ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Inhibitorio COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA – En razón de la cuantía Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la pretensión formulada en la demanda, esto es, $17.000'000.000, solicitada por concepto perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de interposición del recurso (ley 446 de 1998) para que el asunto sea conocido en segunda instancia. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Sea lo primero advertir que cada una de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo tiene un objeto o propósito determinado, de modo que resulta indispensable identificar con claridad y precisión la causa o motivo de la demanda, pues de ello depende que se ejerza una u otra acción, escogencia o decisión que no puede ser caprichosa, arbitraria, ni discrecional del extremo demandante.
(…) En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha dicho que la causa de los perjuicios determina cuál es la acción procedente. (…) Dentro de este contexto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la acción procedente es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio son los que especialmente establece el ordenamiento jurídico para tal efecto.
Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, es decir, un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA CUANDO MEDIAN ACTOS ADMINISTRATIVOS - Excepciones [P]ara la Sala resulta evidente que, aunque las mismas tienen una orientación reparatoria, la causa del daño alegado no radica, en realidad, en un hecho de la administración, en una omisión, ni en una operación administrativa, ni mucho menos en la ocupación de un inmueble, sino que lo realmente pretendido por la actora es obtener la reparación de los perjuicios que, presuntamente, le fueron ocasionados con la expedición de unos actos administrativos que, posteriormente, fueron anulados por la jurisdicción contencioso administrativa.
(…) Según la jurisprudencia de esta corporación, la regla atrás aludida sobre la procedibilidad de la acción de reparación directa tiene dos excepciones: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que luego haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, casos en los cuales la acción procedente también es la de reparación directa.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Indebida escogencia de la acción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Por ser procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir acto administrativo / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN - Acción procedente nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir su legalidad / FUENTE DEL DAÑO - Acto administrativo de particular ilegal / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS – Improcedente por configurarse cosa juzgada [L]a Sala considera que el caso que ahora decide resulta distinto a aquel que, por vía de excepción, puede ser analizado en el marco de la acción de reparación directa, pues, aunque los actos a los que se les atribuye la causa de los perjuicios fueron anulados en sede jurisdiccional, dichas anulaciones no se produjeron en el marco de una acción de nulidad, sino dentro de unos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurados (…), en los que ésta, además de cuestionar la legalidad de tales actos administrativos y solicitar el restablecimiento de los derechos conculcados, tuvo la oportunidad de solicitar la correspondiente reparación de eventuales perjuicios.
(…) Al respecto, es importante tener en cuenta que en las demandas que originaron los procesos acabados de aludir, además de solicitar la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la DIAN expidió las liquidaciones oficiales de revisión, modificó las liquidaciones privadas de la sociedad demandante y le impuso sanciones por inexactitud, esta última pidió, como restablecimiento del derecho y como pretensión indemnizatoria: i) que se declarara que no debía pagar las sanciones por inexactitud, ii) que se archivaran los expedientes abiertos en su contra por la DIAN, iii) que se cancelaran los registros contables que la demandada le abrió como sociedad deudora del IVA y iv) que se declarara que tenía un saldo a favor, por concepto de IVA, con derecho a devolución. (…) La posibilidad de acudir para esto último a la acción de reparación directa es excepcional y no puede servir para subsanar errores en que se haya podido incurrir al ejercer aquella otra (la de nulidad y restablecimiento del derecho), pues con ello se desconocerían tanto los principios de estabilidad de las decisiones judiciales y de seguridad jurídica de que deben gozar las partes, como el efecto de la cosa juzgada.
(…) De conformidad con lo anterior y habida cuenta de que, para garantizar la estabilidad y la seguridad jurídica, el fenómeno de la cosa juzgada impide una nueva decisión sobre un aspecto ya resuelto en una providencia ejecutoriada, ya sea dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, para la Sala es imposible pronunciarse sobre la pretensión indemnizatoria de la parte actora, toda vez que, como ya se advirtió, ésta fue resuelta previamente en las ya mencionadas sentencias del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2007-01302-01(48451) Actor: FÁBRICA DE VELAS ESTRELLA S.A. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. I.-ANTECEDENTES- 1.
El 24 de septiembre de 2007, la Fábrica de Velas Estrella S.A. –FAVESTRELLA S.A., en ejercicio de la acción de reparación directa y por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, con el fin de que se le condene al pago de una indemnización por los perjuicios causados[1] como consecuencia de las “actuaciones y omisiones adelantadas dentro de la investigación tributaria por el impuesto sobre las ventas -IVA- de las velas y velones azufrados”[2].
