ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DE OBRA ADICIONAL La Sala precisa que los contratos suscritos por el sistema de precios unitarios implican que, si para lograr el fin o el objeto contractual se requiere adelantar una serie de actividades complementarias no previstas en el contrato, éstas deben ser desarrolladas y remuneradas partiendo de los precios unitarios previamente convenidos. […] En consecuencia, las reglas contenidas en el pliego de condiciones, el contrato y la visita aceptada por el contratista al lugar de la obra, demuestran que el contratista conocía las características del terreno, las zonas vehiculares y peatonales existentes así como el acceso a ellas, la carga de protección de las estructuras de servicios públicos, y demás características del lugar donde se ejecutarían las obras, por lo que para la estructuración y presentación de su propuesta tenía pleno conocimiento técnico o por lo menos la carga de adquirirlo. […] En estas condiciones, puede afirmarse que con la información que tuvo a disposición el contratista, estaba en capacidad de estimar los costos, los recursos técnicos y humanos necesarios para la ejecución de la obra, de modo que, al menos desde el punto de vista técnico, nada indica que las vicisitudes que ahora pone de presente fueran de aquellas que no hubiera podido anticipar e incorporar en su evaluación a la hora de formular su oferta.

CONTRATO DE OBRA / CONCEPTO [E]n el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se definió el contrato de obra como aquel que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / VALOR DEL CONTRATO ESTATAL [E]xisten diferentes modalidades de pago del valor del contrato [de obra] y que, en el presente caso, se trata de un contrato cuyo pago se pactó por precios unitarios. De manera que la estimación del precio resulta de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio unitario de cada una de ellas, comprometiéndose el contratista a realizar las obras especificadas en el contrato.

INICIO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA [L]a iniciación tardía de la ejecución de la obra es una circunstancia que puede generarle perjuicios al contratista y que, aunque no se encuentre estipulado un plazo espec[í]fico en el contrato para que el INTERVENTOR la establezca, es evidente que la ausencia de justificación para hacerlo puede considerarse como un incumplimiento de la contratante.

Sin embargo, para reconocer perjuicios por esta causa, era necesario establecer a partir de cuándo se tornó en injustificado el término para iniciar el contrato y acreditar el perjuicio que se causó con esta circunstancia. […] En estas condiciones, a quien le correspondía demostrar la ocurrencia del daño y la cuantificación del perjuicio era al contratista y esto se echa de menos en el plenario, comoquiera que el apelante no ejerció su carga probatoria como correspondía. Así las cosas, aunque transcurrió un tiempo considerable entre la adjudicación del contrato y el inicio de las obras, resultaba indispensable probar los sobrecostos en los que por dicha causa habría incurrido el contratista y las razones por las que dicho lapso podía atribuirse a título de mora a la entidad contratante.

PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO [E]n lo relativo a la competencia temporal de la administración para liquidar los contratos estatales, conforme con lo previsto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, con la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, se tiene que, vencido el plazo contractual, las partes disponen de cuatro meses para efectuar la liquidación bilateral y, en caso de no lograrlo, la administración cuenta con dos meses más para hacerlo unilateralmente.

En todo caso, podrá intentarla hasta antes de que transcurra el término de dos años con que cuenta el interesado para acudir a la jurisdicción y solicitarla en sede judicial y no dejar que opere el fenómeno de caducidad de la acción. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 61 / LEY 446 DE 1998 CONCEPTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL La liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y con base en ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa.

También hace referencia a un balance de las cuentas para determinar las prestaciones adeudadas y a cargo de quién se encuentran, para luego proceder a realizar las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a los que haya lugar, para de esta forma dejar a paz y salvo la relación negocial respectiva. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., siete (07) de octubre dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-1996-02614-02(38520) Actor: ACTUAL S.A. INGENIEROS CONTRATISTAS Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL TEMA: Contrato de obra con empresa de servicios públicos.

Liquidación unilateral. Desequilibrio contractual por razones de incumplimiento. Ausencia de prueba de los perjuicios. SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 2 de diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones formuladas en dos demandas contractuales acumuladas en el proceso: una en la que se solicita declarar el incumplimiento de la contratante y, otra, en la que pide anular el acto de liquidación unilateral del contrato.

I.

ANTECEDENTES A.- LA DEMANDA 1.-El 18 de diciembre de 1996, Actual S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra de las Empresas Públicas de Medellín -en adelante EPM- (fl. 256 al 287 C. P. proceso 96-02614), cuyas pretensiones fueron: “1) Que las Empresas Públicas de Medellín incumplieron sus obligaciones contractuales durante la ejecución del contrato No. 2/DJ- 878/52 del 8 de febrero de 1994 y sus adicionales 1,2,3,4, principalmente por los siguientes aspectos: i) no entrega oportuna de los planos y especificaciones de las obras objeto del contrato ii) no entrega de las tarjetas de referenciación de las redes de servicios públicos, habida consideración de que se trataba de la ejecución de proyectos de reposición de redes de alcantarillado iii) no reconocimiento a tiempo de las obras adicionales y extra requeridas por el contrato iv) la no toma oportuna de decisiones por parte de la interventoría, indispensables a la debida ejecución del contrato v) no liquidación y pago oportuno de las obras adicionales y extra reconocidas por la interventoría del contrato vi) no restablecimiento del equilibrio contractual vii) no liquidación unilateral del contrato dentro de su oportunidad legal. 2) Que el contrato No. 2/DJ-878/52, del 8 de febrero de 1994 y sus adicionales 1,2,3,4, sufrieron modificaciones en las condiciones de ejecución, imprevistos y obras no previstas que afectaron el equilibrio contractual establecido al momento de la presentación de la oferta y ratificado al momento de la adjudicación del contrato ya citado y principalmente relacionado con los siguientes aspectos: i) demora en la orden de iniciación de los trabajos, más allá de lo previsto en los pliegos condiciones ii) aumento considerable en las unidades previstas en el contrato para los diversos ítems licitados iii) por ejecución de obras no previstas en senderos peatonales y/o calles estrechas sin acceso vehicular iv) menor facturación por rendimiento durante la ejecución del término inicial, por el cambio de condiciones constructivas v) aceleración o mayor esfuerzo en la ejecución del contrato para darle cumplimiento al contrato y habida consideración de la enorme cantidad de contratiempos acaecidos vi) mayor permanencia en obra por el aumento de actividades, contratiempos y ejecución de obras por fuera del objeto contractual, según las órdenes impartidas por la interventoría y las empresas vii) extra costos financieros por el no pago oportuno de las obras contratadas y de la financiación dispuesta por el contratista para la ejecución de términos normales e imprevistos del contrato viii) no reajuste en debida forma de las actas de obra adicional y extra pactadas entre las partes y su lucro cesante ix) inestabilidad del terreno no previsto por falta de entrega de especificaciones y/o estudios de suelos x) cambios constantes en los diseños y alineamientos xi) ejecución de obras por andenes y zonas verdes xii) ejecución del proyecto fuera del contrato original xiii) inseguridad constante y acción vandálica de los vecinos. 3) Que, como consecuencia de las declaraciones precedentes, la administración está obligada al pago de todos los perjuicios causados en razón de su incumplimiento contractual y al restablecimiento del equilibrio contractual, en los términos planteados en esta demanda y de conformidad con el dictamen pericial que habrá de obrar en el expediente. 4) Que los valores establecidos por los peritos devenguen intereses de mora, a partir de la fecha en que debieron ser reconocidos, -liquidación normal del contrato – hasta la fecha de experticio. 5) Que el valor precisado como indemnización y restablecimiento del equilibrio contractual, diferente al reajuste debido hasta la fecha devengue intereses corrientes a partir de la fecha del experticio, hasta la expedición del respectivo fallo de instancia. 6) Que el valor debido en razón del indebido reajuste de las actas de obra adicional y extra pactadas entre las partes devengue intereses moratorios a partir de la fecha en que debió producirse el respectivo pago, mayo-junio de 1995, hasta la fecha de su reconocimiento en el fallo respectivo, toda vez que son dineros ciertos reconocidos por la administración y cuyo pago se negó a efectuar.

