11001-03-15-000-2019-03994-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [E]l proceso ejecutivo que está en curso es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para que el actor proteja su derecho fundamental al debido proceso y reclame a la Policía Nacional el cumplimiento del fallo proferido el 21 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Medio judicial que, de hecho, el tutelante ya inició, y en el que se profirió sentencia favorable a sus intereses y que en la actualidad se encuentra activo. Por tanto, el proceso ejecutivo constituye un medio de defensa idóneo a disposición del accionante para reclamar la protección de su derecho fundamental al debido proceso, en lo que se refiere al cumplimiento de la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Así las cosas, es preciso indicar que, cualquier pronunciamiento de fondo en el sub lite, implicaría una invasión del juez de tutela en la órbita del juez natural, pues concurriría una doble competencia de funcionarios judiciales sobre un mismo asunto, circunstancia que hace improcedente la presente acción de tutela en relación con la pretensión de ordenar el cumplimiento de la sentencia del 21 de noviembre de 2014.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1983 DE 2017 / DECRETO 1069 DE 2015 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., nueve (09) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03994-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE SILVANIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Referencia: ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el municipio de Silvania (Cundinamarca) en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El municipio de Silvania (Cundinamarca), a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, que consideró vulnerados por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la sentencia de tutela del 21 de agosto de 2019, que confirmó parcialmente el fallo del 3 de julio del mismo año proferido en primera instancia por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, dentro del expediente con radicado 11001-33-35-025-2019-00296-01. 2.

Hechos probados 2.1. José Javier Acero Hernández presentó acción de tutela en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y del municipio de Silvania, por la vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, al acceso a la carrera administrativa, a la igualdad, al debido proceso y a la confianza legítima, con la pretensión de que se le ordenara a la entidad territorial que lo nombrara y posesionara en periodo de prueba en la vacante con OPEC 62427.

Como fundamento de su reproche, manifestó que a pesar de que el municipio de Silvania lo nombró como Inspector (Código 416, Grado 2) a través del Decreto 033 del 11 de junio de 2019 por haber clasificado en el primer puesto en la lista de elegibles para la OPEC 62427, dicha entidad territorial derogó su nombramiento a través del Acto Administrativo núm. 035 del 14 de junio del mismo año, en razón a que se presentaron algunas inconsistencias con los cargos a proveer y la desvinculación de las personas que en ese momento los ocupaban. 2.2.

El trámite constitucional correspondió al Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, autoridad que, con fallo del 16 de julio de 2019[1], amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó al municipio de Silvania, nombrar y posesionar en periodo de prueba a José Javier Acero Hernández para el cargo de Inspector. 2.3. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia de segunda instancia del 21 de agosto de 2019, confirmó parcialmente la decisión del a quo, y lo adicionó en el sentido de dejar sin efectos el Decreto 035 del 14 de junio de 2019, solamente en cuanto derogó el nombramiento de José Acero.

Como fundamento de su providencia, explicó que el señor Acero Hernández adquirió el derecho a ser nombrado en el cargo de Inspector por haber superado el concurso de méritos en el primer puesto de la lista de elegibles; y que el municipio debió dar aplicación al artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) referente a la revocación de actos de carácter particular y concreto, al tener en cuenta que el acto administrativo ya había sido notificado a su beneficiario. 3.

Pretensiones de la tutela La parte accionante solicitó como pretensiones de tutela: i) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa; y ii) revocar el fallo proferido el 21 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4. Argumentos de la solicitud de tutela El municipio de Silvania argumentó que la autoridad judicial tutelada incurrió en un defecto sustantivo por la indebida aplicación de las normas llamadas a regular el caso concreto.

Lo anterior, por cuanto el tribunal sustentó su decisión en el artículo 97 del CPACA referente a la revocación de actos administrativos, no obstante, el nombramiento del señor Acero Hernández no fue revocado sino derogado en virtud del artículo 2.2.5.1.12 del Decreto 1083 de 2015. De otra parte, el actor afirmó que en la providencia del 21 de agosto de 2019 se incurrió en un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal cuestionado no tuvo el apoyo probatorio suficiente para aplicar el supuesto legal de la norma en la que se fundamentó, es decir, el artículo 97 ibídem.

