ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Mecanismo judicial idóneo [E]n relación con el mencionado desconocimiento del precedente, el actor contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ( ), la Sala debe aclarar que la providencia de unificación del 28 de marzo de 2019 notificado el 9 de mayo de 2019, que permitió inaplicar el requisito de cuantía fue proferida en fecha anterior a la sentencia que se ataca, que data de 22 de mayo de 2019 y cobró fuerza ejecutoria el día 31 del mismo mes y año, por lo que este precedente resulta aplicable al caso concreto para establecer la procedencia del mencionado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. ( ) la parte actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, como lo es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que, tal como estableció la providencia de unificación del 28 de marzo de 2019, el objetivo de dicho mecanismo procesal es logar la coherencia interna en el ejercicio de aplicación e interpretación del derecho que les corresponda a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía, a través del acatamiento de las sentencias en las que el órgano de cierre de esta jurisdicción sienta unas reglas que deben ser aplicadas.
En consecuencia, resulta claro que frente al cargo de desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda. Rad.: 25000-23-42-000-2013-04683-01 el actor contaba con el mencionado mecanismo judicial idóneo para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, razón por la cual dicho cargo no supera el requisito adjetivo de la subsidiariedad, pues en efecto, el demandante tenía la oportunidad de presentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia según lo consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257 - NUMERAL 1 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03850-00(AC) Actor: CLARA FULGENCIA ORTIZ CARDOZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTROS TEMA: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud formulada por la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 y 1069 de 2015. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Con escrito recibido el 21 de agosto de 2019[1] en la Secretaría General de esta Corporación, la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, por conducto de apoderado judicial ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, la Nación – Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –en adelante UGPP, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales “al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, al derecho de petición, derecho de acceso a la justicia (T-411/16), la cosa juzgada constitucional (…), derecho adquirido a la seguridad social, principio de favorabilidad laboral reconocido en el artículo 53 C.P., al mínimo vital y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política.” Las mencionadas garantías constitucionales, las consideró vulneradas con ocasión de las providencias de 22 de mayo de 2019 y 28 de abril de 2017, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, respectivamente, por medio de las cuales se declaró la nulidad de la Resolución No. RDP 25871 de 6 de junio de 2013 a través de la cual se reconoció la pensión gracia a la accionante[2], en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 11001-33-35-014-2013-00856-00, promovido por la UGPP contra la tutelante. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 2.1. La señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, teniendo como soporte el certificado de su tiempo de servicios y sus salarios devengados en la ciudad de Bogotá D.C., lo cual fue denegado mediante Resolución No. 011057 de 3 de septiembre de 1999, al concluir que no le correspondía el derecho por cuanto no demostró el cumplimiento de veinte (20) años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, sino que certificó la dependencia laboral del Ministerio de Educación Nacional. 2.2.
Frente al anterior acto administrativo, la peticionaria interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales fueron despachados desfavorablemente a través de las Resoluciones Nos. 12938 de 2 de noviembre de 1999 y 004080 de 24 de octubre de 2000. 2.3. Así las cosas, la señora Ortiz Cardozo interpuso acción de tutela que correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) identificada con el radicado No. 2006-00194 y que decidió el asunto en la sentencia proferida el 6 de octubre de 2006, en el sentido de ordenar el pago y reconocimiento de la pensión gracia en cuestión a la hoy tutelante, así como a aproximadamente 200 personas más. 2.4.
La UGPP dio cumplimiento a la orden impartida en la sentencia de tutela, a través de la Resolución No. RDP 025871 de 6 de junio de 2013, pero posteriormente promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, con el fin de que se declarara la nulidad de su propio acto, en el que se accedió a reconocer el derecho a la pensión gracia solicitada por la docente. 2.5.
En primera instancia, el proceso le correspondió al Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá, que a través de sentencia de 28 de abril de 2017[3] accedió a las pretensiones del medio de control y, por consiguiente, declaró la nulidad de la Resolución No. RDP 25871 de 6 de junio de 2013 y ordenó suspender definitivamente el pago de las mesadas, con fundamento en que la señora Ortiz Cardozo incurrió de forma evidente en mala fe, ya que como lo indica la certificación expedida por la Subdirectora de Personal Docente de la Secretaría de Educación de Bogotá, aquella no cumplía con los requisitos de ley para tener derecho a la pensión gracia puesto que sus labores se ejecutaron en el orden nacional.