“ 2.- El 13 de noviembre de 1998, la misma sociedad demandante presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra EPM (fls. 11 al 43 C.P. proceso 98-3762), cuyas pretensiones fueron: “1) Que se declare la nulidad del acto de liquidación en la Resolución 59648 del 15 de noviembre de 1996. 2) Que como consecuencia de la anterior declaración, se liquide el contrato 2/DJ-878/52, celebrado entre mi poderdante y las Empresas Públicas de Medellín. 3) Que se reconozca al contratista en la nueva liquidación el pago de todos los perjuicios causados de la ocurrencia de lo siguientes hechos: i) Demora en la orden de iniciación de los trabajos, más allá de lo previsto en los pliegos condiciones ii) aumento considerable en la unidades previstas en el contrato en los diversos ítems licitados iii) ejecución de obras no previstas en senderos peatonales y/o calles estrechas sin acceso vehicular iv) menor facturación por rendimiento durante la ejecución del término inicial, por el cambio de condiciones constructivas v) aceleración o mayor esfuerzo en la ejecución del contrato para darle cumplimiento y habida consideración de la enorme cantidad de contratiempos acaecidos vi) mayor permanencia en obra por el aumento de actividades, contratiempos y ejecución de obras por fuera del objeto contractual, según las órdenes impartidas por la interventoría y las empresas vii) extra costos financieros por el no pago oportuno de las obras contratadas, y de la financiación dispuesta por el contratista para la ejecución en términos anormales e imprevisto del contrato viii) no reajuste en debida forma de las actas de obra adicional y extra pactado entre las partes y su lucro cesante ix) inestabilidad del terreno no prevista por falta de entrega de especificaciones y/o estudios de suelos x) cambios constantes en los diseños y alineamientos xi) ejecución de obras por andenes y zonas verdes xii) ejecución del proyecto fuera del contrato original xiii) inseguridad constante y acción vandálica de los habitantes de la zona xiv) no entrega oportuna de las tarjetas de referenciación, de los planos y especificaciones de las obras objeto del contrato. 4) Que se pague a la parte demandante las sumas de dinero por capital e intereses no reconocidos en la liquidación de la referencia por parte de la entidad demandada. 5) Que los valores establecidos por los peritos devenguen intereses de mora, a partir de la fecha en que debieron ser reconocidos, -liquidación normal del contrato – hasta la fecha de experticio. 6) Que el valor precisado como indemnización y restablecimiento del equilibrio contractual, diferente al reajuste debido hasta la fecha, devengue intereses corrientes a partir de la fecha del experticio, hasta la expedición del respectivo fallo de instancia. 7) Que el valor debido en razón del indebido reajuste de las actas de obra adicional y extra pactadas entre las partes, devengue intereses moratorios a partir de la fecha en que debió producirse el respectivo pago, mayo-junio de 1995, hasta la fecha de su reconocimiento en el fallo, respectivo, toda vez que son dineros ciertos reconocidos por la administración y cuyo pago se negó a efectuar.” 3.- La actora fundamentó sus pretensiones en los hechos que se resumen a continuación (fls 11 a 25 cuaderno acumulado 98-3762 y fls 257 a 270 C. acumulado 96-02614): 3.1.- EPM, en el mes de agosto de 1993, abrió la licitación pública No.1854- AN, cuyo objeto era “reposición de redes y obras accesorias de alcantarillado en el Valle de Aburrá”, dividida en 6 grupos correspondientes a diversas comunas de la ciudad de Medellín y su área metropolitana. 3.2.- La demandante presentó propuesta para el grupo No.4, por un valor de DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS ($282.857.692), cuyos componentes agregados en costos se encontraban discriminados así: administración 18% del costo directo, utilidad 6% e imprevistos 6% para un total de 30 % de AIU. 3.3.- EPM adjudicó a la sociedad demandante el grupo No. 4.

Las partes suscribieron el contrato No. 2/DJ-878/52 el 8 de febrero de 1994, cuyo objeto era la reposición de redes y obras accesorias de alcantarillado en las comunas 1 y 4 del municipio de Medellín - grupo 4, a precios unitarios por un valor estimado de $282.857.692 de pesos y un plazo de ejecución de “210 días solares”. 3.4.- Afirmó la demandante que durante la ejecución del contrato se presentaron circunstancias de incumplimiento imputables a EPM consistentes en: i) no entrega de planos y especificaciones en el momento del cierre de la licitación; ii) no entrega de tarjetas de referenciación; iii) ejecución de obras en zonas peatonales, cuando en todos los ítems se hizo referencia a zonas de acceso vehicular; iv) la ejecución de obras por fuera del sector establecido en el contrato; v) demora de 210 días a partir del cierre de la licitación para el inicio de los trabajos; vi) interferencia con redes distintas de las de alcantarillado; vii) inestabilidad del terreno; viii) cambios en los diseños de obra por parte de la interventoría; ix) cambios frecuentes en la interventoría y designación de personal inexperto en el tema; x) inseguridad en las zonas de trabajo; xi) exorbitantes aumentos en las cantidades de obra y, xii) no pago de la botada de escombros. 3.5.- Indicó la demandante que el contrato finalizó de forma extemporánea 48 días después del plazo de finalización, esto es, el “28 de abril de 1995”, por situaciones externas al contratista, razón que explicaba por qué EPM no procedió a aplicarle multa alguna. 3.6.- La demandante agregó que el contrato sufrió cuatro modificaciones bilaterales así: i) la primera suscrita el 24 de 1994 a través de la cual se aclararon algunos términos de fórmula de reajuste”; ii) la segunda suscrita el 23 de febrero de 1995, con la cual se prorrogó el plazo del contrato en 40 días; iii) la tercera adicionó el contrato y, iv) una modificación suscrita en agosto de 1996, con la que se legalizó la obra adicional y extra ejecutada por el contratista. 3.7.- Señaló que la modificación No. 4 por valor de SESENTA Y DOS MILLONES VEINTIOCHO MIL CUATROCIENTOS VEINTE PESOS ($62.028.420) reconoció las mayores cantidades de obra, la obra extra no prevista en el contrato y la obra extra por actividades en senderos peatonales, cuyo pago se realizó a precios de abril de 1995 y 17 meses después de suscrita. 3.8.- Afirmó que, frente a la negativa para firmar la liquidación bilateral del contrato, EPM procedió a liquidarlo unilateralmente mediante Resolución No. 59648 de 15 de noviembre de 1996. 3.9.- Adicionalmente, la demandante solicitó que los perjuicios fueran valorados por peritos, en relación con: i) la demora en la orden de iniciación de los trabajos que ocasionó una administración improductiva; la falta de amortización de costos de propiedad de equipo de exclusiva disposición para la obra; los costos financieros al percibir el porcentaje de los pagos de utilidad en forma tardía y capacidad de contratación comprometida más allá de lo previsto; ii) el aumento considerable en las unidades previstas en el contrato para los diversos ítems licitados; iii) la ejecución de obras no previstas en senderos peatonales, por lo que el trabajo se realizó en forma manual con mayor personal y aumento en la administración del contrato; iv) la menor facturación por bajo rendimiento durante la ejecución del plazo inicial; v) la inseguridad constante; vi) la mayor permanencia en obra por el aumento de actividades; vii) los extracostos financieros por el no pago oportuno de las obras contratadas; viii) el no reajuste en debida forma de las actas de obra adicional y extra entre la fecha de ejecución y su pago y, ix) la falta de pago de intereses corrientes y de mora por el no pago oportuno. 4.- El Consejo de Estado mediante auto de 18 de julio de 2007 M.P. Ramiro Saavedra Becerra, dispuso la acumulación de los procesos, al decidir el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del a-quo que había sido negado (fls 532 a 535 cuaderno 5).

B.- La posición de la demandada 5.- La entidad demandada se opuso a las pretensiones en estos términos (fls 58 al 74 C. acumulado 98-3762 y fls 294 al 303 C. acumulado 962614): 5.1.- En lo relacionado con la entrega de los planos, sostuvo que se dio cumplimiento a la entrega oportuna de los mismos de conformidad con lo establecido en el numeral 1.1. del pliego de condiciones, así: “una vez adjudicada la presente licitación, se entregará a cada uno de los proponentes favorecidos, un juego completo de planos del proyecto correspondiente al grupo o grupos adjudicados”.

