ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR - Lo es aquel por medio del cual la Sociedad de Activos Especiales ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de inmuebles inmersos en procesos de extinción de derecho de dominio / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO QUE ORDENA EL INICIO DE UN PROCESO DE ENAJENACIÓN TEMPRANA DE INMUEBLES INMERSOS EN PROCESOS DE EXTINCIÓN DE DERECHO DE DOMINIO – Contiene un interés económico / ACTO QUE ORDENA EL INICIO DE UN PROCESO DE ENAJENACIÓN TEMPRANA DE INMUEBLES INMERSOS EN PROCESOS DE EXTINCIÓN DE DERECHO DE DOMINIO – Con su nulidad se persigue eliminar la limitación al derecho de dominio del bien / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que el demandante estime razonadamente la cuantía [D]el contenido de las pretensiones y la causa petendi se desprende que a la parte actora le asiste un interés particular.

En efecto, en las pretensiones solicita declarar la nulidad de un acto administrativo que lo afecta en sus intereses, esto es, la Resolución núm. 3759 de 5 de julio de 2009, por medio de la cual se dispuso la enajenación temprana de un inmueble de su propiedad, la casa ubicada en la ciudad de Cartagena identificada con matrícula inmobiliaria 060-86770. [ ] En este caso, se observa que independientemente de la naturaleza del acto demandado, de la lectura integral de la demanda se advierte que se persigue un restablecimiento del derecho, consistente en eliminar la limitación al derecho de dominio sobre un bien de la actora, ordenada por la Sociedad de Actividad de Activos Especiales a través del acto acusado, el cual fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble como: “medida cautelar de inicio de proceso de enajenación temprana”.

Por lo anterior, el medio de control procedente es el contenido en el artículo 138 del CPACA, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho. [ ] Revisada la demanda y sus anexos se advierte que el acto administrativo acusado ordenó la enajenación temprana de 2.497 inmuebles inmersos en procesos de extinción de derecho de dominio, entre los cuales se encuentra un inmueble de propiedad de la demandante.

Conforme a lo anterior, este Despacho considera que la demanda presentada, adecuada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene cuantía, en los términos del artículo 157 del CPACA, comoquiera que se pretende la nulidad del acto administrativo mediante el cual se ordenó abrir el proceso de enajenación temprana de un inmueble de la actora, inmerso en un proceso de extinción del derecho de dominio; por lo que, la cuantía, en el presente asunto, se puede determinar con base en el interés económico de la parte demandante sobre el bien inmueble sometido a enajenación. En ese sentido, este Despacho considera que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, comoquiera que de conformidad con el citado numeral 2 del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. CONTROL CONTENCIOSO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Marco normativo antes de la Ley 1437 de 2011 / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Evolución / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Criterios: pretensión litigiosa y causa petendi Como ha sido reseñado por esta Corporación, desde el primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo código contencioso administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer código contencioso administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esta Corporación sostuvo que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades [ ].

Así las cosas, en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se recoge como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados y se precisan, los casos excepcionales en los que procede el medio de control de nulidad contra actos de carácter particular y concreto, manteniéndose vigente el criterio de los móviles y finalidades para establecer cuándo se persigue o produce el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, especialmente en lo relacionado con la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Sección Primera, de 4 de marzo de 2003, Radicación 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; de 17 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019- 00125-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00075-00 Actor: PORTO LANGONTERIE LTDA Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S Referencia: NULIDAD – Ley 1437 de 2011 Auto que adecúa medio de control y requiere para determinar cuantía I.

ANTECEDENTES 1.1 La sociedad PORTO LANGONTERIE LTDA, por intermedio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda en contra de la Resolución núm. 3759 del 5 de julio de 2018, por medio de la cual se ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de 2.497 inmuebles inmersos en procesos de Extinción de Derecho de Dominio, expedida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.[1] 1.2.

