ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COMPETENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA / ADICIÓN AL CONTRATO Esta Subsección de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir la presente decisión, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA, (…) En este caso, la providencia objeto de revisión fue proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco de un proceso de controversias contractuales, en el cual se declaró la nulidad absoluta de la adición al contrato (…), razón por la cual esta Sala se encuentra facultada para resolver el recurso extraordinario interpuesto.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 249 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / ALCANCE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / TRÁMITE DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / GENERALIDADES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / FINALIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NATURALEZA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / TÉRMINO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El recurso extraordinario de revisión tiene por objeto permitir que las sentencias ejecutoriadas puedan ser analizadas nuevamente e invalidadas en aquellos casos en los que se han obtenido por medios irregulares o carecen de verdad, por razones no imputables a la parte afectada, conservando la finalidad de preservar el valor de la justicia y la seguridad jurídica que brinda la figura de la cosa juzgada.

Al respecto (…) Dada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé como uno de los requisitos para su procedencia el que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

(…) El recurso debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, y procede por la ocurrencia de las causales taxativamente consagradas en el artículo 250 de este cuerpo normativo. (…) Al respecto es importante precisar, de entrada, que el recurso extraordinario de revisión no constituye un mecanismo procesal para controvertir las conclusiones del juez natural ni para insistir en los argumentos planteados a lo largo del litigio inicial, por lo que no se trata de generar una instancia adicional sino de contrastar la sentencia cuestionada, a la luz de las causales previstas por el legislador.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 251 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver sentencia proferida el 18 de octubre de 2005, REV–173, MP. Dra. María Elena Giraldo Gómez. CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / FACULTADES DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO En criterio del municipio (…), se presentó la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, (…) [L]a Sala parte por señalar que los cargos de nulidad originada en la sentencia se pueden sintetizar en i) la falta de competencia del tribunal para emitir la sentencia de segunda instancia en la forma en que lo hizo y ii) la violación al debido proceso, a partir del análisis que devino en la declaratoria de nulidad absoluta de la adición al contrato (…) En las condiciones señaladas, se observa que las causales de nulidad de la sentencia se circunscriben a las previstas en el CGP y a las circunstancias constitutivas de violación al debido proceso.

Precisado lo anterior, la Sala parte por advertir que, en vigencia del Código General del Proceso, las causales de nulidad son las previstas en el artículo 133 de ese cuerpo normativo, entre las cuales no se encuentra la falta de competencia, a diferencia de lo regulado en el derogado Código de Procedimiento Civil, razón por la cual no resulta viable analizar la supuesta nulidad originada en la sentencia, con fundamento en esa situación. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera pertinente resolver el argumento planteado por el demandante, en el sentido de explicar que las autoridades judiciales sí se encuentran facultadas para declarar de manera oficiosa la nulidad absoluta de contratos estatales cuando se dan las condiciones para ello.

(…) [T]ampoco se presentó la incongruencia alegada en el recurso extraordinario, en la medida en que, si bien es cierto que la demanda no perseguía la nulidad absoluta del contrato y de su adición, no lo es menos que el análisis de fondo estuvo amparado en la facultad que ostenta el juez administrativo para emitir decisión en tal sentido, pues, se insiste, el artículo 141 del CPACA permite a la autoridad judicial adoptar ese tipo de decisiones, en tanto se sustente en una de las causales de nulidad del contrato estatal.

En cuanto a la supuesta afectación del derecho al debido proceso, la Sala considera necesario señalar lo siguiente: No es cierto que la parte demandada en el proceso de controversias contractuales no pudo ejercer su derecho de defensa frente al análisis plasmado en la sentencia del Tribunal Administrativo (…) [L]as restituciones ordenadas en la sentencia cuestionada no suponen la modificación del medio de control ejercido, sino que se erigen como la consecuencia de la nulidad declarada, sin que sea viable en este escenario procesal examinar el monto reconocido ni las consideraciones efectuadas al respecto por el juez natural de la causa.