Así mismo, en el numeral 2.2. del mismo pliego “PLANOS Y ESPECIFICACIONES se estableció que: “en la ejecución de la obra objeto de este contrato, el contratista se ceñirá a los planos y especificaciones suministradas por las empresas “. Por lo anterior, sostuvo que la entrega de los planos no debía realizarse al cierre de la licitación, como lo manifestó el demandante, sino al momento de adjudicación de la licitación. 5.2.-En cuanto a las especificaciones, afirmó que las mismas fueron entregadas con el pliego de condiciones y en cuanto a la entrega de las tarjetas de referenciación aclaró que en los documentos del proceso no aparecía dicha obligación en cabeza de la entidad contratante.

Adicionalmente, observó que era obligación del contratista conocer el terreno a través de la visita de reconocimiento de la zona -numeral 1.5.3 del pliego de condiciones-, a fin de verificar, entre otras cosas, la existencia de redes de otros servicios públicos y las características del terreno para lograr establecer los costos y precios unitarios de su propuesta. 5.3.- Aunado a lo anterior, observó que el pliego también incluyó lo relacionado con las redes de servicios públicos en el numeral 2.23 el cual establece: “protección de servicios públicos.

El contratista ejecutará por su cuenta todas las obras necesarias para la adecuada protección de las estructuras de servicios públicos tales como redes de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, etc. Será de cuenta del contratista el valor de las reparaciones que sea necesario ejecutar y debidas a daños relacionados por él, en estas estructuras.” 5.4.- En consecuencia, advirtió que la contratista debió prever todas aquellas condiciones observadas en la visita y en las especificaciones técnicas que fueron dadas a conocer en el pliego de condiciones, con el fin de estructurar su propuesta, y presentar precios reales. 5.5.- En cuanto a la ejecución de obras en zonas peatonales, expresó que “las obras en su mayoría fueron ejecutadas en zonas vehiculares, como el mismo demandante lo acepta en la visita al sitio de las obras cuando se observó que tan solo en forma accesoria se realizarían obras en zonas peatonales.

EPM accedió a pagarle los tramos peatonales al contratista, pero este no acepto incluirlos ni en el convenio suscrito ni en la liquidación”. 5.6.- En relación con la ejecución de obras por fuera del sector establecido en el contrato, afirmó que el pliego de condiciones hizo referencia a la ejecución de reposición de redes y obras complementarias de las comunas 1 y 4 del municipio de Medellín, de manera que no es cierto que EPM le exigiera a la contratista la ejecución de actividades por fuera de dicho sector.

Sin embargo, puso de presente que en la entrega de los planos, equivocadamente incluyó un proyecto ubicado en los límites de las comunas 1 y 2, el cual fue ejecutado por el contratista, sin realizar observaciones a la entidad. No obstante, las partes acordaron que la contratante pagaría lo construido en la comuna 2 como obra extra. 5.7.-En cuanto a la demora en la orden de iniciación de los trabajos, mencionó que ni el contrato ni el pliego previeron plazo exacto para ello y menos que los trabajos se iniciarían dentro de los 30 días siguientes a la adjudicación del contrato.

Con respecto a la iniciación de las obras señaló que el pliego de condiciones en su numeral 2.15.2. estableció: “La fecha en la cual la interventoría dé la orden de iniciación de las obras se tomará como la fecha de iniciación del contrato. La interventoría solo puede dar la orden de iniciación de las obras una vez el contrato esté perfeccionado”.

(Página 2.11 numeral 2.15.2). Por lo anterior, afirmó que era claro que el pliego definía el plazo de legalización del contrato, pero no establecía en cuánto tiempo debía iniciar la obra. No obstante, advirtió que se realizaron los ajustes correspondientes por este concepto cancelando la suma de $ 41.681.060.92 más un interés del 1.8% mensual, por medio del cual se le compensaron los perjuicios a la contratista. 5.8.- En lo relativo a la inestabilidad del terreno, manifestó que no era cierto lo dicho por la demandante toda vez que esta tuvo la oportunidad de realizar visita para su reconocimiento, de acuerdo con lo descrito en el pliego de condiciones -minuta del contrato- cláusula quinta así: “RECONOCIMIENTO DEL SITIO DONDE SE VA A EJECUTAR LA OBRA Y LAS CONDICIONES DE ESTA.

EL CONTRATISTA hace constar expresamente que estudió el proyecto, la naturaleza y localización de las obras a realizar, la composición y conformación del terreno (…)” 5.9.- Respecto de los cambios en los diseños de obra por parte de la interventoría, señaló que no era cierto lo afirmado por la demandante, pues por la naturaleza de la obra, era muy factible que durante su ejecución se presentaran algunos cambios en los “alineamientos de la tubería”, lo que no implicaba cambios en los diseños.

Ahora bien, si dichos cambios de alineamiento implicaron modificaciones en los diámetros o nuevas excavaciones, los trabajos se liquidaron y se pagaron. 5.10.- En cuanto a los cambios frecuentes en la interventoría, designación de personas inexpertas en el tema y la inseguridad en las zonas de trabajo, afirmó que siempre se contó con personal idóneo y experto en la interventoría, sin que la misma hubiese tenido cambios durante el contrato; en cuanto la inseguridad de la zona, dijo que no solo era un hecho notorio, sino que el contratista era conocedor del sector. 5.11.- En lo relativo a los exorbitantes aumentos en las cantidades de obra, expresó que dicha apreciación no correspondía a la realidad, en cuanto el pliego de condiciones otorgó la posibilidad de ejecutar obras adicionales hasta por un 50% del valor original del contrato, por lo que algunos ítems del contrato superaron el 20% de las cantidades contratadas.

En igual sentido, el mismo pliego en la sección 5 de la minuta del contrato, cláusula sexta establecía: “el contratista acepta que las cantidades de obra indicadas en el formulario de la propuesta pueden aumentar o disminuir durante el desarrollo del contrato”. Adicionalmente, la interventoría canceló las cantidades adicionales resultantes, a los mismos precios del contrato original, según lo previsto en la cláusula séptima de este. 5..12.- Frente al pago por concepto de botada de escombros, mencionó que en la liquidación del proyecto DS-100-90 fue incluido y pagado de conformidad con lo realmente ejecutado por el contratista. 5.13.- En lo relativo a la modificación No. 4 manifestó que la misma se firmó el 25 de julio y que por las múltiples observaciones realizadas por el contratista se logró perfeccionar hasta el 27 de agosto de 1996.

Adujo que las sumas descontadas en la misma correspondían a actividades en vía vehicular ya canceladas. Sobre la actualización de precios el contratista no mencionó que EPM sí la aceptó entre los periodos de febrero y julio de 1996, sin embargo, la demandante en el comunicado 649320, indicó que dicha actualización se tendría en cuenta para la liquidación del contrato. 5.14.- Por último, afirmó que la contratista es una firma que hace más de 25 años viene celebrando esta clase de contratos; que con base en esa experiencia elaboró su oferta y tuvo pleno conocimiento de las exigencias del pliego de condiciones en relación con la zona, el sector, las vías, el estudio de suelos etc., sin que pudiera ahora esgrimir un desconocimiento de las características de la obra que iba a emprender.

C.- Sentencia de primera instancia 6.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sentencia S7- 437 de fecha 2 de diciembre de 2009, resolvió negar las pretensiones de la demanda y la objeción por error grave contra el dictamen presentado por la parte actora–(fls 573 del cuaderno principal). 7.- En lo referente al incumplimiento contractual de las Empresas Públicas de Medellín y la ruptura del equilibrio económico del contrato expuso: 7.1.- Que el contratista tenía la carga de probar la imprevisibilidad y anormalidad de los hechos aducidos y su incidencia sustancial en la ecuación económica del contrato. 7.2.- Adujo que también estaba a cargo del actor acreditar su derecho a la reparación, mediante la comprobación del daño y del perjuicio, esto es el lucro cesante y el daño emergente, o la afectación sustancial de las condiciones económicas originales, pues sin daño no hay lugar a la reparación. 7.3.- Así mismo, explicó que debía distinguirse entre la prueba de los perjuicios y la prueba del incumplimiento, puesto que probado este último, de ello no se infiere la existencia del perjuicio.