Al efecto, el juzgado concluyó que: “(…) fue evidente la actuación temeraria y de mala fe de la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, pues, se insiste, conocía del sustento legal y jurisprudencial que impedía reconocerle el derecho, el cual ya se le había negado en vía gubernativa – hoy actuación administrativa-. Adicionalmente, en gracia de discusión, que estuviera en el error invencible de que su proceder era ilícito, el Despacho no evidencia cuál fue la razón que la motivó a presentar la acción constitucional ante un Juez de un Circuito tan distante al de su domicilio y no demandar los actos administrativos a través de los cuales se había definido su derecho.” 2.6.
El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación, aduciendo que se desconoció que el fallo de tutela de 6 de octubre de 2006 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y que la UGPP no podía iniciar acción de lesividad contra el acto administrativo que dio cumplimiento a dicha sentencia de tutela, tal como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia T-497 de 2014.
Adicionalmente, alegó que tienen el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia los docentes que, de acuerdo a la Ley 43 de 1975, fueron vinculados antes del 1º de enero de 1976 con el denominado «personal nacionalizado» e igualmente, conforme a la Ley 91 de 1989 que enuncia aquellos docentes que se vincularon antes del 29 de diciembre de 1980. 2.7.
El 22 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” resolvió la alzada en el sentido de confirmar la sentencia del a quo por considerar que, en efecto, la demandada no acreditó las condiciones para que se le reconociera el derecho a la pensión gracia. Ahora bien, respecto de los argumentos de la cosa juzgada constitucional, indicó que, con fundamento en la sentencia de 15 de noviembre de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”[4], sí era procedente interponer demanda contra el acto administrativo a través del cual se cumplió el fallo de tutela, comoquiera que le compete a la jurisdicción contencioso administrativa desvirtuar la presunción de legalidad de aquél, tal como ocurrió en el caso concreto, mientras que en sede de tutela se realizó únicamente el análisis de la vulneración de derechos fundamentales. 3.
Petición de amparo constitucional “Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales de la señora CLARA FULGENCIA ORTIZ CARDOZO, al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, al derecho de petición, derecho de acceso a la justicia (T-411/16), la cosa juzgada constitucional de la sentencia de fecha 6 de octubre de 2066 proferida por el Juzgado Segunda Civil del Circuito de Magangué – Bolívar, derecho adquirido a la seguridad social, principio de favorabilidad reconocido en el artículo 53 C.P. al mínimo vital y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política.” 4.
Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, las providencias cuestionadas incurrieron en los siguientes defectos: i) Defecto fáctico, toda vez que no se tuvieron en cuenta las pruebas debidamente allegadas al proceso, específicamente los Oficios de fecha 27 de junio de 2016, 8 de agosto de 2016 y 27 de noviembre de 2016, expedidos por la Coordinadora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, de los cuales se desprende, a su juicio, que no figura en la planta de personal o en la nómina del nivel central del Ministerio de Educación Nacional mediante la que le cancelaron salarios y prestaciones sociales, ni esta entidad le reconoció la pensión de jubilación ni le aceptó el retiro.
Al efecto, citó de los referidos oficios, el siguiente aparte: “(…) c. dada la descentralización del sector educativo en virtud de la Ley 60 de 1993, este Ministerio perdió la facultad de ser el nominador de los docentes, facultad que fue trasladada a los Departamentos y hoy por Ley 715 de 2001 a los Municipios. d. Conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, la administración del personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales, corresponde a los gobernadores y alcaldes de los departamentos, distritos y municipios certificados.” ii) Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución al desconocer (i) los artículos 122, 305 #7, 315 #7 de la Constitución Política, (ii) la Ley 29 de 1989, la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, toda vez que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, como el haber laborado para establecimientos educativos del orden nacional, no otorga el vínculo laboral con la Nación, máxime teniendo en cuenta que en el presente caso la docente figuró en la planta de personal del Departamento de Boyacá y del Distrito de Bogotá, entidades territoriales que le cancelaron sus salarios y prestaciones sociales. iii) Desconocimiento del precedente contenido en las siguientes sentencias, a efectos de demostrar que los recursos de la Ley 43 de 1971, hoy Sistema General de Participaciones, con los que se pagó salarios y prestaciones sociales a la docente, es un presupuesto que corresponde a los entes territoriales (Departamentos, Municipios o Distritos) para cubrir gastos para salud y educación, así: - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Sentencia de 23 de febrero de 2006. M.P.: Tarsicio Cáceres Toro. Rad.: 76001-23-31-000-2001- 00663-01, indicando que en su parte motiva refiere “…2. De las clases de vinculaciones de personal con las entidades públicas y con secuencias jurídicas.” - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia de 2 de febrero de 2004. M.P. Tarsicio Cáceres Toro.