Como sustento fáctico de sus pretensiones, la parte actora narró que mediante Resolución 11562 de 1985, el Ministerio de Salud le otorgó registro sanitario para fabricar y vender velas azufradas, las cuales estaban clasificadas como plaguicidas e insecticidas de uso doméstico que, de conformidad con el Estatuto Tributario de la época, estaban exentos del impuesto a las ventas; no obstante y de forma arbitraria, a partir de 1997 la DIAN inició una investigación tributaria en contra de FAVESTRELLA S.A. y profirió actos administrativos por medio de los cuales realizó las liquidaciones oficiales de revisión del primer bimestre de 1996 y de cada bimestre de 1997, e impuso sanciones de inexactitud respecto de las liquidaciones privadas de la empresa.
Los mencionados actos administrativos fueron demandados a través de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales fueron resueltas por el Consejo de Estado en el sentido de declararlos nulos; en consecuencia, como, según la demanda, las disposiciones contenidas en tales resoluciones impactaron en forma negativa la producción y el consumo de las velas azufradas y, por ende, la rentabilidad de la sociedad, el Estado debe responder por los perjuicios materiales causados.
La parte actora agregó que “el evento determinante que ocasiona el daño que actualmente se pretenden (sic) reclamar, no son los actos administrativos ya declarados nulos, sino la conducta omisiva de la administración que sirvió de base para la decisión de gravar los bienes, sin tener en cuenta la normatividad”[3]¸ por lo tanto, “sólo hasta el momento que se profieren las sentencias que establecen la nulidad de todos esos actos administrativos, proferidos con base en la omisión inicial (sic) es posible hablar de la configuración de un daño antijurídico”[4]. 2.
La demanda y su adición fueron admitidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante autos de 11 de octubre de 2007 y 22 de mayo de 2008, los cuales fueron notificados en debida forma a la demandada (f. 1927 a 1929, 1932, 2015 a 2016 y 2017, c. dda.). 3. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se opuso a las pretensiones de la demanda y de su adición, pues considxeró que el procedimiento que adelantó en contra de FAVESTRELLA S.A. se tramitó de acuerdo con los parámetros y competencias establecidos en el Decreto 1265 de 1999, el cual le asignó a la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera la facultad de establecer, de acuerdo con las normas tributarias, los productos que debían ser gravados con el IVA; en consecuencia, como las reglas de clasificación arancelaria daban cuenta de que, para esa época, las velas azufradas producidas por la parte demandante hacían parte de aquellos productos susceptibles de ese tributo, no puede hablarse, entonces, de la configuración de una falla del servicio.
Agregó que los actos administrativos por medio de los cuales ejerció control arancelario se expidieron en vigencia de la posición jurisprudencial del Consejo de Estado que, para esa época, sostenía que las velas azufradas estaban gravadas con el impuesto a las ventas, y que si bien esas decisiones fueron anulados posteriormente, en el marco de las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho, ello obedeció a un cambio de jurisprudencia de esta corporación, mas no a un error de ese organismo; por lo tanto, el daño que pudo causar a la parte actora no puede considerarse antijurídico ni objeto de reparación. Propuso como excepciones la cosa juzgada, teniendo en cuenta que el asunto ya fue resuelto en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la acá demandante, y la caducidad de la acción, toda vez que las liquidaciones oficiales que dieron origen a esta demanda (formulada en el 2007) se expidieron en 2000 (f. 2001 a 2013, c. 1 y 1 a 14, c. 3). 4.
Vencido el período probatorio, el cual fue abierto mediante auto del 13 de febrero de 2009, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (f. 16 a 17 y 26, c. 3). 4.1. FAVESTRELLA S.A. y la DIAN reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente (f. 45 a 94 y 31 a 37, c. 3). 4.2.
El Ministerio Público guardó silencio (f. 95, c. 1). II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - En sentencia del 19 de diciembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca analizó la excepción de cosa juzgada y encontró probado que FAVESTRELLA LTDA. formuló siete acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de las cuales obtuvo la anulación de los actos administrativos contentivos de las liquidaciones oficiales de revisión de las declaraciones presentadas por aquélla y de la respectiva sanción por inexactitud, impuesta por la DIAN.