Por lo tanto, para que el juez pudiera reconocer a favor de la contratista los perjuicios causados por el incumplimiento o por la ruptura del equilibrio económico, era preciso acreditar los mayores costos que el demandante no estaba en la obligación de soportar. A juicio del Tribunal, no bastaba la presentación de ejercicios matemáticos basados en simples hipótesis, pues, por lo menos debió acompañar el manejo contable de la empresa. 8.- En cuanto al incumplimiento, los elementos de juicio incorporados al proceso dieron cuenta, a juicio del a-quo, de: 8.1.- En lo relacionado con el retardo en la iniciación de la obra, el Tribunal encontró que aunque el retardo en la iniciación de la obra pudo generar perjuicios al contratista, era de su resorte probar que ese hecho le generó un daño cierto y real adicional al valor del contrato.

Sin embargo, mencionó que de la prueba llamada a cumplir este objetivo (dictamen pericial) no se pudo inferir que hubiera lugar a reconocer los costos de administración, ni por el retardo de obtener oportunamente las utilidades del contrato, ni por la falta de amortización del equipo, ni por el compromiso de la capacidad de contratación, dado que no existían medios de convicción que demostraran los hechos. 8.2.- Por otro lado, el Tribunal no desconoció que EPM en la contestación de la demanda afirmó haber hecho un reconocimiento por esta circunstancia por valor de $49.000.000, el cual quedo incluido en el acto de liquidación unilateral. 8.3.- Sostuvo además que el pliego de condiciones no estipuló plazo cierto dentro del cual las empresas tuvieran que dar la orden de iniciación de los trabajos. 8.4.- En lo que tiene que ver con la ejecución de obras en zonas peatonales, el Tribunal señaló que en su propuesta, el contratista debía tener en cuenta el formulario de cantidades de obra y los precios unitarios contenidos en la sección 3 del formulario de propuestas, que en el ítem 2.1. hacía referencia a excavaciones en vía con acceso vehicular o en sendero peatonal, llenos y apisonados, cargue y retiro de escombros, suministro, transporte y colocación de tubería, etc. 8.5.- Sumado a lo anterior, advirtió que, de acuerdo con el pliego de condiciones el contratista debía visitar la zona para efectos de realizar su propuesta; por lo tanto, sabía desde el principio que las obras se iban a ejecutar en zonas de acceso vehicular y en zonas de uso peatonal, así como que existían precios unitarios para remunerar una u otra actividad según el caso. 8.6.- Por lo anterior y de acuerdo con el pliego, observó que era factible la necesidad de ejecutar de obras adicionales, de conformidad con la cláusula 7 del contrato, al estar prevista su ejecución, lo que a su vez explicaba que se hubiera pactado el contrato a precio unitario, cuyo objeto era precisamente permitir o precaver posibles conflictos por las variaciones de obra contractual.

En estas condiciones, sostuvo que no podía hablarse de incumplimiento por parte de EPM, menos aun cuando las cantidades se pagaron de acuerdo con los formularios de precios unitarios, sin que se existieran medios de convicción que impusieran el pacto de nuevos precios. 8.7.- Exorbitantes aumentos en la cantidad de obra contractual. El Tribunal llamó la atención de que la cláusula sexta de la minuta del contrato: “obras para construir, su cantidad y precios unitarios”, era clara en advertir que las cantidades de obra eran simplemente estimativas del trabajo previsto y que por decisión de las Empresas podían aumentar o disminuir durante el desarrollo del contrato. 8.8.- Así mismo, dicha cláusula establecía que los precios consignados por el contratista se aplicarían durante la vigencia del contrato, teniendo en cuenta que en él se incluyeron todos los gastos de la ejecución de las obras, sin perjuicio de la aplicación de la fórmula de reajuste prevista en el mismo pliego. 8.9.- Sobre el particular, concluyó que el actuar de las Empresas estuvo ajustado al contrato y sus anexos y, por lo tanto, no podía predicarse el incumplimiento contractual pretendido por el accionante, toda vez que, por el aumento de las obras, la entidad no tenía la obligación de pactar nuevos precios.

Adicionalmente, advirtió que no existieron elementos de juicio para determinar la incidencia que la ejecución de la obra extra o adicional hubiese tenido en la economía del contrato. 8.10.- Por otro lado, el Tribunal observó que el valor de la obra adicional en relación con el valor inicial del contrato era del orden del 23.9% y del 20.19%, lo que por sí solo no permitía concluir el desbordamiento en las cantidades de obra, toda vez que el contrato podría adicionarse hasta en un 50%.

Concluyó, entonces, que las obras extras y las obras adicionales fueron pagadas por EPM. Por todo lo anterior, concluyó que el aumento de la cantidad de obra no constituyó un incumplimiento contractual. 8.11.- Entrega de planos y especificaciones. Advirtió que la obligación de suministrar los planos al tiempo del cierre de la licitación alegada por la demandante no se deducía explícitamente del texto contractual.

Sin embargo, lo cierto era que las especificaciones sí se encontraban en el pliego y, en gracia de discusión, de aceptarse que los planos no fueron entregados oportunamente, de todas maneras, el demandante debía demostrar cuál era el daño causado y ello no ocurrió. Estimó que algo similar sucedió con las denominadas tarjetas de referenciación, ya que en ninguno de los documentos contractuales aparece que la entidad tuviera la obligación de entregarlas. 8.12.- Cambios en los diseños.

Observó el Tribunal que, según el demandante, durante la ejecución se efectuaron algunos cambios en los planos y, por consiguiente, en los diseños; sin embargo, advirtió que de acuerdo con la cláusula tercera de la minuta del contrato, comportaba una conducta válida que EPM, por conducto de la interventoría, introdujera modificaciones en los planos o en las especificaciones.

Así las cosas, concluyó que no podía hablarse de incumplimiento contractual, menos cuando EPM expresó que lo que hubo fue un cambio de alineamiento en algunas redes y que estos fueron pagados. 8.13.- Ahora bien, estimó el Tribunal que para que las pretensiones salieran avante con fundamento en este hecho, era necesario que el contratista demostrara que en efecto hubo un cambio en los planos y que ello aparejaba necesariamente un ajuste en los precios unitarios, o el reconocimiento de perjuicios, y esto tampoco ocurrió. 8.14.- Problemas atinentes a la interventoría. En relación con este punto, el Tribunal tuvo en cuenta el testimonio del Ingeniero Juan Ramiro de Jesús Uribe Tamayo (folio 310 cuaderno acumulado 9602614), jefe del Departamento de Interventoría de EPM para la época, quien dejó en claro que los cambios los sufrió la interventoría administrativa y no la interventoría técnica que era la encargada del manejo del contrato durante toda su ejecución. 8.15.- Por lo anterior, el Tribunal afirmó que la interventoría técnica encargada de manejar directamente el contrato no sufrió variaciones durante su ejecución, lo que descartaba la inexperiencia o falta de idoneidad de los funcionarios alegada por el contratista.