La pretensión formulada dice así: « […] Se solicita comedidamente a sus Señorías (sic), declarar la nulidad simple de la Resolución No. 3759 del 5 de julio de 2018 de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., por el desconocimiento al debido proceso en la producción y expedición de la voluntad administrativa en ella contenida, lo que generó la violación a los derechos de audiencia y contradicción de los particulares afectados con la decisión. Declarar la ilegalidad del acto administrativo cuya producción violó el debido proceso, es confirmar la vigencia del Estado de Derecho, el cual desde su configuración constitucional (artículo 29), obliga al acatamiento de un debido proceso sustancial, como presupuesto para la expedición de cualquier decisión en ejercicio de la función pública.» 1.3.

Los hechos alegados en la demanda son los siguientes: «Primero: En ejercicio de la acción de Extinción del Derecho de Dominio, en proceso adelantado frente al patrimonio de la Sociedad comercial AGROPECUARIA EL CENTRAL S.A y del señor OTTO NICOLÁS BULA BULA, la Fiscalía General de la Nación profirió el 20 de febrero de 2017 medida cautelar de suspensión del poder dispositivo, embargo y secuestro sobre una pluralidad de bienes, entre ellos una casa en la ciudad de Cartagena identificada con Matrícula inmobiliaria No. 060- 86770, cuyo titular del derecho de dominio es la Sociedad PORTO LANGONTERIE LTDA. Segundo: Como consecuencia de la medida cautelar de secuestro, ordenada por la Fiscalía General de la Nación, en contra del inmueble identificado en el hecho anterior de propiedad de la Sociedad PORTO LANGONTERIE LTDA., la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., mediante resolución número 666 del 19 de julio de 2017 asume la administración y custodia del inmueble, designando a un particular como depositario provisional del mismo.

Tercero: Como consecuencia de la vinculación y afectación con medida cautelar del inmueble, en el proceso de extinción del derecho de dominio, la Sociedad PORTO LANGONTERIE LTDA., presenta la debida oposición en calidad de tercero de buena fe exento de culpa, en tanto le era ajena, la presunta causa ilícita, atribuida al patrimonio del señor OTTO NICOLÁS BULA BULA.

Cuarto: El dos de noviembre de 2018, el representante legal de la Sociedad PORTO LANGONTERIE LTDA. solicitó el certificado de tradición y libertad a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias, encontrando en la anotación número 9 del folio de matrícula el siguiente registro: Medida cautelar de inicio de proceso de enajenación temprana, anotación ordenada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. mediante Resolución No. 3759 del 5 de julio de 2018.

Quinto: Mediante derecho de petición, elevado a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., el 13 de noviembre de 2018, se obtuvo copia del acto administrativo contenido en la Resolución No. 3759 del 5 de julio de 2018, referida en el hecho anterior, la cual en el acápite de "RESUELVE" expresa los siguiente: (…)” (Se destaca) 1.4. En relación con el concepto y fundamentos de la violación, la entidad actora expuso en síntesis lo siguiente: “(…) el acto administrativo que expresa la voluntad de enajenación tempranamente un inmueble, determinando la causal establecida en la ley por la cual se encuentra facultado para ello, y las pruebas que determinan la adecuación de la causal con las circunstancias fácticas del inmueble, no puede considerarse un acto administrativo de mera ejecución, como lo expresa la señora Presidente de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. en la Resolución 037759 del 5 de julio de 2018.

La resolución emanada de la presidencia de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., en la que declara la voluntad unilateral de carácter decisorio de iniciar un proceso de enajenación temprana frente a determinados inmuebles, indiscutiblemente va destinada a producir unos efectos jurídicos (mírese como la resolución ordena en el artículo 3º, inscribir en el folio de matrícula como medida cautelar el inicio del proceso de enajenación temprana), además de ir dirigido a una enajenación en contra de la voluntad del titular del derecho de dominio.

Razón por la cual, el acto administrativo que contiene la decisión de iniciar el procedimiento de enajenación temprana, debe dar lugar a los recursos administrativos ordinarios con miras a garantizar el ejercicio de contradicción del acto, lo que implicaba así mismo, el deber de notificación personal al titular del derecho de dominio de la decisión tomada en el acto administrativo.