En concreto, indicó que el Decreto 035 del 14 de junio de 2019 y su parte considerativa no fueron valorados. 5. Trámite de la tutela El Despacho del magistrado ponente, con auto del 9 de septiembre de 2019, admitió la acción, vinculó a la Comisión Nacional del Servicio Civil, a José Javier Acero Hernández y al Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, y ordenó notificar a las partes e interesados. 6.

Intervenciones 6.1. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contestó la tutela[2] y solicitó el estudio de la providencia cuestionada para verificar si al municipio de Silvania le asiste el reconocimiento de los derechos fundamentales invocados. 6.2. La Comisión Nacional del Servicio Civil contestó la solicitud de amparo[3] y manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no es la entidad llamada a resolver el problema jurídico planteado por el accionante. 6.3.

El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá y José Javier Acero Hernández guardaron silencio, a pesar de estar debidamente notificados[4]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[5]. 2.

Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de superarse, hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos alegados[6].

Así, antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) de manera general, no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela;

(ii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iv) que se cumpla con el principio de inmediatez; (v) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión;

(vi) que en la solicitud de tutela se exprese de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial. Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, la acción de tutela deviene improcedente. 2.1. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto. 2.1.1.

Legitimación en la causa La Sala observa que el municipio de Silvania (Cundinamarca) se encuentra legitimado en la causa por activa en la presente acción, por cuanto fue la autoridad tutelada en el trámite constitucional en el que se profirió la sentencia del 21 de agosto de 2019 que reprocha en esta oportunidad, de manera que es el titular de los derechos fundamentales reclamados.

Por su parte, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es la autoridad judicial que profirió la decisión cuestionada, razón por la que está legitimada en la causa por pasiva. 2.1.2. Solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela Para abordar esta cuestión es necesario tener en cuenta que, en principio, la acción de tutela resulta improcedente cuando se dirige contra fallos de tutela[7].

En este punto, en la sentencia SU-1219 de 2001, la Corte Constitucional estableció la regla jurisprudencial de no admitir el amparo constitucional contra las sentencias de tutela, pues de lo contrario, se prolongaría indefinidamente la resolución de conflictos en quebranto de la seguridad jurídica y el goce efectivo de los derechos fundamentales[8].

Sin embargo, el Alto Tribunal Constitucional replanteó el anterior criterio a partir de la sentencia SU-627 de 2015, desde la cual ha reconocido que en algunos supuestos se pueden presentar afectaciones del derecho al debido proceso que, excepcionalmente, hacen procedente la acción. En particular, esta providencia distinguió entre cuestiones relativas a la sentencia de tutela reprochada, o a actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, y estableció requisitos distintos para cada caso[9].

En el sub lite, el reproche va dirigido contra la sentencia de tutela, caso en el cual la Corte Constitucional ha determinado que procede la acción de amparo excepcionalmente “cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”[10] (Resalta la Sala). La Corte Constitucional consideró que debe proceder el amparo en los casos en que se requiera la actuación inmediata del juez constitucional para revertir o detener situaciones fraudulentas y graves[11], toda vez que “[…] el principio de fraus omnia corrumpit [Principio que también se expresa como el fraude lo corrompe todo], puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez”[12].

Para precisar el alcance de esta especialísima causal de procedibilidad, esa alta Corporación ha definido el fraude como la acción que se contrapone a la buena fe y a la lealtad, y entiende que se configura cuando “[e]l dolo se sirve de la justicia para alcanzar sus fines”[13]. Sobre el particular, en la sentencia T-218 de 2012, indicó: “(…) 3.2.25 En suma, la Constitución contempla la buena fe que conlleva, además de la presunción atinente a que acompañará en sus actuaciones a los particulares frente al Estado, el deber de comportarse conforme a sus postulados.

Esto incluye la colaboración de todas las personas para el buen funcionamiento de la administración de justicia, así como los deberes de las partes en el proceso de lealtad y probidad. Lo anterior se contrapone, como es obvio, al uso del proceso con fines ilegales, dolosos y fraudulentos. En este sentido, existe un deber de las autoridades judiciales, incluido el juez de tutela, de adoptar todas las medidas que el ordenamiento jurídico le confiere para combatir que el fraude corrompa la correcta administración de justicia. La cosa juzgada fraudulenta se predica cuando el dolo se ha materializado en la sentencia judicial.

