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11001-03-15-000-2019-02379-01Consejo de Estado · SECCION SEGUNDASentencia2019-08-22

Ponente: César Palomino Cortés

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social – Ugpp·Demandado: Tribunal Administrativo Del Quindío Y Otros

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - En trámite [L]a providencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Quindío que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 27 de febrero de 2015 se notificó a las partes por estado fijado desde el 5 de marzo de 2015 hasta el 9 de marzo del mismo año, quedando ejecutoriada el 10 de marzo de 2015, y la demanda de tutela se presentó el 24 de mayo del 2019, es decir, un término mayor a 4 años, lo cual no es un tiempo razonable para el uso de este mecanismo.

( ) no se advierte argumento o documento alguno que permita concluir la existencia de algún hecho concreto que le haya impedido a la accionante ejercer oportunamente este medio de defensa judicial; y que se convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto. ( ) la acción de tutela interpuesta por la [actora] es improcedente, toda vez que está pendiente en esta Corporación el trámite de un recurso extraordinario de revisión contra las providencias censuradas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02379-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTROS ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra el fallo del 4 de julio de 2019 proferido por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por medio del cual se declaró improcedente el amparo solicitado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, al proferir, respectivamente, las sentencias de 30 de septiembre 2013 y 27 de febrero de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez en contra de la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, en adelante UGPP.

En amparo de los derechos fundamentales invocados la parte actora solicitó: “(…) Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP. Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se SUSPENDA de manera transitoria: a. - La decisión del 27 de febrero de 2015, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, que revocó parcialmente la decisión de primera instancia del 30 de septiembre de 2013, proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE ARMENIA, dentro del proceso contencioso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 63001-3331-003-2012-00228-01, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable referente al pago de una mesada pensional gracia a la que no tiene derecho la señora BEATRIZ JULIETA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se inició ante el CONSEJO DE ESTADO, radicado con el No. 11001-0325-000-2017-00704-00. b. - Consecuentemente, del auto que libró mandamiento de pago de fecha 07 de septiembre de 2017, proferido por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, dentro del proceso ejecutivo Rad. 63001-3340-005-2017-00293-00. 2.

Los hechos y las consideraciones del accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación[1]: Indicó que la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez prestó sus servicios a la Secretaría de Educación de los Departamentos de Quindío y Caquetá, desde el 18 de abril de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1993, desempeñando como último cargo el de docente.

Expuso que mediante Resolución UMG 027529 de 19 de enero de 2012, la extinta CAJANAL, negó el pago y reconocimiento de la pensión gracia a la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez. Informó que la señora Beatriz Julieta Hernandez Rodríguez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de la Resolución UGM 027529 de 19 de enero de 2012, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia.

Relató que mediante sentencia de 30 de septiembre 2013, ese Despacho accedió a las pretensiones de la demandante y en consecuencia ordenó a CAJANAL reconocer y pagar la pensión, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Señaló que inconforme con la decisión del a quo, la UGPP interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Quindío, que a través de providencia de 27 de febrero de 2015, revocó parcialmente el numeral primero, declarando probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas a partir del 22 de septiembre de 2007; modificó el numeral tercero, indicando el reconocimiento y el pago de la pensión a partir del 22 de septiembre de 2007 y en lo demás confirmó. Manifestó que las providencias del Juzgado y el Tribunal accionados, incurrieron en defecto fáctico, al no valorar las pruebas allegadas al expediente.

Agregó que las providencias cuestionadas  incurrieron en defecto sustantivo, al no aplicar adecuadamente las normas que regulan la materia, esto es, las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.    3. Trámite procesal El Consejo de Estado - Sección Quinta mediante auto de 29 de mayo de 2019[2] admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, el Tribunal Administrativo del Quindío[3] y puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, a la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Armenia.[4] 4.

Intervenciones 4.1 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia,[5] indicó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, fue tramitado y conocido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, por lo que no puede emitir un pronunciamiento.

Agregó que respecto a la remisión del expediente, el mismo se encuentra en el Despacho del consejero Carmelo Perdomo Cuéter desde el 15 de enero de 2019, con el fin de que se surta el trámite del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la actora, contra las providencias cuestionadas en esta acción de amparo. 4.2 La señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez,[6] solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela y no acceder a las pretensiones porque carecen de sustento jurídico.

Sostuvo que estuvo vinculada de conformidad con las leyes 114 de 1913, 113 de 1928 y 37 de 1933. 4.3 El Tribunal Administrativo del Quindío, no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda. 5. La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia de 4 de julio de 2019[7], declaró improcedente la acción de amparo interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, argumentando lo siguiente: Expuso que las decisiones cuestionadas fueron expedidas el 30 de septiembre de 2013 y el 27 de febrero de 2015, esta última providencia fue notificada por estado que se fijó desde el 5 de marzo de 2015 hasta el 9 de marzo del mismo año, y la acción de tutela se presentó el 24 de mayo de 2019, es decir 4 años después de la ejecutoria de la providencia de segunda instancia. Explicó que no resulta razonable el plazo empleado por la entidad accionante para acudir a la tutela, toda vez que la misma fue creada con el fin de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales invocados.