Así las cosas, la Sala no evidencia vulneración alguna al derecho al debido proceso (…) En las condiciones descritas, la Sala concluye que no se configuró la causal de nulidad consistente en la falta de competencia y violación al debido proceso y ello supone que tampoco se presenta el evento previsto en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 133 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 141 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Consejera Ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02260-00(REV), sentencia del 7 de febrero de 2017. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con el artículo 188 CPACA y con la disposición especial del artículo 365 del CGP, para el caso particular del recurso extraordinario de revisión procede la condena en costas a cargo de la parte a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso, lo cual aplica a la parte recurrente, en la medida en que se declare infundado su recurso y esté acreditada su causación. Por otra parte, tratándose de un trámite de única instancia ante esta Corporación, procede la liquidación de costas por parte de la Secretaría, de conformidad con el artículo 366 del CGP.

(…) Las agencias en derecho serán fijadas por auto de la ponente, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 188 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 365 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00111-00(62002)A Actor: MUNICIPIO DE SOACHA Demandado: COLEGIO TÉCNICO HÉROES NACIONALES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Soacha en contra de la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 12 de julio de 2017, mediante la cual se revocó la sentencia emitida por el Juzgado 36 Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Soacha presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de julio de 2017, porque consideró que se configuró la causal prevista en el artículo 250.5 del CPACA, consistente en la nulidad originada en la sentencia, con fundamento en una supuesta falta de competencia y violación del debido proceso.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda inicial Como antecedentes relevantes de la controversia, se destaca que el 28 de abril de 2010 el municipio de Soacha y el Colegio Héroes Nacionales suscribieron el contrato No. 187, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios educativos a cierto número de estudiantes beneficiarios del programa adelantado por la Secretaría de Educación de esa entidad territorial.

El 17 de diciembre de 2010, las partes suscribieron un documento denominado adición y modificación al contrato 187 de 2010 “con el fin de garantizar el derecho a la educación de algunos estudiantes que venían siendo atendidos en el año lectivo 2009 y otros de ampliación de cobertura de algunas instituciones educativas privadas (…)”. El 28 de diciembre de 2010, las partes del contrato suscribieron el acta de liquidación de mutuo acuerdo, documento en el cual se declararon a paz y salvo sin consignar salvedad alguna.

El 6 de marzo de 2013, el Colegio Técnico Héroes Nacionales interpuso demanda de controversias contractuales en contra del municipio de Soacha, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de prestación de servicios educativos No. 187 de 2010, particularmente en lo que atañe a la adición que se hizo al mencionado negocio jurídico y, como consecuencia de ello, se ordenara el pago de la suma de $26’305.234.

El 29 de noviembre de 2016, el Juzgado 36 Administrativo de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda, básicamente porque en el acta de liquidación del contrato no se consignaron salvedades frente a las obligaciones a cargo de las partes, circunstancia que impedía la reclamación posterior por vía de la declaratoria de incumplimiento. 2.

El fallo objeto del recurso extraordinario de revisión La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de la institución educativa demandante, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, Corporación que, mediante providencia del 12 de julio de 2017, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, dispuso (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “(…)SEGUNDO: DECLARAR de oficio la nulidad absoluta del adicional y modificatorio No.1 al contrato de prestación de servicios No. 187 de 2010, suscrita el 17 de diciembre de 2010, por el municipio de Soacha y el Colegio técnico Héroes Nacionales (…) “TERCERA: En consecuencia de lo anterior, como restitución mutua ORDENAR al municipio de Soacha el pago a favor del Colegio Técnico Héroes Nacionales de veintiocho millones setecientos sesenta ocho mil seiscientos veinte pesos ($28’768.620) “CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

“QUINTO: Sin condena en costas, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva. “(…)”[1]. Como sustento de la decisión, el Tribunal de segunda instancia sostuvo que, si bien resultaba razonable el argumento expuesto por el juez de primera instancia, lo cierto fue que la adición al contrato se encontraba viciada de nulidad absoluta por causa ilícita, en la medida en que se pretendió pagar, a través de ese acuerdo, un servicio educativo que ya había sido prestado.

Al respecto señaló (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “(…) Bajo este orden, acreditado que el modificatorio y adicional de 17 de diciembre de 2010 tenía por objeto el servicio de educación que ya había sido prestado, se incurrió en la causal de nulidad absoluta por causa ilícita, susceptible de declaración oficiosa por expresa autorización legal y así se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

“Ahora bien, en cuanto a las consecuencias que acarrea la declaración de nulidad por causa ilícita, la sala en sujeción a su precedente dará aplicación al artículo 40 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual ‘habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que este hubiere obtenido.

Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto a las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público’. Como consecuencia de lo anterior, ordenó el pago a favor del Colegio Héroes Nacionales de la suma correspondiente a $28’768.620, la cual se obtuvo de multiplicar los 19 estudiantes frente a los cuales se acreditó el servicio de educación por el valor del servicio ($1’155.739). 4.

El recurso extraordinario de revisión El 23 de julio de 2018[2], el municipio de Soacha, por conducto de apoderado judicial[3], interpuso ante esta Corporación recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con fundamento en que existe nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. En criterio de la sociedad demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en varias irregularidades que devienen en la nulidad de la sentencia, entre las cuales se destaca la falta de competencia para analizar un asunto que no le fue puesto en consideración, como lo fue la nulidad de la adición al contrato y el consecuente reconocimiento de las restituciones mutuas.

En este sentido, el municipio de Soacha sostuvo que se presentaba una incongruencia en la sentencia, entre otras razones, porque se hizo una declaración de nulidad de la adición al contrato cuando ello no fue solicitado en la demanda, circunstancia que no solamente desconoce el precedente jurisprudencial frente a este tipo de situaciones, sino el derecho al debido proceso, en tanto que la parte demandada en la controversia contractual nunca pudo defenderse ni exponer sus argumentos frente a ese tipo de análisis.

Por otra parte, se cuestionó que el asunto se ventilara en segunda instancia como un enriquecimiento sin justa causa, a pesar de que ello no fue planteado en la demanda y no constituyó el objeto del litigio; en este sentido, se afirmó que la sentencia resolvió una pretensión que no fue planteada y ello supone la violación del derecho al debido proceso.

En síntesis, el cargo de nulidad de la sentencia descansa en la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para declarar la nulidad de la adición al contrato No. 187 de 2010 y, por esta vía, desconocer la existencia de un acta de liquidación bilateral que no fue demandada, por lo que sus efectos no podían ser desconocidos, so pretexto de unas restituciones mutuas en virtud del servicio de educación que se consideró prestado.

Mediante auto del 1º de octubre de 2018 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó la notificación a las partes y al Ministerio Público[4]. El Colegio Héroes Nacionales contestó la demanda y solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, por cuanto carece de fundamentos fácticos y jurídicos, dado que el juez administrativo se encuentra facultado para declarar la nulidad absoluta del contrato cuando se reúnan las condiciones para proferir decisión en tal sentido, como ocurrió en este caso.

El proceso se abrió a pruebas mediante auto del 21 de agosto de 2019, en el cual se decretaron los documentos allegados por la parte demandante[5]. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Normativa aplicable a la presente controversia Se estima necesario precisar que la demanda fue presentada el 23 de julio de 2018, momento para el cual se encontraba vigente la Ley 1437 de 2011, razón por la cual este cuerpo normativo es el aplicable al caso. 2.

Competencia Esta Subsección de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir la presente decisión, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA[6], a cuyo tenor: “De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia”.

En este caso, la providencia objeto de revisión fue proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco de un proceso de controversias contractuales, en el cual se declaró la nulidad absoluta de la adición al contrato No. 187 de 2010, razón por la cual esta Sala se encuentra facultada para resolver el recurso extraordinario interpuesto por el municipio de Soacha, entidad que fungió como contratante en el mencionado negocio jurídico. 3.

Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión[7] tiene por objeto permitir que las sentencias ejecutoriadas puedan ser analizadas nuevamente e invalidadas en aquellos casos en los que se han obtenido por medios irregulares o carecen de verdad, por razones no imputables a la parte afectada, conservando la finalidad de preservar el valor de la justicia y la seguridad jurídica que brinda la figura de la cosa juzgada.

Al respecto, ha dicho la Sala: “Este medio extraordinario de impugnación en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo erige el Legislador como excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley”[8].

Dada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé como uno de los requisitos para su procedencia el que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Así lo ha precisado la jurisprudencia[9]: “El recurso de revisión, como extraordinario que es, sólo tiene cabida en los precisos casos que señala la ley y sobre la base de que se interponga dentro del término que este establece. Como no constituye una tercera instancia, que sería contraria al sistema procesal que rige en Colombia, el recurrente no puede mediante el recurso suplir las deficiencias de orden probatorio en que se incurrió en el proceso cuya sentencia quiere que sea revisada o en sus alegaciones jurídicas o remediar omisiones cometidas en defensa de los intereses de la parte que resultó desfavorecida.