El acto administrativo contenido en la Resolución 03759 del 5 de julio de 2018 proferido por la S.A.E, tiene efectos sustantivos, en tanto, a través de la enajenación temprana se priva de los bienes o intereses patrimoniales legítimos a sujetos concretos, a través de una actividad administrativa realizada sin el respeto al debido proceso que garantice su conocimiento oportuno y por ende su debida contradicción. Sin embargo, la pretensión de nulidad no conlleva consecuencias jurídicas específicas, diferente a la pérdida de validez jurídica del acto.

Debe precisarse Señores Magistrados, que el derecho de contradicción que aquí se expresa, como violado en las formas de emisión y comunicación del acto, no tiene identidad con los derechos como sujeto procesal en el proceso de extinción del derecho de dominio. Lo que se reclama como omisión del acto administrativo, es haber pretermitido la oportunidad de conocer los medios de prueba que le permitieron a la entidad administrativa decidir que el inmueble se encontraba en una circunstancia fáctica que facultaba a la S.A.E. para ordenar su enajenación temprana; así como la contradicción de esa decisión, en caso de considerar el titular del derecho de dominio que las pruebas no sustentaban la causal que facultaba la voluntad del acto (falsa motivación), por insuficientes o porque de las mismas la inferencia razonable refutaba la subsunción a la causal (…) ” II.

CONSIDERACIONES II.1 Acto administrativo demandado El acto administrativo respecto del cual se impetra la demanda de nulidad es el siguiente: “SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. Resolución No. 03759 “Por medio de la cual se ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de 2.497 inmuebles inmersos en procesos de Extinción de Derecho de Dominio” La suscrita Presidenta de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S “En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 modificado por la Ley 1849 de 2017”

CONSIDERANDO

(…) Que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado FRISCO, es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Sociedad de Activos Especiales SAS. Que el artículo 24 de la Ley 1849 expedida el 17 de julio de 2017 modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, consagrando que el administrador del FRISCO deberá enajenar, destruir, demoler o chatarrizar tempranamente determinada clase de bienes con medidas cautelares dentro de procesos de extinción de dominio, sin acudir a la autorización del Fiscal de conocimiento o del Juez de Extinción de dominio que adelanta el proceso.

Que el legislador otorgó al administrador del FRISCO la facultad de disposición temprana de los bienes con medidas cautelares dentro de procesos de extinción de dominio con la finalidad de permitir una eficiente administración de esta clase de bienes, a través de la adopción de medidas que eviten su deterioro, pérdida; desvalorización o la utilización de recursos significativos en su mantenimiento.

Que la figura de la enajenación temprana permite el cumplimiento de los fines del FRISCO establecidos en el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014. Que la facultad legal para disponer de los bienes con medidas cautelares dentro de procesos de extinción de dominio por parte del administrador del FRISCO está limitada por la configuración de circunstancias taxativas fijadas por la citada disposición, artículo 24 de la ley 1849 expedida el 17 de julio de 2017 que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, que señalan: “(…) 1.

Sea necesario u obligatorio dada su naturaleza 2. Representen un peligro para el medio ambiente. 3. Amenacen ruina, pérdida o deterioro. 4. Su administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o administración. 5. Muebles sujetos a registro, de género, fungibles, consumibles, perecederos o los semovientes. 6.

Los que sean materia de expropiación por utilidad pública, o servidumbre. 7. Aquellos bienes cuya ubicación geográfica o condiciones de seguridad implique la imposibilidad de su administración. (…)” Que el mismo artículo 24 de la Ley 1849 modificatorio del artículo 93 de la Ley 1706 de 2014 ordenó que la aprobación de la enajenación temprana, Chatarrización, demolición y destrucción de los bienes con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio estaría a cargo de un Comité conformado por un representante de la Presidencia de la Republica, un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y un Representante del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales como Secretaría Técnica.

Que una vez conformado el mencionado Comité, (en sesión de fecha de enero de 2018) se adoptó el Reglamento del Comité de Enajenaciones del FRISCO en el que se dispuso, entre otras cosas que, sus decisiones debían ser instrumentalizadas mediante actos administrativos expedidos por el administrador del FRISCO. Que en sesión del 13 de febrero de 2018, el Comité aprobó el Instructivo de Identificación de Causal de Enajenación Temprana de Bienes; el procedimiento P.DP2-134 que hace parte del Macro Proceso Diagnóstico y Preparación de Activos, en el Proceso de Alistamiento de Activos de conformidad con el Sistema integrado de Gestión de SAE; y las Fichas Enajenación Temprana como anexos al Reglamento del Comité de Enajenaciones del FRISCO.