Consideró también el tribunal que, si bien existe identidad de partes entre esas acciones y la de la referencia, no sucede lo mismo con el objeto y la causa de las demandas, pues en aquellas acciones se controvirtió la legalidad de unos actos administrativos, mientras que en la de la referencia se persigue la indemnización de los daños ocasionados con la expedición de esas decisiones, los cuales se hacen consistir en la pérdida productiva de la empresa; en consecuencia, estimó no probada tal excepción. No obstante, concluyó que la acción de reparación directa no es procedente en este caso, pues no puede obviarse que el daño alegado realmente proviene de la expedición de esos actos administrativos y que, por tanto, la parte actora debió solicitar, en el marco de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, no solo la anulación de las decisiones de la DIAN, sino la indemnización de los perjuicios derivados de éstas.
En consecuencia, declaró infundada la excepción de cosa juzgada, declaró probada, de oficio, la de indebida escogencia de la acción y se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto (f. 98 a 116, c. ppl.). III.- RECURSO DE APELACIÓN - Encontrándose dentro de la oportunidad legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación y solicitó revocar la anterior decisión y que, es su lugar, acceder a las pretensiones.
Alegó que el origen del perjuicio no radica en los actos administrativos proferidos por la DIAN, como lo sostuvo el tribunal de primera instancia, sino en la omisión en la que incurrió la demandada al incumplir los deberes legales que le asisten como autoridad tributaria, ignorar el registro sanitario otorgado por el INVIMA para la producción de velas azufradas y asignar un impuesto a las ventas de ese producto, aun cuando el ordenamiento jurídico disponía su exclusión de dicho gravamen[5].
A su juicio, aquellas fallas fueron las causas directas y eficientes del cierre de la producción de las velas azufradas del 2000 al 2007 y, por ende, del detrimento patrimonial cuya reparación ahora reclama, pues el pago del IVA le restó competitividad y rentabilidad, a través del precio, en el mercado de ese producto; en consecuencia, consideró que la acción formulada sí es la procedente para perseguir la respectiva reparación (f. 114 a 128, c. ppl.).
IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA - 1. El recurso de apelación se concedió el 15 de julio de 2013 y se admitió en esta corporación el 9 de octubre del mismo año (f. 131 y 135, c. ppl.). 2. El 13 de noviembre de 2013, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (f. 137, c. ppl.). 2.1.
La DIAN reiteró que no se le puede endilgar responsabilidad patrimonial por una falla en el servicio, toda vez que las decisiones que dieron origen a la demanda se produjeron en 2000 y en 2001 y se dictaron con fundamento en la posición que, para la época, tenía el Consejo de Estado en relación con la aplicación del gravamen del IVA respecto de productos como las velas azufradas.
Agregó que se configuró la excepción de cosa juzgada, toda vez que se trata de un asunto que ya fue debatido y resuelto en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y, finalmente, sostuvo que la acción está caducada, pues, como ya se dijo, las actuaciones datan de 2000 y de 2001 y la demanda se presentó en 2007 (f. 138 a 143, c. ppl.). 2.2 La parte demandante reiteró los argumentos en los que fundó el recurso de apelación (f. 117 a 128, c. ppl.). 2.3.
El Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES - 1.- Competencia.- Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la pretensión formulada en la demanda, esto es, $17.000'000.000, solicitada por concepto perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de interposición del recurso (ley 446 de 1998[6]) para que el asunto sea conocido en segunda instancia. 2.-Procedencia de la acción de reparación directa La parte actora solicitó al juez de lo contencioso administrativo, a través de la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, que se declarara responsable al Estado por los perjuicios derivados de las “actuaciones y omisiones adelantadas dentro de la investigación tributaria por el impuesto sobre las ventas -IVA- de las velas y velones azufrados”[7].
Sea lo primero advertir que cada una de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo tiene un objeto o propósito determinado, de modo que resulta indispensable identificar con claridad y precisión la causa o motivo de la demanda, pues de ello depende que se ejerza una u otra acción, escogencia o decisión que no puede ser caprichosa, arbitraria, ni discrecional del extremo demandante.
En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha dicho que la causa de los perjuicios determina cuál es la acción procedente: “La Sala ha indicado[8], con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, (sic) es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. “Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir el principio de contradicción (sic)”[9].
Dentro de este contexto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la acción procedente es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio son los que especialmente establece el ordenamiento jurídico para tal efecto. Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, es decir, un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Según la parte demandante, la administración incurrió en una actuación irregular e ilegal que le produjo importantes daños económicos, de manera que, a su juicio, es la acción de reparación directa la vía judicial procedente para obtener la indemnización que reclama, pues aquella actuación se plasmó en unos actos administrativos que fueron declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.