Rad.: 25000-23-25-000-2001- 05755-01. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia de 29 de marzo de 2012. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad.: 50001-23-31-000-2005- 10496-02. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia de 5 de agosto de 2010. M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad.: 50001-23-31-000- 2005-40526-01. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Sentencia de 13 de febrero de 2014. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad.: 73001-23-31-000-2011- 00215-01. - Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 21 de julio de 2018. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad.: 25000-23-42-000-2013- 04683-01, al indicar que los recursos del Sistema General de Participaciones que gira la Nación a los entes territoriales, son de propiedad de estos últimos por asignación directa del artículo 256 de la Constitución Política.
Y en punto del caso concreto citó: “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se puede establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Sentencia de 16 de junio de 2016. M.P. William Hernández Gómez. Rad.: 73001-23-33-000-2013- 00529-01, que indicó: “Con base en lo anteriormente transcrito, no queda duda de que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir los gastos en educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual el carácter de docente nombrado y pagado con dichos recursos es territorial y no nacional.” - Corte Constitucional.
Sentencia C-679 de 2011 donde “otorga la facultad de administrar el personal de docentes, nominador, efectúa el reconocimiento y pago de los emolumentos de los docentes de los Entes Territoriales: Departamentos, Distritos o Municipios”.[5] 5. Trámite de la acción de tutela 5.1. Mediante auto del 27 de agosto de 2019, el Despacho Ponente inadmitió la acción de tutela, porque no se encontró en el expediente poder que facultara al señor abogado Andrés Henz Gil Cristancho para representar a la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, titular de los derechos fundamentales dentro de la solicitud de tutela de la referencia. 5.2.
El 30 de agosto de 2019, el apoderado de la parte actora subsanó la demanda mediante el envío de los documentos pertinentes para probar su calidad dentro de la acción incoada, a través de poder especial otorgado por la tutelante, con nota de presentación personal. 5.3. En consecuencia, el 9 de septiembre de 2019, el Despacho sustanciador profirió auto a través del cual admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, al Juez 14 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Secretaría de Educación de Bogotá, Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación de Boyacá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Asimismo, dispuso vincular al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar como tercero con interés en el resultado del proceso; tener como prueba los documentos aportados con la demanda; y requerir a las autoridades judiciales referidas, la remisión del expediente del proceso de reparación directa en medio digital. 5.4. Por medio de auto del 19 de septiembre de 2019, se requirió nuevamente el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 11001-33-35-014-2013-00856-01 a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda y al Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda. 5.5.
El 23 de septiembre de 2019, se recibió en la correspondencia del Consejo de Estado, oficio suscrito por el Juez 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, en que remitió el expediente del proceso ordinario en copia digital. 6. Contestaciones 6.1. Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.[6] A través de correo electrónico enviado el 13 de septiembre de 2019, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, contestó la tutela alegando falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, solicitando su desvinculación del trámite, habida cuenta de que desde allí no se tuvo injerencia alguna en relación con las decisiones judiciales respecto de las cuales se solicita el amparo de la referencia. 6.2.
Ministerio de Educación Nacional[7] El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, contestó la presente acción a través de correo electrónico del 13 de septiembre de 2019, en el cual expresó que no se observa transgresión alguna de los derechos deprecados por la tutelante, menos aún en cabeza del Ministerio de Educación, por lo que solicitó su desvinculación del trámite constitucional, poniendo en consideración la configuración de la falta de legitimación por pasiva. 6.3.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP[8] El 16 de septiembre de 2019, se recibió un documento suscrito por la Subdirectora de Defensa Judicial y Pensional de la entidad, solicitando que se declare la improcedencia de la acción de tutela, con sustento en que lo pretendido por la parte actora es sustituir la decisión de instancia que ya se encuentra ejecutoriada.