“La regla general, en el recurso de que se trata, es la posibilidad de desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que ampara a las sentencias res iudicata pro veritate habetur, demostrando plenamente que esa sentencia estaba fundada en una realidad procesal contraria a la verdad, que fue demostrada con pruebas falsas o que tal verdad no pudo ser acreditada en el proceso no por descuido, omisión o negligencia de la parte interesada, sino por fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria, en cuya virtud las pruebas pertinentes no pudieron ser allegadas al proceso, y además en ambos casos, que de no haber mediado esas circunstancias imprevistas e irresistibles para el interesado, la decisión habría sido otra”.

El recurso debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, y procede por la ocurrencia de las causales taxativamente consagradas en el artículo 250 de este cuerpo normativo. 4. La causal de revisión invocada en el caso sub examine En criterio del municipio de Soacha, se presentó la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra lo que no procede recurso de apelación”.

La nulidad en mención se sustentó en la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para declarar la nulidad de la adición al contrato No. 187 de 2010, porque ello no fue objeto de discusión en primera instancia y la controversia giró en torno al supuesto incumplimiento en que incurrió el municipio de Soacha. Al respecto, se indicó que la sentencia desconoció el principio de congruencia, porque se emitió un fallo frente a aspectos no debatidos en el proceso, sin tener en cuenta que no había lugar a efectuar reconocimiento económico alguno, toda vez que el acta de liquidación bilateral del contrato no fue cuestionada y esa circunstancia implicaba que las partes se encontraban a paz y salvo por todo concepto.

Finalmente, el municipio de Soacha expuso que la controversia se abordó en segunda instancia como una reparación directa por enriquecimiento sin causa y ello no fue planteado en la demanda ni en el transcurso del proceso, lo cual evidenciaba una violación al debido proceso. 5. Caso concreto Para resolver el recurso extraordinario de revisión formulado por el municipio de Soacha, la Sala parte por señalar que los cargos de nulidad originada en la sentencia se pueden sintetizar en i) la falta de competencia del tribunal para emitir la sentencia de segunda instancia en la forma en que lo hizo y ii) la violación al debido proceso, a partir del análisis que devino en la declaratoria de nulidad absoluta de la adición al contrato No. 187 de 2010.

Al respecto es importante precisar, de entrada, que el recurso extraordinario de revisión no constituye un mecanismo procesal para controvertir las conclusiones del juez natural ni para insistir en los argumentos planteados a lo largo del litigio inicial, por lo que no se trata de generar una instancia adicional sino de contrastar la sentencia cuestionada, a la luz de las causales previstas por el legislador.

En este caso, el primer cargo de nulidad está asociado con una supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para declarar la nulidad absoluta de la adición del contrato No.187 de 2010, frente a lo cual se advierte lo siguiente: La demanda fue presentada el 6 de marzo de 2013 y la sentencia cuestionada fue proferida el 12 de julio de 2017, de ahí que las disposiciones normativas aplicables a la controversia fueran las contenidas en la Ley 1437 de 2011 y el Código General del Proceso, particularmente en lo que atañe a las causales de nulidad previstas en este cuerpo normativo.

Respecto del alcance de la causal de revisión identificada como nulidad de la sentencia, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.

(…) En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 26, se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.

La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.

(…) Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional. Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.

(…) En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso”[10] (se destaca).

En las condiciones señaladas, se observa que las causales de nulidad de la sentencia se circunscriben a las previstas en el CGP y a las circunstancias constitutivas de violación al debido proceso[11]. Precisado lo anterior, la Sala parte por advertir que, en vigencia del Código General del Proceso, las causales de nulidad son las previstas en el artículo 133 de ese cuerpo normativo[12], entre las cuales no se encuentra la falta de competencia, a diferencia de lo regulado en el derogado Código de Procedimiento Civil[13], razón por la cual no resulta viable analizar la supuesta nulidad originada en la sentencia, con fundamento en esa situación. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera pertinente resolver el argumento planteado por el demandante, en el sentido de explicar que las autoridades judiciales sí se encuentran facultadas para declarar de manera oficiosa la nulidad absoluta de contratos estatales cuando se dan las condiciones para ello.

Ciertamente, a pesar de que el litigio ventilado ante esta jurisdicción giró en torno a la declaratoria de incumplimiento del contrato 187 de 2010, ocurrió que el Tribunal de segunda instancia, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Colegio Héroes Nacionales, concluyó que se había configurado la causal de nulidad absoluta de la adición al contrato por causa ilícita, por las razones que se han explicado en párrafos anteriores.