Pues bien, al interpretar las pretensiones de la demanda, para la Sala resulta evidente que, aunque las mismas tienen una orientación reparatoria, la causa del daño alegado no radica, en realidad, en un hecho de la administración, en una omisión, ni en una operación administrativa, ni mucho menos en la ocupación de un inmueble, sino que lo realmente pretendido por la actora es obtener la reparación de los perjuicios que, presuntamente, le fueron ocasionados con la expedición de unos actos administrativos que, posteriormente, fueron anulados por la jurisdicción contencioso administrativa.
Según la jurisprudencia de esta corporación, la regla atrás aludida sobre la procedibilidad de la acción de reparación directa tiene dos excepciones: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que luego haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, casos en los cuales la acción procedente también es la de reparación directa.
En lo que se refiere a la segunda de tales excepciones, esto es, a la procedencia de la acción de reparación directa frente a los perjuicios derivados de la aplicación de un acto administrativo que posteriormente es revocado por la administración o anulado por la jurisdicción por contravenir el ordenamiento legal, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente (se transcribe literal): “Se recuerda que la responsabilidad extracontractual no sólo puede provenir de hechos, omisiones, operaciones administrativas materiales, ocupación permanente o temporal por trabajos públicos, también puede provenir de la declaración administrativa o judicial de la ilegalidad de los actos, revocatoria o nulidad, respectivamente; pues esas declaratorias reconocen la anomalía administrativa.
“Debe tenerse en cuenta que la revocatoria administrativa como expresión del control de legalidad de los actos propios de la Administración se manifiesta en un acto jurídico administrativo, el cual se presume legal; este acto puede ser examinado judicialmente a) o como consecuencia de la demanda de su nulidad (acción impugnatoria) b) o como consecuencia de la solicitud de responsabilidad extracontractual (acción reparatoria) fundada en el reconocimiento administrativo de su propia falta; este reconocimiento administrativo, se repite, como acto jurídico que es se presume legal y veraz”[10].
Así mismo, al admitir una demanda de reparación directa por los perjuicios causados con la anulación de un acto administrativo de carácter electoral, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “En efecto, las acciones contencioso administrativas tienen un claro e identificable propósito, en la medida que el legislador las estableció específicamente para obtener la materialización de determinadas pretensiones.
“La acción electoral tiene como sustrato el mismo establecido para las acciones de simple nulidad, tanto es así que aquélla se puede ejercer con fundamento en las causales generales de anulación (art. 84 del C.C.A.), o las específicas del artículo 223 ibídem. De tal suerte que la estructura de la acción electoral constituye, en sí misma, una acción de simple nulidad y, por ende, sólo sirve para invalidar actos administrativos que se refieren a la elección o nombramiento realizados para determinados cargos públicos.
“Así las cosas, resulta perfectamente lógico que se ejerza la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de perjuicios derivados, supuestamente, de los efectos producidos por un acto declarado ilegal. En otros términos, que mediante la correspondiente demanda no se pretenda controvertir la legalidad de un acto administrativo que inclusive, ya fue declarado nulo, sino la indemnización de un daño antijurídico del cual se tuvo conocimiento, precisamente, una vez ejecutoriada la decisión que declaró nulo -en un proceso de nulidad electoral- un determinado acto administrativo de escrutinio.
“(…) “En esa perspectiva, con tal determinación se garantiza el acceso efectivo a la administración de justicia, postulado éste consagrado en el artículo 229 de la Carta Política[11], en tanto se permite que la parte actora acuda a solicitar la reparación de un perjuicio del cual se tiene conocimiento una vez se declara la nulidad de un determinado acto administrativo.
Lo anterior, por cuanto es claro que una vez queda ejecutoriada la decisión que retira del ordenamiento jurídico un determinado y específico acto administrativo -censurado a través de las acciones de simple nulidad o de nulidad electoral-, es que (sic) se tiene pleno conocimiento del daño antijurídico padecido por el mismo, circunstancia por la cual, es a partir de ese preciso momento que debe iniciarse el cómputo de caducidad de la acción de reparación directa para reclamar los eventuales perjuicios que pudo causar el acto administrativo declarado nulo”[12] (se resalta).