A su vez, manifestó que como antecedentes se tiene que la tutelante fue una de las beneficiarias de un conocido e irregular fallo en que, el 6 de octubre de 2006, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué concedió la pensión gracia de jubilación a un gran número de docentes del orden nacional, y que ha usado este mecanismo especial de protección de manera incesante e incluso obrando temerariamente, comoquiera que ha interpuesto acciones de tutela con identidad de hechos, partes y pretensiones, así: - Acción de tutela No. 2013-0184 conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que en sentencia de 5 de agosto de 2013 declaró la improcedencia. - Acción de tutela 2017-01323 conocida por la Corte Suprema de Justicia, donde se negó el amparo en las sentencias de 31 de mayo de 2017 y 18 de julio de 2017.
(OJO: LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA SE DIO EL 28 DE ABRIL DE 2017) 6.4. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”[9] El Magistrado Ponente de la decisión de 22 de mayo de 2019 allegó escrito el 18 de septiembre de 2019 a través de correo electrónico, oponiéndose a la solicitud de amparo, con el argumento de que no incurrió en “vía de hecho”, defecto fáctico o sustantivo, ni en desconocimiento del precedente invocado por la actora, sino que se fundamentó en las normas pertinentes, en la interpretación que de estas han efectuado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y con un análisis profundo que motivó la decisión de confirmar la providencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la UGPP. 6.5.
Secretaría de Educación de Boyacá[10] El 20 de septiembre de 2009, se allegó informe suscrito por el apoderado general de la Gobernación de Boyacá, en el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones contra la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva de esta, toda vez que no ha sido la vulneradora de los derechos fundamentales de la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo y en consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo Nº. 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, vulneraron los derechos fundamentales “al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, al derecho de petición, derecho de acceso a la justicia (T-411/16), la cosa juzgada constitucional (…), derecho adquirido a la seguridad social, principio de favorabilidad laboral reconocido en el artículo 53 C.P., al mínimo vital y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política” con ocasión de las providencias de 22 de mayo de 2019 y 28 de abril de 2017, proferidas respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 11001-33-35-014-2013-00856-00 que fue promovido por la UGPP contra la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo.
Para resolverlo, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados, se estudiará (iii) el fondo del asunto. 2.3. Cuestión previa 2.3.1. La Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de la Gobernación de Boyacá solicitaron su desvinculación del trámite constitucional, por estimar que carecían de legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, es preciso señalar que su vinculación tiene mérito comoquiera que intervinieron en el proceso que dio origen a la presente tutela. Por tal razón, es evidente que existe justificación para mantenerles vinculados y como consecuencia se negará su petición. 2.3.2. De otra parte, se advierte que en la contestación de la demanda, por parte de la UGPP se indicó que la tutelante ha acudido en diversas oportunidades a este mecanismo constitucional con el ánimo de desatar el debate que aquí se presenta con identidad de sujetos, objeto y causa.
Al respecto, se verificaron en el Sistema de consulta de la Rama Judicial “Siglo XXI” las acciones de tutela Nos. 2013-0184 y 2017-01323, y se encontró que no se configura la cosa juzgada a la luz del artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable al caso por las remisiones contenidas en los artículos 30 de la Ley 393 de 1997 y 306 del C.P.A.C.A., ni la temeridad establecida en el artículo 38 de Decreto 2591 de 1991, toda vez que no coexisten la identidad de partes, de objeto, ni de causa, en relación con el sub judice, habida cuenta de que aquéllas se interpusieron contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema De Justicia, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, la UGPP y la Fiscalía 52 Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogota, teniendo como pretensión el cumplimiento de la orden emitida en la sentencia de tutela del 6 de octubre de 2006, por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, ya que éste fue denunciado penalmente y sancionado por esta decisión en la que se favoreció a 89 docentes, incluida la hoy tutelante. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[11] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[12].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[13]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[14], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Examen de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. En primer término, cabe resaltar que no se trata de una tutela contra sentencia de tutela, pues las providencias que censuran los accionantes se profirieron en el trámite de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 11001-33-35- 014-2013-00856-00, promovido por la UGPP contra la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo. 2.5.2.