En criterio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó en virtud de la facultad conferida por el inciso final del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, a cuyo tenor: “El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (se destaca).

En el caso bajo estudio, es evidente que las partes del contrato acudieron al proceso con ocasión de la demanda de controversias contractuales, de ahí que el Tribunal de segunda instancia sí podía pronunciarse frente a la nulidad de la adición al contrato, al considerar que se había incurrido en la causal de causa ilícita, sin que sea este el escenario procesal para cuestionar o examinar las razones que llevaron a esa autoridad judicial a tomar esa determinación. En otras palabras, no es cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de competencia para declarar la nulidad absoluta de la adición al contrato 187 de 2010, asunto distinto es que la parte aquí demandante considere que no se debió proferir decisión en tal sentido, lo cual desborda el ámbito de estudio de esta Subsección, dentro del marco del recurso extraordinario de revisión. En síntesis, a partir de la entrada en vigencia del CGP la falta de competencia solo constituye causal de nulidad cuando el juzgador actúa en el proceso después de haberla declarado y, en todo caso, no le asiste razón al municipio de Soacha al afirmar que el Tribunal carecía de competencia para declarar oficiosamente la nulidad absoluta de la adición al contrato 187 de 2010 por lo que el cargo formulado en tal sentido no prospera.

En esta misma línea, conviene señalar que tampoco se presentó la incongruencia alegada en el recurso extraordinario, en la medida en que, si bien es cierto que la demanda no perseguía la nulidad absoluta del contrato y de su adición, no lo es menos que el análisis de fondo estuvo amparado en la facultad que ostenta el juez administrativo para emitir decisión en tal sentido, pues, se insiste, el artículo 141 del CPACA permite a la autoridad judicial adoptar ese tipo de decisiones, en tanto se sustente en una de las causales de nulidad del contrato estatal.

En cuanto a la supuesta afectación del derecho al debido proceso, la Sala considera necesario señalar lo siguiente: No es cierto que la parte demandada en el proceso de controversias contractuales no pudo ejercer su derecho de defensa frente al análisis plasmado en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que, si bien la fijación del litigio versó sobre un supuesto incumplimiento contractual –tema frente al cual pudo ejercer la respectiva contradicción-, la nulidad de la adición del contrato devino del análisis de las circunstancias que rodearon la prestación de servicios educativos y las irregularidades evidenciadas, lo cual constituye un aspecto previamente conocido por las partes que celebraron ese negocio jurídico, puesto que actuaron a sabiendas de que la adición se celebró cuando había finalizado el año lectivo.

Tampoco es cierto que el análisis de la controversia cambió de contractual a reparación directa -por enriquecimiento sin causa-, dado que lo que sucedió fue que el Tribunal, tal como se observa en los antecedentes de esta providencia, dio cumplimiento a la normativa alusiva a las restituciones mutuas, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del contrato estatal.

En efecto, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 establece: “La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido.

Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público” (se destaca). Sobre el particular, esta Subsección ha considerado lo siguiente: “La nulidad absoluta de un contrato, además de hacerlo desaparecer de la vida jurídica desde el mismo momento de su celebración, también genera otros efectos, consistentes en el reconocimiento y pago de las prestaciones que hubieren sido ejecutadas hasta el momento en que se ordene la declaratoria judicial de nulidad.

(…) “la nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita”[14] (se destaca). Todo lo anterior para señalar que las restituciones ordenadas en la sentencia cuestionada no suponen la modificación del medio de control ejercido, sino que se erigen como la consecuencia de la nulidad declarada, sin que sea viable en este escenario procesal examinar el monto reconocido ni las consideraciones efectuadas al respecto por el juez natural de la causa.

Así las cosas, la Sala no evidencia vulneración alguna al derecho al debido proceso, con ocasión de la expedición de la providencia del 12 de julio de 2017, de ahí que tampoco sea predicable la nulidad originada en la mencionada sentencia como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión. Las consideraciones puestas de presente permiten concluir que no se presentó ninguna causal de nulidad originada en la sentencia y que lo realmente pretendido por el municipio de Soacha es reabrir el debate de fondo respecto de la controversia contractual que finalizó con una decisión adversa a sus intereses, lo cual resulta improcedente a través del recurso extraordinario de revisión. En las condiciones descritas, la Sala concluye que no se configuró la causal de nulidad consistente en la falta de competencia y violación al debido proceso y ello supone que tampoco se presenta el evento previsto en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, lo cual se traduce en que el recurso extraordinario de revisión formulado por el municipio de Soacha carece de fundamento y así se declarará. 6.

