ACCIÓN DE TUTELA / INTERPOSICIÓN DE INCIDENTE DE DESACATO - Se da por terminado [L]a autoridad judicial accionada al encontrar elementos que viciaron el proceso ordinario, en ejercicio de sus facultades, ha proferido varias decisiones encaminadas a subsanar las nulidades procesales, de modo que tal actuación no puede entenderse como incumplimiento del fallo de tutela, comoquiera que el Tribunal no profirió sentencia de reemplazo, en razón a que observó circunstancias que afectaban el debido proceso dentro del trámite de la acción de reparación directa, máxime si se pone de presente que la Sección Cuarta de esta Corporación lo autorizó para ello.
( ). [E]l Tribunal Administrativo de Arauca cumplió satisfactoriamente con lo dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 18 de julio de 2018. En consecuencia, se dará por terminado el presente incidente de desacato interpuesto por el [actor] en contra del Tribunal Administrativo de Arauca. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02967-02(AC)A Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Y OTRO Temas: Resuelve Incidente. INCIDENTE DE DESACATO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, procede a resolver el incidente de desacato promovido por el señor Alirio Valencia Gómez en contra del Tribunal Administrativo de Arauca ante el incumplimiento de la sentencia dictada por la Sección Cuarta el 18 de julio de 2018, mediante la cual revocó la proferida por esta Subsección el 15 de enero de 2018.
ANTECEDENTES Objeto del incidente (ff. 1-3). El 19 de septiembre de 2018 el señor Alirio Valencia Gómez instauró incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo de Arauca. Para el efecto, indicó que el Tribunal accionado no ha dado cumplimiento a la orden impartida por esta Corporación en el fallo de tutela del 18 de julio de 2018, consistente en expedir una nueva decisión donde se realice un nuevo análisis que permita la ponderación de criterios de razonabilidad y proporcionalidad en el reconocimiento y liquidación del daño material y moral, en cuanto al lucro cesante y la cuantía, respectivamente.
Por lo anterior, solicitó aperturar el incidente de desacato promovido en contra del Tribunal Administrativo de Arauca, para que cumpla la orden impartida en la sentencia precitada. CONTESTACIÓN AL INCIDENTE Tribunal Administrativo de Arauca (Archivo PDF informe del incidente CD f. 11). La magistrada Yenitza Mariana López Blanco afirmó que con ocasión a las sentencias proferidas en el proceso de reparación directa, cuyos demandantes son el señor Alirio Valencia y otros, las entidades demandadas, es decir, la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional, promovieron, cada una, acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Arauca y del Juzgado Primero Administrativo de Arauca.
Indicó que la acción interpuesta por el Ejército Nacional de Colombia, con número de radicado 2017-02967 fue conocida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, y en segunda instancia por la Sección Cuarta. Asimismo, explicó que la tutela instaurada por la Policía Nacional de Colombia, identificada con número 2017-03460, fue tramitada por la Sección Segunda, pero Subsección “B” y por la Sección Cuarta, en sede de impugnación. Adujo que el 28 de septiembre de 2018, mediante auto, se adoptaron las órdenes impartidas en los fallos de tutela, que dejaron sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal accionado el 8 de mayo de 2017, y, en consecuencia, remitió el expediente de reparación al Juzgado Primero Administrativo de Arauca para que ejecutara las acciones correspondientes, con el fin de dar estricto cumplimiento a lo dispuesto por esta Corporación. En ese orden, señaló que el Juzgado precitado el 13 de enero de 2019 declaró la falta de competencia, anuló todo lo actuado desde el 11 de octubre de 2010 y remitió el expediente al Tribunal referido, quien el 24 de julio de 2019 avocó conocimiento, admitió la corrección de la demanda y ordenó notificar la actuación, pero dicha decisión fue recurrida por el demandante, de modo que el 23 de septiembre del año en curso fue resuelto el recurso de reposición al confirmar la decisión. Por lo expuesto, solicitó resolver el trámite incidental de manera desfavorable, toda vez que el Tribunal Administrativo de Arauca ha cumplido con los parámetros fijados por el Consejo de Estado en las sentencias de tutela referidas.
CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.
De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.
La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibídem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si por el contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela debe determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá establecer si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»[1].
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela, 2.
La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta, 3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis en el caso bajo estudio A. La orden del fallo de tutela El 12 de diciembre de 2018 la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó el fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda y, en su lugar, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado y ordenó estarse a lo dispuesto en la sentencia del 18 de julio de 2018, dictada por la Sección Cuarta dentro del proceso número 2017-02967-01, mediante la cual amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, ésta última en los siguientes términos: «[…] 2.
