio adelantado a fin de obtener la declaratoria de contrato realidad, se encuentra en curso, esta vez ante la jurisdicción ordinaria, y allí el accionante puede presentar los recursos ordinarios previstos en la ley a fin de controvertir las decisiones que resulten desfavorables a sus intereses; revelando que, contrario a lo afirmado por el inconforme en el escrito de impugnación, no están acreditados los supuestos de urgencia, gravedad e impostergabilidad que tornen viable la salvaguarda como herramienta principal de protección, para garantizar el interés superior del debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque, precisamente, en función de ello, se adoptó una decisión respecto a la falta de jurisdicción con remisión a quien se considera es el juez natural del asunto.
Por lo tanto, si el tutelante tenía los medios de defensa judiciales idóneos para invocar los yerros que señala por esta vía, la presente demanda constitucional no tiene vocación de prosperidad, ya que de otra manera se convertiría en un instrumento paralelo o sustitutivo de oportunidades procesales acaecidas, a voces del numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
Esto no obsta para que, si después de todo ese trámite, continúa la vulneración del derecho, pueda hacerse un nuevo estudio de procedibilidad de la acción de tutela bajo las nuevas circunstancias del caso, En consecuencia la Sala no encuentra una justificación para que, en su condición de juez de tutela, desplace al juez ordinario y acometa el análisis de fondo que pretende el accionante, por lo que se impone confirmar la decisión de primera instancia del juez constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela del 8 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “A”, pero por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito. Tercero: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno de tutela. [2] Folios 2 a 8 del cuaderno de tutela. [3] Expediente 11001-33-35-026-2018-00512-00. [4] Folios 99 a 108 del cuaderno de tutela. [5]
ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. […] 4.
Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. […]
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. [6] Folios 95 a 97 del cuaderno de tutela. [7] Folios 82 a 91 del cuaderno de tutela. [8] Folios 123 a 128 del cuaderno de tutela. [9] Folios 131 a 137 del cuaderno de tutela. 10 Antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional;
(ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 11 Sobre la relevancia constitucional, ver los pronunciamientos de la Corte Constitucional: sentencia T-102 de 2006, T-075 de 2018, T-451 de 2018, T- 422 de 2018 y T-248 de 2018, entre otros. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 2016. 13 Al respecto, no sobra recordar que el artículo 242 del CPACA señala que el recurso de reposición procede, entre otros, contra los autos que no sean susceptibles de recurso de apelación. A su vez, el artículo 243 ibídem, indica que los autos susceptibles de apelación y proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos son: “1.
El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6.
El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente” [10] El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: “Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”.