Adicionalmente, si bien es cierto que hubo cambios en la interventoría administrativa, consideró que tampoco aparecía demostrado la incidencia que ello pudo tener en la ejecución del contrato. 8.16.- Interferencias con otras redes de servicios públicos, inestabilidad de los suelos e inseguridad. A juicio del Tribunal, estos tres motivos son circunstancias constitutivas de condiciones materiales imprevistas; sin embargo, no bastaba demostrar su ocurrencia, pues era necesario probar su incidencia en la economía del contrato y no obró ninguna prueba en tal sentido, situación que, a su juicio, corroboró el dictamen pericial. 8.17.- En relación con los dictámenes periciales rendidos en los procesos acumulados y cuya finalidad era demostrar el daño y el monto de los perjuicios, afirmó el Tribunal que en los mismos se concluyó que por falta de prueba las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperar. 8.18.- Así mismo, advirtió que en ninguna parte de los documentos relacionados con el contrato pudo inferirse que existiera una relación de causalidad entre los hechos que narra la demanda y el daño alegado por la contratista; de manera que afirmó que el nexo causal entre el hecho culposo o imprevisible y el daño o la excesiva onerosidad no se encontró probado. 8.19.- En este sentido el Tribunal desestimó la declaración rendida por la ingeniera Jenny Patricia Parra Rivera, quien se desempeñaba como jefe del Departamento Técnico de la demandante, en cuanto se refirió de manera genérica a las supuestas pérdidas de la sociedad actora en la ejecución del contrato, sin especificar el monto ni las causas de las mismas lo cual debía tener presente, especialmente porque a ella “le correspondía llevar el control del gasto de obras” (fls 291-295 Rad. 1998-03768). 8.20.- Frente al proceso principal No. 1996-02614, el a-quo mencionó que el dictamen pericial concluyó que no hubo extra costos durante la ejecución del contrato por motivo del retraso en la iniciación de los trabajos, “ni por el cobro de las utilidades del contrato en forma tardía”, o por la falta de amortización del equipo, o por el compromiso de la capacidad de contratación, o por cambios en la ejecución y realización de actividades de obra extra, fundamentalmente por la falta o ausencia de medios de convicción para su determinación, tales como el análisis de precios unitarios, el programa de trabajo y el flujo de fondos. 8.21.- Advirtió que aunque dicho dictamen fue objetado por la parte actora por error grave y durante el incidente correspondiente se decretó una nueva pericia (fls 390 a 430), lo cierto es que, en lo sustancial, el segundo dictamen coincidía con las conclusiones formuladas en el dictamen inicial. 8.22.- Igualmente, expuso que la objeción por error grave no estaba llamada a prosperar, toda vez que esta suponía que el perito se apoyara en bases equivocadas al punto que “cambia las calidades propias del objeto examinado por otras que no tiene”, lo que no sucedió en el caso en estudio, máxime si se tiene que el error grave debía estar probado. 8.23.- El Tribunal concluyó que al margen del incumplimiento en que pudo incurrir la demandada, lo cierto es que el contratista no cumplió con su carga probatoria relativa a probar los perjuicios sufridos por el retardo en el inicio de la obra, por la ejecución de obras en zonas peatonales, el aumento en las cantidades de obra, el cambio de diseños, la inestabilidad de los suelos o la interferencia con otras redes de servicios públicos, de modo que ninguno de estos supuestos logró concretar en qué consistía el daño ni el perjuicio reclamado.

D. El recurso de apelación 9.- La parte actora, inconforme con la decisión del Tribunal, apeló para que se revocara la sentencia y, en su lugar, se declarara que la entidad demandada incumplió el contrato e incurrió en desequilibrio contractual (fl. 600 del C principal). Para el efecto sostuvo: 9.1.- Incumplimiento contractual por parte de EPM y la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato.

El recurrente sostuvo que: i) La administración faltó a los requerimientos mínimos de planeación con pliegos mal elaborados, ocasionando aumentos en las cantidades o ítems previstos en hasta 1.000%; ii) no se previó la ejecución del contrato en calles estrechas y en senderos peatonales; iii) no se entregaron planos, especificaciones, ni las tarjetas de referenciación que permitieran ubicar en forma precisa el estado de las otras redes de servicios públicos. 9.2.- Retardo en el inicio de la obra.

Sobre este punto el apelante indicó que: i) Fue necesario esperar 210 días contados a partir del cierre de la licitación para que se diera inicio a los trabajos; ii) el a quo hizo referencia al numeral 2.15[1]. del pliego de condiciones ignorando que el numeral 1.16.2 del mismo precisaba que el contrato debía adjudicarse dentro de los 90 días siguientes al cierre de la licitación y el contratista debía comenzar los trabajos dentro de los 30 días siguientes.

Lo anterior indicaba un plazo máximo de 120 días y no de “297” (sic) como en efecto ocurrió, ocasionando un desequilibrio económico por este concepto. 9.3.- Ejecución de obras en zonas peatonales. En relación con este tema insistió en que en los documentos contractuales no se hizo referencia a la ejecución de obras en zonas peatonales y que el objeto se limitó en todo momento a la ejecución de obras en vías de acceso vehicular. 9.4.- Exorbitantes aumentos en la cantidad de obra.

Sobre el punto, el recurrente explicó que el análisis de precios no es igual cuando la ejecución se realiza en zonas de difícil acceso como las vías peatonales ya que esto implica mayor esfuerzo en el traslado de material, la colocación de las tuberías en concreto, la construcción de las cámaras de inspección, suministro, transporte y colocación de los diversos materiales.

Estas actividades hicieron que los costos no previstos al inicio aumentaran en forma considerable. 9.5.- De igual manera el apelante manifestó que el pliego de condiciones se refirió tan solo a la ejecución de reposición de redes y obras complementarias de las comunas 1 y 4 del municipio de Medellín; no obstante, EPM exigió al contratista la ejecución de actividades por fuera de dicho sector, lo que obviamente implicaba un cambio en las condiciones de ejecución y análisis de precios diferentes. 9.6.- Entrega de planos y especificaciones.

El contratista reiteró que el a- quo no tuvo en cuenta que en el cierre de la licitación, la administración no suministró planos y especificaciones sobre el lugar determinado donde debían realizarse los trabajos; tampoco entregó las tarjetas de referenciación que permitían ubicar en forma exacta el lugar y las condiciones de empotramiento de todas las redes de servicios públicos.

Por lo anterior, el contratista estructuró precios para unas condiciones basadas en presupuestos indeterminados, incompletos e inciertos. En el pliego (página 2-1) se estableció como obligación de la contratante entregar dichos documentos, sin embargo, ello no fue así, dado que fueron suministrados en forma tardía. 9.7.- Problemas atinentes a la interventoría. El recurso señala que se presentaron cambios sustanciales en los diseños por parte de la interventoría, que acarrearon suspensiones en las labores y, por ende, poco rendimiento de los trabajos, tal como se mencionó en la demanda, en relación con los denominados proyectos DS 100-90 La Esmeralda, proyecto DAL 102-445 de la calle 81 Aranjuez, proyecto DAL 102-463 Popular No. 1 Granizal carrera 42 B entre calles 106 y 107 E, proyecto DAL 102-392 CALLE 92, proyecto DAL102-426 Santa Cruz de la Rosa, proyecto DAL 102- 343 carrera 42 entre calles 105 Y 106 y proyecto DAL 101-174 San Blas. 9.8.- Interferencia de redes de servicios públicos, inestabilidad del suelo e inseguridad.

Se expuso en la apelación que se presentó interferencia con redes distintas de las de alcantarillado, ya que no se hizo entrega de las tarjetas de referenciación, lo que hizo necesario realizar excavaciones manuales. Así mismo, indicó que el terreno comenzó a presentar inestabilidad, lo cual no pudo preverse pues los planos y las especificaciones no fueron entregadas durante el periodo de la licitación. De otra parte, insistió en que se incrementaron las condiciones de inseguridad de la zona, lo que obligó al contratista a incrementar las condiciones de vigilancia no previstas al inicio del contrato, así como también a efectuar cambios constantes de personal.

II.- CONSIDERACIONES A. Competencia. 10.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, dado que la cuantía del asunto alcanza la exigida en vigencia del Decreto Ley 597 de 1988. Las cuantías exigidas para que la acción contractual tuviera vocación de doble instancia en los años en que se presentaron las demandas-1996 y 1998- eran de $13.460.000 pesos y $18.850.000 pesos y en este caso el monto de la pretensión mayor correspondía a $800.000.000 de pesos B. El contrato de obra pública No. 2/DJ-878/52 y su régimen jurídico 11.- Observa la Sala que el contrato de obra resultante del proceso de licitación pública No.1854-AN fue suscrito en el año de 1994, por lo que su régimen jurídico sustancial es el previsto en la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración vigente al tiempo de su celebración. 11.1.- Así, es pertinente anotar que en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se definió el contrato de obra como aquel que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. 11.2.- Sobre este último elemento, cabe destacar que existen diferentes modalidades de pago del valor del contrato y que, en el presente caso, se trata de un contrato cuyo pago se pactó por precios unitarios.