Así las cosas, a la luz de la jurisprudencia citada se puede colegir, en principio, que la acción de reparación directa es procedente, toda vez que, como ya se dijo, con ella se busca obtener la indemnización de los perjuicios que habría generado la ejecución de unos actos administrativos que fueron objeto de anulación por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, al encontrarlos contrarios al ordenamiento jurídico.
Sin embargo, la Sala considera que el caso que ahora decide resulta distinto a aquel que, por vía de excepción, puede ser analizado en el marco de la acción de reparación directa, pues, aunque los actos a los que se les atribuye la causa de los perjuicios fueron anulados en sede jurisdiccional, dichas anulaciones no se produjeron en el marco de una acción de nulidad, sino dentro de unos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurados por FAVESTRELLA S.A. -acá demandante-, en los que ésta, además de cuestionar la legalidad de tales actos administrativos y solicitar el restablecimiento de los derechos conculcados, tuvo la oportunidad de solicitar la correspondiente reparación de eventuales perjuicios.
Al respecto, es importante tener en cuenta que en las demandas que originaron los procesos acabados de aludir, además de solicitar la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la DIAN expidió las liquidaciones oficiales de revisión, modificó las liquidaciones privadas de la sociedad demandante y le impuso sanciones por inexactitud, esta última pidió, como restablecimiento del derecho y como pretensión indemnizatoria: i) que se declarara que no debía pagar las sanciones por inexactitud, ii) que se archivaran los expedientes abiertos en su contra por la DIAN, iii) que se cancelaran los registros contables que la demandada le abrió como sociedad deudora del IVA y iv) que se declarara que tenía un saldo a favor, por concepto de IVA, con derecho a devolución[13].
Cada una de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho fue resuelta por esta jurisdicción, mediante providencias en las que se declaró la nulidad de los actos demandados y se accedió al restablecimiento del derecho conculcado. Allí se dijo que FAVESTRELLA S.A. no está obligada a cancelar dinero alguno por concepto del impuesto a las ventas de las velas y velones azufrados sobre las sumas facturadas en el primer bimestre de 1996[14], ni en los bimestres primero[15] y segundo[16] de 1997 y se confirmaron las liquidaciones privadas correspondientes al tercero[17], cuarto[18], quinto[19] y sexto[20] bimestres de 1997.
Así las cosas y como esas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho fueron resueltas de manera definitiva por esta jurisdicción, en el sentido de declarar la nulidad de los actos cuestionados y de restablecer los derechos conculcados con la aplicación de los mismos, en los términos recién mencionados, la Sala encuentra que en aquellos procesos y el que ahora se debate no solo existe identidad de partes (pues en cada uno concurrieron los mismos sujetos procesales), sino que también tienen igualdad de objeto y de causa, como pasa a explicarse.
La identidad de objeto se entiende configurada cuando las pretensiones de la demanda, en relación con la cual ya se dictó la sentencia definitiva, coinciden con las peticiones de la nueva acción; por su parte, la identidad de causa se presenta cuando la razón o los motivos por los cuales se demanda, esto es, los hechos que dieron origen a cada una de las acciones y a la formulación de las pretensiones, son los mismos.
En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho las pretensiones indemnizatorias de carácter pecuniario se dirigieron, principalmente, a obtener la devolución del dinero pagado por concepto de un impuesto y de una sanción que no eran aplicables a la parte actora y en la demanda de la referencia se persigue la indemnización del detrimento patrimonial que ésta sufrió por lo dejado de percibir[21] con ocasión de la ejecución de los actos administrativos; por consiguiente, el objeto o lo que se persigue en las acciones impetradas ante esta jurisdicción es el restablecimiento de los derechos vulnerados y el resarcimiento de los perjuicios materiales derivados de la misma causa, esto es, la manifestación de voluntad de la administración. Lo que ocurre es que, cuando FAVESTRELLA S.A. presentó las demandas de las mencionadas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, no incluyó dentro de las pretensiones -pudiendo hacerlo- la reparación de todos los posibles perjuicios causados con las resoluciones demandadas[22], como lo es el lucro cesante que aquí persigue, error que no puede subsanar con la presentación posterior de una demanda de reparación directa, pues no debe olvidarse que nadie puede sacar ventaja de su propio error o torpeza, y que la acción adecuada para obtener la reparación de todos los perjuicios causados por uno o varios actos administrativos es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
La posibilidad de acudir para esto último a la acción de reparación directa es excepcional y no puede servir para subsanar errores en que se haya podido incurrir al ejercer aquella otra (la de nulidad y restablecimiento del derecho), pues con ello se desconocerían tanto los principios de estabilidad de las decisiones judiciales y de seguridad jurídica de que deben gozar las partes, como el efecto de la cosa juzgada.