Que en sesión del 13 de febrero de 2018 el Comité aprobó la fórmula financiera mediante la cual se determina la configuración de la circunstancia de enajenación prevista en el numeral 4 del artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, modificado por la Ley 1849 de 2017, esto es cuando la administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o administración. Que la materialización de las decisiones del Comité de Enajenaciones del FRISCO habilitan al administrador del Fondo para que continúe con las acciones y gestiones necesarias para la implementación de la enajenación temprana, la chatarrización, la demolición y la destrucción de conformidad con la Ley.

Que el Comité de Enajenaciones estudió, analizó y aprobó la configuración de las causales de enajenación temprana de los inmuebles relacionados en la parte resolutiva del presente acto administrativo en las siguientes sesiones: (…) Que, una vez iniciado el proceso de comercialización, se dictará el acto administrativo tendiente a la transferencia del dominio de los activos a favor del Fondo para la Rehabilitación Social y Lucha contra el Crimen Organizado FRISCO y la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares.

Que, en mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO 1. ORDENAR el inicio del proceso de Enajenación Temprana de los siguientes inmuebles: (…) |No. |FMI |APROBACIÓN COMITÉ |ORIP | |477 |060-86770 |Sesión No. 6 |Cartagena | (…)

ARTÍCULO 2. ADELANTAR a través de las dependencias funcionalmente responsables de la Sociedad de Activos Especiales, las acciones y gestiones necesarias para la implementación de la enajenación temprana, la chatarrización, la demolición y la destrucción de conformidad con la Ley y dando cumplimiento al procedimiento P-DP2-134 que hace parte del Macro Proceso Diagnóstico y Preparación de Activos, en el Proceso de Alistamiento de Activos de conformidad con el Sistema Integrado de Gestión de esta sociedad.

ARTÍCULO 3. SOLICITAR a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes la inscripción del presente acto administrativo.

ARTÍCULO 4. COMUNICAR el presente acto administrativo a la Vicepresidencia de Bienes Muebles e Inmuebles, la Gerencia de Bienes Inmuebles, la Gerencia Comercial, la oficina de Aseguramiento y Control de la Información y las Autoridades competentes que adelanta los procesos de extinción de dominio.

ARTÍCULO 5. La presente resolución rige a partir de la fecha de expedición, contra ella no procede recurso alguno por tratarse de un acto de ejecución.” (Se destaca) II.2. Caso concreto II.2.1. Medio de control procedente Como ha sido reseñado por esta Corporación[2], desde el primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo código contencioso administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer código contencioso administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esta Corporación sostuvo que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: “[…] Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ¨No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

(…) “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente a la comunidad Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses…¨ (…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones.

Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. (…) Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de PABLO CACERES, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares.

Se dijo en dicho auto lo siguiente: ¨(…) Dice el auto comentado que “Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad.

En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C. C. A. para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios.

Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político¨ (…)” [3] Así las cosas, en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se recoge como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados y se precisan, los casos excepcionales en los que procede el medio de control de nulidad contra actos de carácter particular y concreto, manteniéndose vigente el criterio de los móviles y finalidades para establecer cuándo se persigue o produce el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, especialmente en lo relacionado con la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.

De acuerdo con el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” A su vez, el parágrafo del artículo 137 del CPACA al regular el medio de control de nulidad preceptúa que, “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, es decir, las del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso bajo examen, la parte actora presenta la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, del contenido de las pretensiones y la causa petendi se desprende que a la parte actora le asiste un interés particular. En efecto, en las pretensiones solicita declarar la nulidad de un acto administrativo que lo afecta en sus intereses, esto es, la Resolución núm. 3759 de 5 de julio de 2009, por medio de la cual se dispuso la enajenación temprana de un inmueble de su propiedad, la casa ubicada en la ciudad de Cartagena identificada con matrícula inmobiliaria 060-86770.