De manera que la estimación del precio resulta de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio unitario de cada una de ellas, comprometiéndose el contratista a realizar las obras especificadas en el contrato. C.- La ejecución del contrato de obra 2/DJ-878/52 y su cumplimiento 12.- De conformidad con el acervo probatorio, la Sala se pronunciará frente a cada uno de los hechos alegados por el apelante así: Sobre el alegado retardo en el inicio de las obras 13.- Respecto del retardo en el inicio de la obra alegado por el apelante es necesario tomar en consideración algunas estipulaciones del contrato y de los pliegos, relevantes para el caso: 13.1.- La cláusula novena del contrato estableció que: “ El CONTRATISTA se obliga a iniciar los trabajos dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha que le fije la interventoría por escrito como día de iniciación del contrato (…)” y no dentro de los 30 días después de la adjudicación como se aduce en el escrito de apelación. 13.2.- De la misma manera, en la sección 5 del pliego -minuta del contrato-, se menciona lo siguiente: “(…) NOVENA.

Plazo para la iniciación y entrega de las obras. El contratista se obliga a iniciar los trabajos dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha que le fije la interventoría por escrito, (negrilla fuera de texto) como día de iniciación del contrato (…”). 13.3.- En el expediente se encuentra el oficio No. 493612 de fecha 20 de junio de 1994 (fl 251 cuaderno principal 983762), suscrito por el Jefe de División Técnica de Acueducto y Alcantarillado de EPM dirigido al señor Teófilo Zapata Hernández Gerente de ACTUAL S.A. en el cual le informan lo siguiente: “de acuerdo con.la reunión llevada a cabo en las oficinas del Departamento de Interventoría y saneamiento, le comunicamos que para los fines relacionados con el plazo de ejecución de las obras objeto del contrato del asunto y teniendo en cuenta la cláusula novena del mismo, el plazo de 210 días calendario empezará a correr a partir del 5 de julio de 1994”.

(fl 14 numeral 11 C acumulado 983762). 13.4.-Lo anterior permite concluir que en el pliego de condiciones y en el contrato, se estableció que el inicio de las obras debería ocurrir a más tardar transcurridos diez días contados desde la fecha en que el interventor por escrito fijara la fecha de inicio del contrato, cual fue el 5 de julio de 1994. 13.5.- Observa la Sala que efectivamente la iniciación tardía de la ejecución de la obra es una circunstancia que puede generarle perjuicios al contratista y que, aunque no se encuentre estipulado un plazo especifico en el contrato para que el INTERVENTOR la establezca, es evidente que la ausencia de justificación para hacerlo puede considerarse como un incumplimiento de la contratante.

Sin embargo, para reconocer perjuicios por esta causa, era necesario establecer a partir de cuándo se tornó en injustificado el término para iniciar el contrato y acreditar el perjuicio que se causó con esta circunstancia. 13.6.- En estas condiciones, a quien le correspondía demostrar la ocurrencia del daño y la cuantificación del perjuicio era al contratista y esto se echa de menos en el plenario, comoquiera que el apelante no ejerció su carga probatoria como correspondía. Así las cosas, aunque transcurrió un tiempo considerable entre la adjudicación del contrato y el inicio de las obras, resultaba indispensable probar los sobrecostos en los que por dicha causa habría incurrido el contratista y las razones por las que dicho lapso podía atribuirse a título de mora a la entidad contratante. 13.7.- En conclusión, el demandante no probó los perjuicios atribuibles a la supuesta mora en la iniciación de las obras, como tampoco los supuestos que permitieran atribuir dicha circunstancia a la contratante, de acuerdo con las estipulaciones contractuales.

Sobre la alegada entrega tardía de los planos y especificaciones 14.- El actor afirma en su impugnación que la administración, en el momento del cierre de la licitación, no suministró los planos y especificaciones del lugar donde debían ejecutarse las obras. 14.1.- Sobre el particular es preciso referirse a lo previsto en el pliego de condiciones numeral 1.1.

Nota- “una vez adjudicada la presente licitación, se entregará a cada uno de los proponentes favorecidos, un juego completo de planos del proyecto correspondiente al grupo o grupos adjudicados” (Subraya y destacado fuera de texto) 14.2.- Como se observa de la regla transcrita, la obligación de entregar los planos al tiempo del cierre, tal como lo echa de menos el demandante, no se desprende de los documentos contractuales que reposan en el expediente que, en contraste, disponen esa obligación a cargo de la entidad contratante solamente una vez se haga la adjudicación de la licitación. 14.3.- En cuanto a las especificaciones técnicas, se observa que el demandante reconoció haberlas recibido en el texto de su propuesta en los siguientes términos: (…) “Declaramos igualmente que hemos examinado el terreno y las condiciones locales del sitio donde habrán de construirse las obras motivo de esta propuesta, que hemos estudiado las especificaciones y demás anexos entregados a las propuestas y que aceptamos todo lo que ellos contienen en relación con la obra” (Subraya y destacado fuera de texto) Por lo anterior no es de recibo lo alegado por el apelante cuando afirma no haber recibido las especificaciones del proyecto.

(fl. 18 C. contentivo de la propuesta). Sobre la alegada ejecución de obras no previstas en zonas peatonales y/o calles estrechas sin acceso vehicular 15.- Revisados los documentos contractuales, en contraste de lo advertido por el a-quo, se encontró que no hubo mención alguna a la necesidad de realizar obras en zonas peatonales para el grupo adjudicado al contratista demandante. 15.1.- En efecto, el a-quo hizo referencia a que: “Dentro de la preparación de las propuestas (aparte 1,5) se especificaba que el contratista debía tener en cuenta el formulario de cantidades de obra y los precios unitarios contenidos en la sección 3 del Formulario de Propuestas.

En ese formulario de precios se encuentra que los ítems y las especificaciones se refieren a excavaciones en vía con acceso vehicular (ítem 2.1) o en sendero peatonal, llenos y apisonados, cargue y retiro de escombros, suministro, trasporte y colocación de tubería etc.” y concluyó luego que el contratista conocía la necesidad de realizar obras en zonas peatonales. 15.2.- La Sala encuentra que los documentos apreciados por el a-quo corresponden al formulario de propuesta del grupo No. 1 (folio 105 C. 983762) y no al formulario de propuesta del grupo No. 4 (folio 131 C. 983762) que corresponde al demandante, en el que ciertamente no se hacía una mención como la referida. 15.3.- Sin embargo, el pliego de condiciones en su numeral 1.5.3 exigía el reconocimiento del terreno por parte del proponente así: “Reconocimiento de la zona y visita al sitio de obras.

Las empresas públicas no realizarán visita a los diferentes sitios de las obras, con un funcionario de las empresas, sin embargo, el proponente antes de presentar su propuesta tiene la obligación de visitar el sitio de las obras y sus alrededores e informarse completamente de todas las condiciones topográficas, climatológicas de acceso, de suministro y transporte de materiales y sobre todas las demás condiciones que puedan influir o afectar el trabajo, su costo o duración. El hecho de que los proponentes no se familiaricen debidamente con los detalles y condiciones, bajo las cuales serán ejecutados los trabajos, no se considerará como excusa para posteriores reclamaciones.”. 15.4.- De lo anterior se despende que la necesidad de intervención de zonas peatonales, incluso a falta de la mención en el formulario de propuesta, tal como atrás se indicó, era un alcance de la ejecución de la obra susceptible de ser conocido por el contratista, a partir de la visita de reconocimiento a la zona de las obras a la que estaba obligado antes de elaborar su propuesta. 15.5.- Sumado a lo anterior, la modificación No. 4 del contrato suscrita por las partes, da cuenta de que se reconocieron al contratista todas aquellas obras adicionales que se ejecutaron para el correcto funcionamiento de la obra.