Revocar la sentencia de 15 de enero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, 3. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. Como consecuencia, 3.1 Dejar sin efectos la sentencia de 8 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, dentro del proceso de reparación directa radicado con número 11001-03-15-000-2017-02967-00 (Sic). 3.2 Ordenar al Tribunal Administrativo de Arauca que, en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera decisión de reemplazo, en la cual se tenga en cuenta los argumentos expuestos en la parte motiva […]».
Así las cosas, el estudio en esta oportunidad se limitará a determinar si el Tribunal Administrativo de Arauca cumplió la orden impartida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo de 18 de julio de 2018, consistente en emitir una nueva decisión en el proceso de reparación directa con número de radicado 2006-00045-01. B. Cumplimiento del fallo El 19 de septiembre de 2019 el señor Alirio Valencia Gómez promovió incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo de Arauca por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 18 de julio de 2018 (ff. 1-3).
El 24 del mismo mes y año el Despacho ponente aperturó el trámite incidental en contra de los magistrados del Tribunal precitado, Yenitza Mariana López Blanco, Lyda Jeannette Manrique Alonso y Luis Norberto Cermeño, para que señalaran los argumentos y aportaran las pruebas que pretendieran hacer valer en el presente trámite (f. 6). En cumplimiento del requerimiento, el 1.º de octubre del año 2018 la magistrada Yenitza Mariana López Blanco solicitó resolver desfavorablemente el trámite incidental, en razón a que la corporación judicial accionada ha cumplido con los parámetros fijados por el Consejo de Estado, de manera que la misma no ha incurrido en desacato (Informe del incidente cd f.11).
Ahora bien, con el fin de resolver el trámite incidental, la Subsección encuentra necesaria hacer un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa con número de radicado 2006-00045 y en las acciones de tutela 2017-03460 y 2017-02967. Así, se avizora que los señores Alirio Valencia Gómez, Norha Celina Llanes Granados, Alirio Valencia Llanes, Silvia Natalia Valencia Llanes y César Javier Valencia Llanes instauraron demanda de reparación directa en contra del Ejército Nacional, Policía Nacional y el municipio de Tame, con el fin de reclamar los perjuicios causados por la omisión de protección frente al hurto de ganado bovino, abandono de sus bienes y desplazamiento forzado ocurridos entre el 12 de marzo y el 13 de septiembre de 2004.
Dicha demanda fue resuelta, en primera instancia, el 6 de marzo de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, quien accedió a las pretensiones de la demanda, ordenó el pago de los perjuicios materiales en las modalidades de lucro cesante y daño emergente. El 8 de mayo de 2017, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca confirmó parcialmente la decisión, pero modificó el lucro cesante, adicionó el reconocimiento por perjuicios morales y varió la responsabilidad del municipio de Tame.
Inconforme con la anterior decisión, el Ejército Nacional instauró acción de tutela en contra del Tribunal, identificada con número 2017-02967, al considerar que incurrió en una indebida valoración probatoria y desconocimiento del precedente judicial, la cual le correspondió resolver a esta Subsección, quien el 15 de enero de 2018 negó el amparo solicitado (Fallo 1.ª 2017-02967 CD f. 11).
Sin embargo, la anterior decisión fue impugnada, de modo que el 18 de julio de 2018 la Sección Cuarta de esta Corporación revocó la decisión anterior y, en su lugar, accedió al amparo deprecado, dejó sin efectos la sentencia del 8 de mayo de 2017 y ordenó al Tribunal Administrativo de Arauca proferir una nueva decisión (Fallo 2.ª 2017-02967 CD f.11).
Por su parte, la Policía Nacional de Colombia, también interpuso acción de tutela en contra del Tribunal, con radicado número 2017-03460, la cual fue resuelta por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación el 9 de mayo de 2018, donde accedió al amparo solicitado, dejó sin efectos la sentencia del 8 de mayo de 2017, declaró la nulidad de lo actuado en el proceso de reparación directa, al concluir que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta aspectos de orden procesal, como el factor funcional y la cuantía, puesto que por el valor de las pretensiones el juez competente para conocer de la reparación directa era el Tribunal Administrativo de Arauca y en segunda instancia el Consejo de Estado.
En consecuencia, ordenó remitir el expediente al Tribunal para que realizara las anotaciones de rigor y, una vez, efectuado lo anterior enviara el expediente al Juzgado Primero Administrativo de ese Circuito, con el fin de que profiriera las decisiones correspondientes (Fallo 1.ª 2017-03460 CD f. 11). El Tribunal Administrativo de Arauca resolvió unificar las decisiones de tutela mediante auto del 28 de septiembre de 2018, en el sentido de que se dejó sin efectos la sentencia del 8 de mayo de 2017 y se ordenó enviar el expediente de reparación directa al Juzgado Primero Administrativo de Arauca, a fin de que efectuara las actuaciones tendientes a cumplir lo impuesto por el Consejo de Estado (Auto del 28 de septiembre de 2018 CD f.11).