Adujo que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, ha sido señalado por la Corte Constitucional y acogido por el Consejo de Estado (6 meses) y en cada caso específico ha de examinarse para determinar si un exceso en el mismo se halla justificado para realizar el estudio de fondo del debate jurídico planteado. Sostuvo que las Altas Cortes han determinado que la acción de tutela no puede ser empleada con el fin de reemplazar los procedimientos establecidos para obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar el descuido o negligencia en hacer uso de ellos dentro de los términos previstos legalmente.

Agregó que el requisito de subsidiariedad tampoco se cumplió, bajo el entendido que la entidad accionante cuenta con un mecanismo judicial idóneo que la faculta para exponer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los mismos argumentos que alegó por medio de la tutela, para que se dejen sin efectos las providencias judiciales que considera que lesionan sus derechos fundamentales, por lo que debe ser el juez ordinario y no el constitucional el que lo examine.

Concluyó que en ese orden de ideas, no era procedente efectuar un análisis de fondo de los argumentos planteados por la entidad tutelante, como quiera que no se cumplió con dos de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, como es la inmediatez y la subsidiariedad. 6. La impugnación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, impugnó la sentencia del Consejo de Estado – Sección Quinta, solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en las siguientes razones[8]: Explicó que frente al requisito de inmediatez se configuró una situación de fuerza mayor, porque presentó primero recurso extraordinario de revisión. Agregó que nunca desconoció la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para este caso, al respecto, adujo que la demanda de tutela se interpuso como mecanismo transitorio para que se suspendiera, mientras se resuelve el recurso de revisión. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si se confirma o no, la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo de tutela invocado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, o si la solicitud de amparo es procedente para verificar las presuntas irregularidades en las que incurrió el Tribunal Administrativo del Quindío al proferir fallo del 27 de febrero de 2015 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez contra la parte actora. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[9] y el Consejo de Estado[10] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[11]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Caso concreto 4.1 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

Se observa que la entidad accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En relación con el requisito de inmediatez, la Sala observa que la solicitud de tutela no cumple con este presupuesto procesal, por lo siguiente: Se tiene que la providencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Quindío que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 27 de febrero de 2015 se notificó a las partes por estado fijado desde el 5 de marzo de 2015 hasta el 9 de marzo del mismo año, quedando ejecutoriada el 10 de marzo de 2015, y la demanda de tutela se presentó el 24 de mayo del 2019, es decir, un término mayor a 4 años, lo cual no es un tiempo razonable para el uso de este mecanismo.

Al respecto, se debe precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado[12], explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, esta Corporación en dicha providencia acogió, como regla general, un plazo de seis meses contados a partir de la notificación de la sentencia. La entidad accionante indicó que se configuró una situación de fuerza mayor, porque presentó primero el recurso extraordinario de revisión. En virtud de lo anterior y revisado el contenido del expediente de tutela, no se advierte argumento o documento alguno que permita concluir la existencia de algún hecho concreto que le haya impedido a la accionante ejercer oportunamente este medio de defensa judicial; y que se convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto.

Con respecto al requisito de subsidiariedad, la UGPP manifestó haber interpuesto ante esta Corporación un recurso extraordinario de revisión contra las mismas providencias censuradas en sede de tutela, cuyo conocimiento correspondió al consejero Carmelo Perdomo Cuéter, bajo el radicado No. 11001-0325-000-2017-00704-00, según consta en Sistema de Gestión Siglo XXI.

Así pues, se destaca que dado el carácter residual de esta acción constitucional, su procedencia está supeditada a que la parte interesada haya agotado los mecanismos ordinarios o extraordinarios diseñados por el legislador. No obstante, en el caso bajo análisis se tramita un recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas, por lo que el juez de tutela no puede invadir la competencia del juez extraordinario de conocimiento.

Esta Subsección en providencia de 8 de octubre de 2018, se pronunció en similar sentido al considerar que: “la existencia de un proceso judicial en curso hace que la tutela sea un mecanismo improcedente, pues en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional de acción de tutela, ni que el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.

Mucho menos, utilizarla como un mecanismo transitorio, alegando un perjuicio irremediable de manera abstracta”[13]. A lo anterior debe agregar la Sala, que la UGPP explicó que se configura un perjuicio irremediable porque se puede ver obligada “por vía ejecutiva o constitucional a pagar las sumas reconocidas en esos fallos, las cuales son a todas luces erradas no solo por la configuración de los dobles pagos, -salario y pensión- sino por una mesada prestacional indebidamente ordenada reliquidar (sic) en torno al IBL y los factores salariales que lo componían”.

Al respecto se destaca que el perjuicio debe ser inminente, por lo que las medidas para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

Así pues, se considera que la acción de tutela interpuesta por la UGPP es improcedente, toda vez que está pendiente en esta Corporación el trámite de un recurso extraordinario de revisión contra las providencias censuradas. Por consiguiente, no se estudiarán los demás requisitos de procedencia de la acción de tutela ni los defectos alegados por la parte actora.

III DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 4 julio de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo de tutela invocado por la UGPP contra el Tribunal Administrativo del Quindío. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMAR la sentencia de 4 de julio de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo de tutela invocado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1 - 23 [2] Folio 113 [3] Folio 115 [4] Folios 114 - 116 [5] Folios 120 [6] Folio 127 - 132 [7] Folios 135 - 143 [8] Folios 149 - 166 [9] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [10] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [11] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [12] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia de 5 de agosto de 2014, radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 68001-23-33-000-2018-00684-01 (AC)