Ahora bien, el artículo 137 del CPACA preceptúa en su parágrafo que, si de la demanda de nulidad se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente, es decir, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, se observa que independientemente de la naturaleza del acto demandado, de la lectura integral de la demanda se advierte que se persigue un restablecimiento del derecho, consistente en eliminar la limitación al derecho de dominio sobre un bien de la actora, ordenada por la Sociedad de Actividad de Activos Especiales a través del acto acusado, el cual fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble como: “medida cautelar de inicio de proceso de enajenación temprana”.

Por lo anterior, el medio de control procedente es el contenido en el artículo 138 del CPACA, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho. II.2.2. Competencia De conformidad con el numeral 2 del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado tiene competencia para conocer sobre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. Por su parte, el artículo 157 de ese mismo estatuto, prevé que “[…] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento […]”.

Revisada la demanda y sus anexos se advierte que el acto administrativo acusado ordenó la enajenación temprana de 2.497 inmuebles inmersos en procesos de extinción de derecho de dominio, entre los cuales se encuentra un inmueble de propiedad de la demandante. Conforme a lo anterior, este Despacho considera que la demanda presentada, adecuada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene cuantía, en los términos del artículo 157 del CPACA, comoquiera que se pretende la nulidad del acto administrativo mediante el cual se ordenó abrir el proceso de enajenación temprana de un inmueble de la actora, inmerso en un proceso de extinción del derecho de dominio; por lo que, la cuantía, en el presente asunto, se puede determinar con base en el interés económico de la parte demandante sobre el bien inmueble sometido a enajenación. En ese sentido, este Despacho considera que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, comoquiera que de conformidad con el citado numeral 2 del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. Es importante advertir que un asunto semejante ya fue decidido por el Despacho del Magistrado Hernando Sánchez Sánchez, en auto proferido el 30 de agosto de 2019[4], en un proceso tramitado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En dicha ocasión, al examinarse la admisibilidad del medio de control en contra de la misma resolución que se demanda acá, por medio de la cual se ordenó iniciar el proceso de enajenación temprana de 2497 inmuebles, se advirtió que por tratarse de un asunto en el que se buscaba la protección de la propiedad privada de uno de los inmuebles objeto del proceso de enajenación, el tema tenía un interés económico y debía fijarse la cuantía, asunto que no le correspondía conocer al Consejo de Estado en virtud de lo expuesto en líneas anteriores.

Como consecuencia de lo anterior, en esa oportunidad se inadmitió de manera preliminar la demanda para que el demandante fijara la cuantía y, una vez ésta fuera corregida, se procedería a realizar la remisión por competencia a la autoridad judicial correspondiente. II.2.3. Requerimiento Teniendo en cuenta que esta Corporación carece de competencia para conocer del proceso de la referencia y que, de la revisión del expediente y de sus anexos, no resulta posible determinar la cuantía para efectos de determinar la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto, este Despacho requerirá a la parte demandante para que estime razonadamente la cuantía, de conformidad con lo establecido en el artículo 157 y en el numeral 6 del artículo 162 de la Ley 1437.

En consecuencia, el Despacho requerirá a la parte actora para que determine razonadamente la cuantía de esta demanda, para lo cual, le concederá el término de 10 días contemplado en el artículo 170 del CPACA. Si acredita dicho requisito, el despacho procederá a pronunciarse sobre la remisión de la demanda a la autoridad judicial competente, en caso contrario, se procederá a su rechazo de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 169 y el artículo 170 del CPACA.

En virtud de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: ADECUAR el medio de control impetrado a nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: REQUERIR a la parte actora para que estime razonadamente la cuantía en el presente proceso.

TERCERO: CONCEDER a la parte demandante el término de diez (10) días para que acredite la cuantía del presente proceso.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado a la parte actora.

QUINTO: Cumplido lo anterior, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REGRESAR el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 19 a 24 del cuaderno principal. [2] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. [3] Ídem. [4] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Bogotá, D.C., Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Número único de radicación: 11001 03 24 000 2019 00125 00, Demandante: Carlina Villa de Cifuentes, Demandados: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Justicia y del Derecho - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Sociedad de Activos Especiales S.A.S.