Ahora bien, frente al requisito de la inmediatez, como se precisó en los antecedentes de la presente providencia, las decisiones atacadas por los demandantes fueron expedidas por las autoridades judiciales accionadas el 28 de abril de 2017 y el 22 de mayo de 2019, esta última providencia fue notificada personalmente el día 28 de mayo de 2019, quedando ejecutoriada el día 31 del mismo mes y año, en los términos del artículo 302 del Código General del Proceso.
Luego, como quiera que la solicitud de amparo fue radicada el 21 de agosto de 2019, resulta así un término que a juicio de la Sala es razonable. 2.5.3. En consideración a la subsidiariedad, frente al cargo de desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda. Rad.: 25000-23-42-000- 2013-04683-01, la Sala considera que dicho requisito de procedibilidad no se supera.
En efecto, en relación con el mencionado desconocimiento del precedente, el actor contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues si bien el proceso fue conocido en primera instancia por un juez administrativo, lo que implica que la cuantía de las pretensiones fue inferior a 50 smlmv (CPACA, artículo 257°[15]), lo cierto es que mediante auto de unificación del 28 de marzo de 2019 el Consejo de Estado, Sección Segunda, 15001-23-33-000-2003-00605-01(0288-15) CE-AUJ-005- S2-2019, Magistrado Ponente: William Hernández Gómez se expuso lo siguiente: “b- En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;
(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva”.
En tal sentido, la Sala debe aclarar que la providencia de unificación del 28 de marzo de 2019 notificado el 9 de mayo de 2019[16], que permitió inaplicar el requisito de cuantía fue proferida en fecha anterior a la sentencia que se ataca, que data de 22 de mayo de 2019 y cobró fuerza ejecutoria el día 31 del mismo mes y año, por lo que este precedente resulta aplicable al caso concreto para establecer la procedencia del mencionado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consecuencia, resulta claro que frente al cargo de desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda.
Rad.: 25000-23-42-000-2013-04683-01 el actor contaba[17] con el mencionado mecanismo judicial idóneo para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, razón por la cual dicho cargo no supera el requisito adjetivo de la subsidiariedad, pues en efecto, el demandante tenía la oportunidad de presentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia según lo consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por otro lado, esta Sección advierte que si bien, en principio, frente a los demás cargos alegados en la tutela, el requisito de subsidiariedad se superaría, lo cierto es que el análisis de los defectos fáctico, violación directa de la constitución y desconocimiento de las demás sentencias que no son de unificación, se subsume en el estudio que deberá realizar el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en la medida en que lo que se debate con estos argumentos es precisamente si de conformidad con la jurisprudencia referida, aplicada al caso concreto, es posible concluir que la accionante tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia. En tal sentido, el juez de tutela no podría pronunciarse acerca de si en el caso se configuraron los demás defectos mencionados, por cuanto con ello se invadiría el ámbito de competencia del juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que como se explicó, en el sub lite procede para estudiar los cuestionamientos propuestos por la accionante, relacionados con la naturaleza de su vinculación como docente. 2.6.
Conclusión Por lo expuesto, la Sala concluye que la parte actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, como lo es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que, tal como estableció la providencia de unificación del 28 de marzo de 2019, el objetivo de dicho mecanismo procesal es logar la coherencia interna en el ejercicio de aplicación e interpretación del derecho que les corresponda a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía, a través del acatamiento de las sentencias en las que el órgano de cierre de esta jurisdicción sienta unas reglas que deben ser aplicadas.
En ese orden de ideas, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la desvinculación solicitada por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de la Gobernación de Boyacá.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del amparo solicitado por la señora Clara Fulgencia Ortiz Cardozo, de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el expediente en préstamo al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folios 1 al 42. [2] En cumplimiento de lo ordenado en un fallo de tutela de 6 de octubre de 2006 dictado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangué, Bolívar. [3] Folios 43 a 52. [4] Magistrado Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. [5] Folio 34. [6] Folios 117 a 119. [7] Folios 127 a 132. [8] Folios 134 a 148. [9] Folio 179. [10] Folios 228 a 230. [11] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [12] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [13] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [14] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] “ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos.
Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad”. [16] Esta información fue consultada en la página de consulta de procesos del Consejo de Estado. [17] Según el artículo 261 del CPACA, el recurso debe interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar los 5 días siguientes a la ejecutoria de esta.