Sin embargo, esto no necesariamente conlleva consecuencias ilícitas, ni la aparición de estas es necesaria para que el fraude pueda combatirse. En todo caso, el objeto de este último supone lograr que una situación dolosa, a través de la majestad que sustenta una sentencia, sea exigible coercitivamente. Por lo mismo, el fraude puede ser cometido por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto.

Cuando esto último sucede, la gravedad de la actuación es aún mayor, por desconocer la autoridad judicial sus deberes como poder constituido. (…)”. (Resalta la Sala). En conclusión, por regla general no procede la acción de tutela contra sentencia de tutela; empero, frente a esta regla existe la excepción de cosa juzgada fraudulenta, la cual, por tratarse del cuestionamiento que se hace de una providencia judicial, es preciso que el interesado la alegue y demuestre tal situación en la nueva solicitud de amparo, reuniendo los requisitos mínimos establecidos en la jurisprudencia constitucional.

En el caso concreto, la parte accionante alega que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 21 de agosto de 2019, proferida dentro de un trámite de tutela anterior[14], incurrió en error por la indebida aplicación de las normas llamadas a regular el caso, y por la falta de valoración de las pruebas, situación que vulneró sus derechos fundamentales.

En ese orden, el municipio de Silvania ataca directamente la sentencia de tutela que la autoridad cuestionada profirió, sin que en su argumentación exponga una actuación fraudulenta, dolosa o de alguna forma contraria a la lealtad y a la buena fe que haya afectado el sentido del fallo. Es decir, no describe ninguna situación que encaje en la única excepción que permita que proceda la acción de tutela en contra de una sentencia de tutela.

Así las cosas, la Sala encuentra que lo que la parte accionante pretende es utilizar la presente acción como una instancia adicional para cuestionar el sentido del fallo de tutela proferido por el órgano accionado, sin invocar alguna situación de fraude. En consecuencia, el amparo constitucional deprecado en este trámite por el municipio de Silvania, se torna improcedente, pues no logra superar la regla general determinada por la Corte Constitucional, de la imposibilidad de iniciar una acción de tutela en contra de una sentencia de tutela.

En todo caso, la Sala debe recordar al accionante que, justamente, ante la trascendencia que tiene el objeto de los procesos de tutela, en los que se define la garantía de los derechos fundamentales, el artículo 86 Superior previó una garantía adicional de control constitucional sobre la providencia que resuelve la acción de amparo en el sentido de que “[e]l fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (negrilla fuera de texto, para resaltar).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el municipio de Silvania (Cundinamarca), por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Ausente con permiso NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Expediente de tutela con radicado 11001-33-35-025-2019-00296-01. [2] Folio 25 y 26 del expediente de tutela. [3] Folio 45 ibídem. [4] Folios 24 y 52 ibídem. [5] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [6] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [7] Corte Constitucional en sentencias T-104 de 2007, T-047 de 2002, T-174 de 2002, T-192 de 2002, T-625 de 2002, T-137 de 2010, T-266 de 2011, T-414 de 2011, T-474 de 2011, T-701 de 2011, T-964 de 2011, T-028ª de 2012, T-353 de 2012, T-272 de 2014. [8] Corte Constitucional sentencia SU 116 de 2018 y en este sentido las sentencias T-162 de 1997 y T-1009 de 1999. [9] La Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, se refirió al tema en los siguientes términos: “4.6.2.

Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”.

(Resaltado de la Sala). [10] Corte Constitucional sentencia SU-627 de 2015. [11] Corte Constitucional sentencia T-951 de 2013. [12] Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015. En el mismo sentido las sentencias T-218 de 2012, T-951 de 2013, T-373 de 2014, T-470 de 2018 y T-073 de 2019. [13] Corte Constitucional T-218 de 2012 citando a Couture.

E, “Revocación de los Actos Procesales Fraudulentos”, en: Segundo Machado, CH, (Comp.), op. Cit., p. 38. [14] Expediente de tutela con radicado 11001-33-35-025-2019-00296-01.