Dentro de dichas obras se incluyeron los ítems de obra en zonas peatonales así: “ítem 52. excavación en material común seco de manera manual o mecánica en sendero peatonal”, “ítem 56. Cargue, retiro y botada de material sobrante en sendero peatonal”, “ítem 57, suministro, transporte y colocación de tubería en concreto en sendero peatonal”;

“ítem 58 construcción de cámaras de inspección en sendero peatonal”; “ítem 59. suministro transporte y colocación de tapas para cámaras en sendero peatonal”; “ítems 60. Suministro transporte y colocación de anillos prefabricados en concreto reforzado para cámara de inspección en sendero peatonal”; “ítem 61. adecuación de cámaras de inspección existentes en sendero peatonal”;

“ítem 62. construcción de cámaras de caída en sendero peatonal”; “ítem 63. Construcción de cajas pluviales tipo b en sendero peatonal”; “Ítem 6., suministro transporte y colocación en concreto en sendero peatonal”, “ítem 65. Suministro, transporte, figuración y colocación de acero de refuerzo en sendero peatonal”, “ítem 66. Suministro, transporte y colocación de entresuelo para poyo de tubería en sendero peatonal en cascajo, lavado o triturado”, “ítem 67. demolición de andenes en sendero peatonal”;

“ítem 68. Demolición de cunetas en sendero peatonal”, “ítem 69. demolición de tubería con atraque en sendero peatonal”; “ítem 70. Reconstrucción de andenes en sendero peatonal”; “ítem 71. Reconstrucción de cunetas en sendero peatonal”; “ítem 73. Construcción de cajas de empalme en sendero peatonal.” 15.6.- De lo anterior se concluye que si bien es cierto las obras en zonas peatonales no se encontraban incluidas en el formulario de propuesta, las mismas fueron ejecutadas por el contratista, así como reconocidas por parte de la entidad contratante, por cuenta de la modificación No. 4 del contrato.

Tampoco obra prueba dentro del plenario de la existencia de otras obras en zonas peatonales diferentes de las referenciadas, ejecutadas por el contratista y aprobadas por la interventoría que hubieran quedado pendientes de pago y, en todo caso, tampoco hay prueba de perjuicios ocasionados por esta causa. Sobre la alegada inestabilidad de los suelos e inseguridad de la zona. 16.- Cabe señalar que dentro de la propuesta sección 3 presentada por el demandante a folios 17 y 18 del cuaderno principal de pruebas, el contratista manifestó: “declaramos igualmente que hemos examinado el terreno y las condiciones locales del sitio donde habrán de construirse las obras motivo de esta propuesta, que hemos estudiado las especificaciones y demás anexos entregados a las propuestas y que aceptamos todo lo que ellos contienen en relación con la obra”.

Para la Sala, esta manifestación abarca los asuntos relacionados con el estado de los suelos y la situación de seguridad de la zona, por lo que termina por acreditar que el demandante era conocedor de las mismas en la zona donde se llevarían a cabo las obras. A lo anterior se suma que no existe prueba alguna de la existencia de un grado de inestabilidad en los suelos que resultara imprevisible para el contratista y, sobre todo, no está acreditada la incidencia que estas situaciones generaron en la economía del contrato, por lo que no es de recibo lo solicitado por el demandante Sobre el alegado cambio en los diseños 17.- El apelante alega cambios sustanciales en los diseños por parte de la interventoría en algunos de los proyectos ejecutados.

Sin embargo, dentro del plenario no se encuentran probados ni los cambios de diseño de los planos, ni los perjuicios ocasionados por esa supuesta causa. Sobre la alegada omisión en la entrega de las tarjetas de referenciación de las redes de servicios públicos y las vicisitudes ocasionadas por dicha causa. 18.- En relación con este punto, examinadas las estipulaciones contractuales, se observa que la entidad contratante no estaba obligada a la entrega de las tarjetas de referenciación de las redes de servicios públicos, por lo que no es posible endilgarle incumplimiento alguno por dicha causa. 18.1.- En cuanto a las vicisitudes que las redes de servicios públicos hubieren podido tener para la obra, cabe señalar que dentro de la propuesta sección 3 presentada por el demandante a folios 17 y 18 del cuaderno principal de pruebas, el contratista manifestó: “declaramos igualmente que hemos examinado el terreno y las condiciones locales del sitio donde habrán de construirse las obras motivo de esta propuesta, que hemos estudiado las especificaciones y demás anexos entregados a las propuestas y que aceptamos todo lo que ellos contienen en relación con la obra”. 18.2.- Por su parte, el numeral 2.23 del pliego de condiciones estableció: “protección de servicios públicos.

El contratista ejecutará por su cuenta todas las obras necesarias para la adecuada protección de las estructuras de servicios públicos tales como redes de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos etc. Será de cuenta del contratista el valor de las reparaciones que sea necesario ejecutar y debidas a daños relacionados por el en estas estructuras.” 19.- En adición a lo anterior, en la cláusula sexta de la minuta del contrato del pliego de condiciones “obras para construir su cantidad y precios unitarios”, se dice: «El contratista se obliga a ejecutar todos los trabajos y obras necesarias para la correcta construcción, eficiente utilización y estabilidad de las obras contratadas de acuerdo con lo establecido en los documentos del contrato.

Entre aquellos trabajos se incluyen los que figuran en la lista de cantidades y precios presentados por el contratista en su propuesta, las obras adicionales que se pagaran a los precios allí consignados y las obras extras que se pagaran de acuerdo a lo establecido en la cláusula séptima. Las partes contratantes declaran que con la aplicación de tales precios LAS EMPRESAS pagarán AL CONTRATISTA todos los costos directos e indirectos que demande la construcción de los trabajos en la forma establecida en los documentos del contrato, los imprevistos, la utilidad la administración etc.

EL CONTRATISTA acepta que las cantidades de obra indicadas en el formulario de la propuesta son aproximadas y por tanto pueden aumentar o disminuir durante el desarrollo del contrato. Los precios consignados en la lista de cantidades y precios anexa a este contrato se aplicarán durante la vigencia del contrato y solo admiten variaciones de acuerdo con el sistema de reajustes expresado mediante la fórmula allí indicada.” 20.- La Sala precisa que los contratos suscritos por el sistema de precios unitarios implican que, si para lograr el fin o el objeto contractual se requiere adelantar una serie de actividades complementarias no previstas en el contrato, éstas deben ser desarrolladas y remuneradas partiendo de los precios unitarios previamente convenidos. 21.- En consecuencia, las reglas contenidas en el pliego de condiciones, el contrato y la visita aceptada por el contratista al lugar de la obra, demuestran que el contratista conocía las características del terreno, las zonas vehiculares y peatonales existentes así como el acceso a ellas, la carga de protección de las estructuras de servicios públicos, y demás características del lugar donde se ejecutarían las obras, por lo que para la estructuración y presentación de su propuesta tenía pleno conocimiento técnico o por lo menos la carga de adquirirlo. 22.- En estas condiciones, puede afirmarse que con la información que tuvo a disposición el contratista, estaba en capacidad de estimar los costos, los recursos técnicos y humanos necesarios para la ejecución de la obra, de modo que, al menos desde el punto de vista técnico, nada indica que las vicisitudes que ahora pone de presente fueran de aquellas que no hubiera podido anticipar e incorporar en su evaluación a la hora de formular su oferta.

Lo anterior, además, sin perjuicio de que tampoco allegó prueba alguna que diga de un perjuicio por las causas aludidas. D. Dictámenes periciales 23.- Dentro del proceso se rindieron dictámenes periciales obrantes en los folios 324 a 352 cuaderno principal (Rad. 983762) y 390 a 430 cuaderno principal (Rad. 9602614), acumulados en el Consejo de Estado en el presente expediente.

La Sala destaca que las pericias coincidieron en afirmar que dentro del plenario no existen pruebas necesarias para demostrar los daños y perjuicios solicitados por la demandante. 24.- Particularmente, en cuanto a la alegada mora en el inicio de las obras, los dictámenes indicaron que, al no estar previsto un término para el inicio de las obras en los pliegos de condiciones ni en las especificaciones, no podía imputársele a EPM demora en la iniciación de las mismas y, en consecuencia, no había lugar para valorar los perjuicios y extracostos solicitados por la parte actora relacionados con este hecho. 25.- Adicionalmente enfatizó que,:“ el demandante no puede pretender que ha sufrido un perjuicio por no haber empezado un contrato adjudicado en razón de no habérsele dado la orden respectiva para comenzarlo, más aún cuando al presentar su oferta, conocía de antemano, por los Pliegos de Condiciones, que la iniciacion del contrato y de las obras se tomaría a partir de la fecha en la cual la EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, dieran la orden respectiva”.