De hecho, sobre el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, el Consejo de Estado ha sostenido: “… se le ha asimilado al principio del 'non bis in idem' y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, es por ello que la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado.
“La cosa juzgada constituye un mecanismo que brinda seguridad jurídica al otorgarle 'intangibilidad' e 'inimpugnabilidad' a las decisiones judiciales. La cosa juzgada es una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia o decisión del juez, fruto de un procedimiento calificado, denominado proceso de declaración de certeza. Consecuencia de la misma, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados.
En cuanto el objeto del proceso judicial lo constituye la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial y su prevalencia aún frente al mismo, es importante tener presente la distinción entre cosa juzgada en sentido material y cosa juzgada en sentido formal para precisar sus efectos respecto de un proceso judicial. “Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada en los artículos 332 del C.P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se contienen los elementos formales y materiales para su configuración. El formal implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad propia de la esencia del orden jurídico.
Por su parte, el concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio[23]”[24]. De conformidad con lo anterior y habida cuenta de que, para garantizar la estabilidad y la seguridad jurídica, el fenómeno de la cosa juzgada impide una nueva decisión sobre un aspecto ya resuelto en una providencia ejecutoriada, ya sea dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, para la Sala es imposible pronunciarse sobre la pretensión indemnizatoria de la parte actora, toda vez que, como ya se advirtió, ésta fue resuelta previamente en las ya mencionadas sentencias del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará probado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. VI.- DECISIÓN SOBRE LAS COSTAS En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de diciembre de 2012.
SEGUNDO: DECLÁRASE que, en el presente caso, ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
TERCERO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Según se dijo en la demanda, fueron perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, estimados en 17 mil millones de pesos (f. 1971, c. dda.). [2] F. 1880, c. 1. [3] F. 1960, c. 1. [4] Ibídem. [5] F. 120, c. ppl. [6] Para cuando se interpuso el recurso de apelación (junio de 2013), como ya se encontraban en funcionamiento los juzgados administrativos (1° de agosto de 2006), la ley vigente en materia de determinación de competencias era la 446 de 1998, conforme a la cual: “Artículo 40.
Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) “6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. Dicho lo anterior, se advierte que, en el año en que se presentó la demanda (2007), 500 s.m.m.l.v. equivalían a $216'850.000, pues el salario mínimo era de $433.700. [7] F. 1880, c. 1. [8] Sobre el particular pueden consultarse, entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004 (expediente 26.101), 5 de noviembre de 2003 (expediente 24.848), y 19 de febrero de 2004 (expediente 25.351). [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de octubre de 1996 (expediente 12.349). [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de abril de 2001 (expediente 19517). [11] Cita original: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de julio de 2007 (expediente 33.013). [13] F. 362, 490, 620, 742 a 743 y 885 a 886, c. pbas., 77 y 221 a 222, c. 1. [14] Proveído del 1 de agosto de 2006, proferido por el Consejo de Estado (f. 127 a 143, c. 1). [15] Sentencia del Consejo de Estado, expedida el 15 de junio de 2006 (f. 364 a 377, c. pbas.). [16] Sentencia del 27 de julio de 2006, por medio de la cual el Consejo de Estado confirmó la providencia proferida por el tribunal a quo el 26 de noviembre de 2004 (f. 363 a 386, c. pbas.). [17] Sentencia del 30 de junio de 2005 dictada por el Consejo de Estado (f. 361 a 374, c. pbas.). [18] Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de junio de 2004 (f. 624 a 635, c. pbas.). [19] Sentencia del Consejo de Estado dictada el 23 de junio de 2005 (f. 755 a v790, c. pbas.) [20] Providencia expedida por el Consejo de Estado el 29 de julio de 2006 (f. 910 a 921, c. pbas.). [21] Como se sostuvo en la demanda (f. 1971, c. dda.). [22] Téngase en cuenta que el artículo 85 del C.C.A. establece que toda persona que se sienta lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño. [23] “Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero del 2009, expediente No. 34.239”. [24] Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011 (expediente 18.676).
También se puede consultar la sentencia del 26 de febrero de 2014 (expediente 28423), entre otros.