El 12 de diciembre de 2018 la Sección Cuarta de esta Corporación profirió sentencia de segunda instancia en el proceso número 2017-03460, mediante la cual revocó el fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda y dispuso estarse a lo resuelto en la providencia del 18 de julio de 2018, en atención a que el accionante dentro del escrito de tutela no invocó la incompetencia del juez por factor funcional como defecto de la sentencia, y al configurarse la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que las pretensiones del accionante se circunscribían en dejar sin efectos la sentencia del 8 de mayo de 2017, emitida dentro del proceso de reparación directa, situación que se estudió en la acción de tutela número 2017-02967 (Fallo 2.ª 2017-03460 CD f.11).
El 23 de enero de 2019 el Juzgado precitado dispuso estarse a lo resuelto por el Tribunal accionado el 28 de septiembre de 2018, por lo cual declaró la falta de competencia y anuló todo lo actuado a partir del 11 de octubre de 2010 (Auto del Juzgado CD f.11). Por lo anterior, el 24 de julio de la misma anualidad el Tribunal multicitado avocó conocimiento, admitió la reforma de la demanda, ordenó notificar personalmente al representante legal de las entidades y al Agente del Ministerio Público y fijar en lista (Auto que admite corrección CD f.11).
Inconforme con tal determinación, la parte demandante incoó recurso de reposición, el cual fue resuelto por auto el 23 de septiembre del año en curso, donde el Tribunal confirmó su decisión (Auto del 23 de septiembre de 2019 CD f.11). Pues bien, para resolver el presente asunto conviene recordar que la orden impartida al Tribunal Administrativo de Arauca en el fallo de tutela del 18 de julio de 2018 consistió en proferir una nueva decisión en el proceso de reparación directa con número de radicado 2006-00045-01.
No obstante, es ineludible precisar que si bien es cierto la Sección Cuarta en la sentencia de tutela del 12 de diciembre de 2018 revocó el fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda y dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia del 18 de julio de 2018, emitida dentro de la acción de tutela 2017-02967-01, también lo es que, en la misma providencia, expuso lo siguiente: «[…] …para esta Sala la decisión del juez constitucional de primera instancia en relación con la nulidad de lo actuado en el proceso ordinario debe ser revocada, esto sin perjuicio, de que el Tribunal Administrativo de Arauca, en ejercicio de sus facultades de saneamiento del proceso, y al momento de proferir sentencia de reemplazo en obedecimiento al fallo de tutela proferido en asunto diferente al presente, decida decretarla. […]» Repárese que al momento en que la Sección Cuarta emitió el fallo del 12 de diciembre de 2018, ya tenía conocimiento de la actuación adelantada por el Tribunal Administrativo de Arauca mediante auto del 28 de septiembre de 2018.
A tal punto que dispuso que se revocaba la decisión de la Subsección “B”, pero sin perjuicio, de que el Tribunal Administrativo de Arauca, en ejercicio de sus facultades de saneamiento del proceso, y al momento de proferir sentencia de reemplazo en obedecimiento al fallo de tutela proferido en asunto diferente al presente, decidiera decretarla.
Actuación que adelantó de tal forma a través de los autos del 28 de septiembre de 2018 y del 24 de julio del año en curso, en este último donde el Tribunal avocó el conocimiento del proceso, admitió la reforma de la demanda, ordenó notificar personalmente al representante legal de las entidades y al Agente del Ministerio Público, una vez que el Juzgado Primero Administrativo de Arauca decretó la nulidad de lo actuado y se lo remitió para que continuara con el respectivo trámite procesal.
De manera que para la Subsección es claro que la autoridad judicial accionada al encontrar elementos que viciaron el proceso ordinario, en ejercicio de sus facultades, ha proferido varias decisiones encaminadas a subsanar las nulidades procesales, de modo que tal actuación no puede entenderse como incumplimiento del fallo de tutela, comoquiera que el Tribunal no profirió sentencia de reemplazo, en razón a que observó circunstancias que afectaban el debido proceso dentro del trámite de la acción de reparación directa, máxime si se pone de presente que la Sección Cuarta de esta Corporación lo autorizó para ello.
En ese orden de ideas, la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo de Arauca cumplió satisfactoriamente con lo dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 18 de julio de 2018. En consecuencia, se dará por terminado el presente incidente de desacato interpuesto por el señor Alirio Valencia Gómez en contra del Tribunal Administrativo de Arauca.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda,
RESUELVE
Primero: Declarar que los magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca, Yenitza Mariana López Blanco, Lyda Jeannette Manrique Alonso y Luis Norberto Cermeño, no se encuentran en desacato, de conformidad con lo aquí expuesto. Segundo: Dar por terminado el presente incidente de desacato, conforme a lo señalado en la parte motiva. Tercero: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.