(fls. 405 a 411 C. 9602614 y fls 324 a 339 C. 983762) 26.-Por su parte, respecto de la solicitud de reconocimiento por aumento de las cantidades de los diversos ítems del contrato, el dictamen pericial afirmó que dentro del plenario no se aportó prueba alguna para calcular las cantidades totales de obras “normales”, adicionales y extras liquidadas por EPM y las reclamadas por la demandante, de manera que no resultaba posible estimar o calcular la diferencia. 27.-En cuanto a la solicitud de la demandante de “determinar un análisis de precios acorde con la realidad contractual”, el dictamen concluyó que no obraba prueba dentro del expediente que permitiera conceptuar al respecto, lo cual impidió al perito dar respuesta a la mencionada expectativa.

Sobre el punto, la pericia echó de menos la información de precios elaborada por el contratista con los costos respectivos de cada uno de los ítems de obra ejecutados, tanto para la obra “normal” como para la obra extra, de conformidad con las condiciones del terreno y las especificaciones. 28.-Concluye el dictamen que no existió menor facturación por cambio en las condiciones de ejecución y realización de obra extra.

Sobre el punto indicó que las condiciones de ejecución de la obra extra estuvieron previstas en el pliego de condiciones y las complejidades que ella hubiere podido acarrear debían ser previstas por el contratista. 29.- Por último y respecto de los alegados sobrecostos por la botada de escombros concluye que no obran en el expediente documentos que puedan demostrar que la demandante haya sido quien directamente realizó el retiro y botada de material y tampoco existe prueba alguna del análisis de sobrecostos reclamado por este hecho. 30.- Por lo anterior, la Sala luego de apreciar los dictámenes periciales concluye que, además de no ser posible atribuir un incumplimiento a EPM, si en gracia de discusión así se afirmara lo cierto es que no obran pruebas sobre los perjuicios alegados por la parte actora.

E.- Equilibrio Económico-Financiero del Contrato 31.- A título de equilibrio económico del contrato, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de sobrecostos así: • Por la demora en la orden de iniciación de los trabajos. • Por el aumento considerable de los diferentes ítems del contrato. • Por ejecución de obras no previstas en senderos peatonales. • Compensación por la inseguridad constante y la acción vandálica de los vecinos. • Los extracostos financieros por el no pago oportuno de las obras contratadas. • Por el no reajuste en debida forma de la obra extra y adicional (adicionales 3 y 4). • Pago de la obra ejecutada por fuera del objeto del contrato, esto es, lo referente a las comunas 1 y 4. • Valor de la botada de escombros en el tramo de tubería 40” en el proyecto D2-100-90 del barrio Las Esmeraldas. 32.- Como se observa, algunos de los supuestos anteriores comportaron también razones de incumplimiento del contrato que el demandante atribuyó a dicho título a la entidad contratante.

Así, resulta que se trata de consideraciones que ahora se reiteran como causas de desequilibrio del contrato, examinadas previamente en esta providencia como razones de incumplimiento contractual. 33.- En efecto, así ocurre con las alegaciones relacionadas con la supuesta mora en la orden de iniciación de los trabajos, por el aumento considerable de los diferentes ítems del contrato, por ejecución de obras no previstas en senderos peatonales y la pretendida compensación por la inseguridad constante y la acción vandálica de los vecinos. 34.- Por lo demás, la alegación del demandante propone el examen de extracostos financieros por diferentes conceptos, casi todos asociados con su supuesto pago inoportuno, entre ellos, del pago de las obras contratadas y del convenio adicional No. 4 -intereses corrientes y de mora por el no pago de los reajustes de las obras extras y adicionales- y, por otra parte, la pretensión de reajuste de la obra extra y adicional relacionada con las modificaciones del contrato. 35.- Para la Sala, con la prueba obrante en el expediente no es posible llegar a una conclusión sobre la falta de oportunidad en los pagos de dichos conceptos, lo cual comporta la imposibilidad de definir un monto de intereses que a título de extracosto financiero -remuneratorios o moratorios- pudiera aplicarse a dichas obligaciones. 36.- Por su parte, en lo que tiene que ver con el pretendido “reajuste de las obra extra o adicional”, para la Sala lo cierto es que el contratista no precisó cuáles serían las razones que ameritarían un reajuste por esta causa.

Sobre el punto, cabe reiterar, que las condiciones de ejecución de la obra extra estaban previstas en el pliego de condiciones y las complejidades que ella hubiere podido acarrear debían ser consideradas por el contratista y no pueden alegarse ahora como un supuesto cambio de las condiciones. 37.- En lo atinente la obra ejecutada por fuera del objeto del contrato, esto es, comunas 1 y 4, EPM afirmó que el pago de la misma se hizo como obra extra, tras un acuerdo con el contratista.

De manera que la inconformidad sobreviniente del contratista sobre la forma como se liquidó y pagó, así como la afirmación según la cual esa circunstancia habría tenido un impacto sobre la economía del contrato, no está soportada por las pruebas obrantes en el expediente. 38.- Finalmente, la Sala hace énfasis en la obligación a cargo de la demandante de probar que, a pesar de haber contado con el factor de administración, imprevistos y utilidades de obra, esa partida resultó insuficiente y no logró cubrir los sobrecostos que se presentaron durante la ejecución del contrato. 39.- La Sala concluye que la contratista no demostró los eventuales supuestos que podrían comportar quebrantamiento de la ecuación contractual con una mayor onerosidad y, consecuencia de ello, tampoco el daño y el perjuicio alegado.

Por lo tanto, se negarán las suplicas de la demanda por este aspecto. E. Actos que se demandan- Resolución 59648 del 15 de noviembre de 1996 40.- La liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y con base en ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa.

También hace referencia a un balance de las cuentas para determinar las prestaciones adeudadas y a cargo de quién se encuentran, para luego proceder a realizar las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a los que haya lugar, para de esta forma dejar a paz y salvo la relación negocial respectiva[2]. 41.- Así mismo, en lo relativo a la competencia temporal de la administración para liquidar los contratos estatales, conforme con lo previsto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, con la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, se tiene que, vencido el plazo contractual, las partes disponen de cuatro meses para efectuar la liquidación bilateral y, en caso de no lograrlo, la administración cuenta con dos meses más para hacerlo unilateralmente.

En todo caso, podrá intentarla hasta antes de que transcurra el término de dos años con que cuenta el interesado para acudir a la jurisdicción y solicitarla en sede judicial y no dejar que opere el fenómeno de caducidad de la acción. 42.- Ahora bien, las obras objeto del contrato No. 2/DJ-878/52, fueron entregadas el día 28 de abril de 1995, conforme da cuenta el acta de liquidación y lo manifestado por las partes (fl 22 numerales 25 y fls 2 a 4 Cuaderno Rad. 983762).

EPM agotó el procedimiento legal para intentar la liquidación bilateral, sin lograr acuerdo con el contratista, por lo que la entidad procedió a hacerlo unilateralmente. En esta oportunidad, discriminó el valor total del contrato, el valor de las obras ejecutadas, las obras adicionales, las extras, el reajuste del anticipo y los reajustes pagados. 43.- El demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo de liquidación pues no soportó probatoriamente su alegato y, por ello, la solicitud de nulidad no tiene vocación de prosperidad.

Por las razones expuestas se confirmará la decisión del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-Sección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, del dos (2) diciembre de dos mil nuevo (2009), por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin costas por no aparecer causadas.

TERCERO: Devolver el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado dysc ----------------------- [1] Numeral 1.16.2. Plazo para adjudicar. Las EMPRESAS establecen un término de noventa (90) días comunes o solares contados a partir de la fecha de cierre de esta licitación para su adjudicación. Si necesidades de la Administración lo exigen, LAS EMPRESAS, podrán ampliar ese término de acuerdo a lo establecido en su Estatuto Contractual (…) Numeral

2.15. LEGALIZACIÓN DEL CONTRATO E INICIACIÓN DE OBRA. 2.15.1. El contratista deberá estar preparado para firmar el contrato y realizar los actos necesarios para su perfeccionamiento y legalización dentro de los quince (15) días comunes o solares siguientes a la fecha en la cual el contrato le sea enviado para tales fines. 2.15.2. La fecha en la cual la Interventoría de la orden de iniciación de las obras se tomará como fecha de iniciación del contrato.

La interventoría sólo puede dar la orden de iniciación de las obras una vez el contrato se encuentre perfeccionado (…) [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 29 de febrero de 2012, Exp. 16371.