Costas De conformidad con el artículo 188[15] CPACA y con la disposición especial del artículo 365[16] del CGP, para el caso particular del recurso extraordinario de revisión procede la condena en costas a cargo de la parte a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso, lo cual aplica a la parte recurrente, en la medida en que se declare infundado su recurso y esté acreditada su causación[17].

Por otra parte, tratándose de un trámite de única instancia ante esta Corporación, procede la liquidación de costas por parte de la Secretaría, de conformidad con el artículo 366[18] del CGP. En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado del Colegio Héroes Nacionales frente a la interposición del recurso extraordinario de revisión a través de la defensa ejercida en el escrito de oposición. Dicha gestión la estima la Sala como suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas[19], de acuerdo con lo previsto en los mencionados artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

Las agencias en derecho serán fijadas por auto de la ponente, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura[20], acto que resulta aplicable al sub judice, dado que sus previsiones se extienden, como ocurre en el presente caso, a los procesos iniciados a partir de su vigencia, en los términos de su artículo 7[21].

Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del CGP, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”[22].

Cosa distinta ocurriría en el evento en que la contraparte no hubiese intervenido en el trámite del recurso extraordinario de revisión, pues en esa situación no se habrían causado agencias en derecho a su favor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Soacha contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 12 de julio de 2017.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, municipio de Soacha, las cuales serán liquidada por la Secretaría de la Sección Tercera, teniendo en consideración las expensas demostradas en el proceso y las agencias en derecho fijadas por la magistrada sustanciadora.

TERCERO: En firme esta providencia, el expediente debe regresar al Despacho de la ponente para la fijación de agencias en derecho. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 88 vuelto del cuaderno principal. [2] Folio 1 del cuaderno principal. [3] Folio 5 del cuaderno principal. [4] Folios 96 a 99 del cuaderno principal. [5] Folios 132 y 133 del cuaderno principal. [6] Norma que se debe analizar en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, que dispone: “Artículo 13.

Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “( ) “Sección Tercera “( ). “4. Los procesos de naturaleza contractual. “(…). “10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección”. [7] Se reafirman en este punto las consideraciones expuestas en relación con este medio de impugnación extraordinario en sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221. [8] Consejo de Estaco, Sala Contencioso Administrativa, sentencia proferida el 18 de octubre de 2005, REV–173, CP.

Dra. María Elena Giraldo Gómez. [9] Sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1974, G.J. T. CXLVII, págs. 46 y 47. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, Consejera Ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02260-00(REV), sentencia del 7 de febrero de 2017. [11] Al respecto se puede consultar la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de esta Corporación el 8 de mayo de 2018, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro, proceso 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV).

Se advierte que la magistrada ponente de la presente providencia aclaró el voto, en relación con el alcance de la violación al debido proceso como causal de nulidad originada en la sentencia. [12] “1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. “2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. “3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. “4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. “5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria.

“6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. “7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. “8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado (…)”. [13] En el artículo 140.2 del CPC se contemplaba la falta de competencia como causal de nulidad. [14] Sentencia del 27 de marzo de 2014, Consejero Ponente Hernán Andrade Rincón, expediente 26.939. [15] “CPACA.

Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [16] “CGP. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. “(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (subrayado fuera del texto). [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 1º de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV), actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. [18] “CGP.

Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: “1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. “(…) “4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.

“(…). “6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”. [19] Criterio que ha reiterado la Sala 25 Especial de Decisión en las sentencias de 6 de marzo de 2018, expedientes 11001031500020150154200 y 11001031500020160218700 y sentencia de 2 de julio de 2019, expediente: 11001031500020160292900. [20] “9.

RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V.” [21] “ARTÍCULO 7º. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y se aplicará respecto de los procesos iniciados a partir de dicha fecha. Los comenzados antes se siguen regulando por los reglamentos anteriores sobre la materia, de manera especial los contenidos en los Acuerdos 1887 de 2003, 2222 de 2003 y 9943 de 2013 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”. [22] De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.

Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo.