ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / RECHAZO DE LA DEMANDA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CAPRECOM / SUCESIÓN PROCESAL [La Sala] deberá establecer si las autoridades accionadas vulneraron los derechos invocados con ocasión de los autos proferidos el 1º de marzo de 2018 y el 11 de abril de 2019, por medio de los cuales se rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE en Liquidación, pues con ello incurrieron en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto se desconoció lo establecido en el artículo 68 del Código General del Proceso al no integrar, de manera oficiosa, el contradictorio y vincular a las entidades responsables luego de la extinción de Caprecom, tales como, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud o la PAR Caprecom Liquidado.
(…) [L]a Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por las autoridades demandadas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Primera desconocieron los presupuestos establecidos en el artículo 68 del Código General del Proceso, lo que conllevó a concluir que no era posible admitir la demanda en contra de quien no tenía la capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial, por el hecho de encontrarse extinta la personería jurídica de Caprecom EICE en Liquidación. (…) En ese orden de ideas, para esta Sala en los autos enjuiciados mediante la presente solicitud de amparo se incurrió en el defecto sustantivo y, en consecuencia, se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados, toda vez que a pesar de encontrarse configurados los presupuestos para que se decretara la sucesión procesal en cabeza del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM LIQUIDADO, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social, erróneamente las autoridades judiciales consideraron que no se podía trabar la relación jurídica al encontrarse extinta la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, con lo que, se insiste, pasaron por alto que a la fecha de presentación de la demanda la entidad no había sido liquidada.
Por último, la Sala pone de presente que las autoridades judiciales accionadas desconocieron lo estipulado en el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, pues al momento de hacer el estudio de la admisión de la demanda no advirtieron que dicha norma no contempla como causal de rechazo la falta de legitimación. En consecuencia, como en el sub lite se advierte que las autoridades judiciales demandadas adoptaron una decisión trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, se dejarán sin efectos los autos del 1º de marzo de 2018 y 11 de abril de 2019, en su lugar, se le ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que profiera una nueva decisión en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia y, con base en ellas, determine si hay lugar o no a admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 68 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03460-00(AC) Actor: UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA DE MEDELLÍN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, contra las providencias del 1º de marzo de 2018 y del 11 de abril de 2019, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente.
SÍNTESIS DEL CASO 1. La Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Primera vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los autos proferidos el 1º de marzo de 2018 y del 11 de abril de 2019, por medio de los cuales se rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom EICE en Liquidación. Adujo la autoridad demandante que se incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto se desconoció lo establecido en el artículo 68 del Código General del Proceso al no integrar el contradictorio, de manera oficiosa, y vincular a las entidades responsables luego de la extinción de Caprecom.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. La Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín presentó acción de tutela contra las mencionadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a favor de mi poderdante, los derechos constitucionales fundamentales DEBIDO PROCESO, EN CONEXIDAD CON EL DERECHO DE DEFENSA Y DEL LIBRE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCCIÓN A-, y en consecuencia ordene que en un término no mayor a 48 horas proceda a revocar las decisiones proferidas en primera y segunda instancia mediante autos los cuales declaran la falta de legitimación por pasiva, y que se emita uno nuevo ordenando la sucesión procesal y que ordene la vinculación de LA NACIÓN – EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, o al PAR CAPRECOM LIQUIDADO o a quien estime según la Ley, quien deba continuar con estas obligaciones en cabeza de la demandada, dentro del proceso con radicado 2017 00070 de nulidad y restablecimiento del derecho. b.- Hechos 3.
Como supuestos fácticos relevantes, se narraron los que a continuación se sintetizan (fls. 1 a 7): 4. El 19 de diciembre de 2016, la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín presentó ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom EICE, en Liquidación, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números AL-2980 del 24 de mayo de 2016 y AL- 09881 del 28 de agosto de 2016, a través de las cuales el liquidador rechazó la totalidad de la acreencia n.º A52.00265 por valor de $524.409.535, por considerar que existían varias reclamaciones sobre el mismo objeto. 5.
Si bien el proceso correspondió por reparto al Juzgado 55 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscrito a la Sección Segunda, mediante auto del 27 de febrero de 2017 dicha autoridad declaró su falta de competencia funcional y ordenó su remisión a los juzgados que conocen los procesos asignados a la Sección Primera, por cuanto lo que se estaba discutiendo no era un asunto de carácter laboral (fl. 54 a 56). 6.
Una vez se realizó el nuevo reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscrito a la Sección Primera, quien a través de providencia del 4 de abril de 2017 declaró que en razón de la cuantía el proceso debía remitirse a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 60 a 62). 7.
El conocimiento del asunto finalmente fue asumido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, quien mediante auto del 13 de octubre de 2017 requirió a la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín para que remitiera el certificado de existencia y representación legal de Caprecom EICE, en Liquidación (fl. 71). 8.
Allegado el documento solicitado, el 1º de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE, en Liquidación, pues consideró que no existía extremo pasivo con el cual se pudiera trabar la litis. 9.
Inconforme con la decisión anterior, el 8 de marzo de 2018 la entidad demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación; no obstante, a través de auto del 4 de abril de 2018, se rechazó por improcedente el primero de ellos y se concedió la impugnación ante el Consejo de Estado. 10. La Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín sustentó el recurso de apelación bajo los siguientes argumentos: i) cuando se realizó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación Caprecom se encontraba todavía en proceso de liquidación y, por lo tanto, estaba obligada a responder por los diferentes actos administrativos emitidos durante dicho trámite; ii) a través del acto mediante el cual se suprimió a Caprecom se dio a conocer que la entidad no seguiría prestando servicios de salud, sin que ello significara la extinción real y material de su persona jurídica, pues esto solo ocurriría una vez queden agotadas por completo todas las relaciones jurídicas existentes y como en el presente caso no existía un cierre frente a los inconformismos de la universidad en relación con las resoluciones que calificaron y graduaron su acreencia, no se encuentra exenta su responsabilidad; iii) de conformidad con el término de prescripción de 5 años frente a las actuaciones de los liquidadores –artículo 256 del Código de Comercio-, el liquidador de Caprecom se encuentra obligado a rendir cuentas sobre los actos proferidos durante su ejercicio, por último, indicó que iv) aun sin existir la persona jurídica, los actos administrativos emitidos durante la liquidación tienen control de legalidad y, por tal motivo, pueden ser demandados para que sea el juez quien decida si son nulos o continúan en la vida jurídica. 11.
El 11 de abril de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el rechazo de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE, en Liquidación, por cuanto consideró que no había lugar a ordenar la continuación de un proceso en contra de quien no tenía capacidad para ser parte dentro del mismo, pues el hecho de que su personería jurídica se encontrara extinta le impedía ser titular de derechos y obligaciones procesales y, por ende, asumir una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado. c.- Fundamentos de la vulneración 12.
La autoridad demandante estimó vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los autos proferidos el 1º de marzo de 2018 y el 11 de abril de 2019, por medio de los cuales se rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE en Liquidación. 13.
Adujo que se incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto, tanto en primera como en segunda instancia se desconoció lo establecido en el artículo 68 del Código General del Proceso al no integrar el contradictorio, de manera oficiosa, y vincular a las entidades responsables luego de la extinción de Caprecom, tales como: el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud o la PAR Caprecom Liquidado. 14.
Advirtió que a la fecha de presentación de la demanda -19 de diciembre de 2016- la Caja de Previsión Social de Comunicaciones no estaba liquidada; no obstante, como con posterioridad su situación jurídica varió, era procedente que las autoridades judiciales accionadas declararan oficiosamente la sucesión procesal, en los términos del artículo 68 del Código General del Proceso. 15.
Finalmente, citó jurisprudencia acerca del alcance que la Corte Constitucional le ha dado a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; de igual manera, hizo una breve explicación del origen de la figura del enriquecimiento sin causa y su aplicación como principio general del derecho. d.- Trámite procesal 16.
El 31 de julio de 2019 se admitió la tutela y se ordenó la notificación en calidad de parte demandada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y al Consejo de Estado, Sección Primera, para que en el término de dos (2) días rindieran informe sobre los hechos objeto de la acción (fl. 23). e.- Intervenciones 17.
El magistrado Oswaldo Giraldo López de la Sección Primera del Consejo de Estado se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones, pues la providencia atacada no incurrió en el defecto alegado y, por ende, no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia (fls. 27 a 31). 18. Frente al derecho fundamental al debido proceso, manifestó que no se advertía la existencia de amenaza o violación del núcleo esencial de este, toda vez que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se tramitó ante el juez competente (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia y Consejo de Estado, en segunda), siguió las reglas del proceso ordinario previsto en la Ley 1437 de 2011, garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones adelantadas y permitió que fueran impugnadas las providencias proferidas en el curso del proceso. 19.
Por otra parte, indicó que no se vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues el superior examinó la cuestión decidida en primera instancia únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante. 20. Señaló que el recurso de apelación se fundamentó en: i) que el acto administrativo mediante el cual se suprimió a Caprecom como EPS no significó la extinción real y material de la persona jurídica, pues tal situación únicamente se da en el momento en que se agotan por completo las relaciones jurídicas existentes y ii) que las resoluciones del agente liquidador, al ser actos administrativos, tienen efectos jurídicos frente a los acreedores y son susceptibles de control judicial, con independencia de la desaparición de la persona jurídica que los expidió. 21.
En esa medida, sostuvo que el problema jurídico a resolver se centró en determinar si había lugar a rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva cuando se atacaban actos administrativos proferidos por una entidad que ya no existía jurídicamente, en virtud de la finalización de su proceso liquidatorio. 22. Así pues, precisó que en el auto atacado se dio una respuesta razonada y debidamente fundamentada al planteamiento jurídico, que tuvo en cuenta las fuentes formales aplicables al caso y el criterio jurisprudencial de la Sección Primera sobre la materia, que indica que, en tratándose de los actos expedidos por la extinta Caprecom, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho deben dirigirse en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque dichas autoridades no los hayan expedido. 23.
Aclaró que no tenía el deber de vincular oficiosamente a las entidades antes mencionadas, pues el ámbito de su competencia, como juez de segunda instancia, se encontraba limitado exclusivamente a los reparos concretos formulados por el apelante y, entre ellos, no se hallaba el decreto de la sucesión procesal y la consecuente vinculación al proceso de otras personas en calidad de demandadas. 24.
El Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, solicitó desestimar la pretensión de amparo, pues la actora no acreditó los defectos en los que haya podido incurrir la providencia proferida el 1º de marzo de 2018, por el contrario, se limitó a indicar que hubo un defecto procedimental absoluto, sin extender su argumentación. 25.
Resaltó que en la decisión atacada se indicó, de manera clara, que como las resoluciones demandadas fueron proferidas por el liquidador de Caprecom, no era posible que el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud entraran a responder por dichos actos administrativos. 26. De esta manera, sostuvo que la subrogación de obligaciones a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, solamente era procedente cuando los activos remanentes de la liquidación de Caprecom no hayan sido suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso, pero no frente a acreencias causadas por prestación de servicios de salud. 27.
Por último, agregó que lo que pretende el accionante es abrir una tercera instancia para que sean analizados nuevamente los argumentos que ya fueron desestimados, lo cual escapa al objeto de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 28. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991, 1983 de 2017 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico 29.
De conformidad con los argumentos de la acción de tutela, la Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 30. Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si las autoridades accionadas vulneraron los derechos invocados con ocasión de los autos proferidos el 1º de marzo de 2018 y el 11 de abril de 2019, por medio de los cuales se rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE en Liquidación, pues con ello incurrieron en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto se desconoció lo establecido en el artículo 68 del Código General del Proceso al no integrar, de manera oficiosa, el contradictorio y vincular a las entidades responsables luego de la extinción de Caprecom, tales como, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud o la PAR Caprecom Liquidado. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 31.
De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 32.
Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 33.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 34. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Tanto es así que en la sentencia T-398-17[3], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 35.
Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 36.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 37.
Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 38.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. 39. De conformidad con lo expuesto, en el presente caso: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto que se trata de la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Primera, al no integrar oficiosamente el contradictorio y vincular a las entidades responsables luego de la extinción de Caprecom;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la última de las providencias atacadas; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que tiene evidentes incidencias en la decisión; (iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron;
(v) se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues contra la decisión de rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom la Universidad Pontifica Bolivariana de Medellín interpuso recurso de apelación y, finalmente, (vi) no se atacó una sentencia de tutela. d.- Análisis del caso concreto 40. En el presente asunto, el accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de los autos proferidos el 1º de marzo de 2018 y del 11 de abril de 2019, mediante los cuales se rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE en Liquidación, por cuanto se incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo al desconocer lo establecido en el artículo 68 del Código General del Proceso y no integrar, de manera oficiosa, el contradictorio a través de la vinculación de las entidades responsables luego de la extinción de Caprecom, tales como, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud o la PAR Caprecom Liquidado. 41.
En esa medida, pasa la Sala a analizar la causal especial de procedibilidad alegada por la parte demandante. Defecto material o sustantivo 42. El defecto material o sustantivo encuentra su fundamento constitucional en el artículo 29 y se presenta cuando existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión o, cuando el juez falla con base en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto o en normas inexistentes o inconstitucionales[4]. 43.
La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo, así[5]: (i) La decisión tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque: a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’.
(ii) A pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto: a) no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable, o b) es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes.
(ii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso. 44. En ese orden de ideas, uno de los eventos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se da cuando el juez incurre en un defecto sustantivo al desconocer las normas que son evidentemente aplicables al caso. 45.
En el presente asunto el defecto sustantivo alegado por la parte demandante está fundamentado en el desconocimiento del artículo 68 del Código General del Proceso, pues si bien en el curso del proceso sobrevino la extinción de Caprecom EICE en Liquidación, quien figuraba como parte demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las autoridades judiciales accionadas no vincularon al sucesor procesal de dicha entidad y, por el contrario, rechazaron la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva.
La norma en comento, señala lo siguiente: Artículo 68. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador. Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter.
En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente.
(Subraya fuera de texto) 46. De conformidad con el artículo en cita para que ocurra la sucesión procesal se requiere: i) la existencia de un proceso; ii) que en él haya sobrevenido la extinción de una de las partes y iii) que subsista un sucesor del derecho debatido. 47. En esa medida, con el fin de definir si las autoridades judiciales accionadas se apoyaron en los presupuestos que contempla el artículo 68 del Código General del proceso para fundar su decisión de rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE en Liquidación, la Sala entrará a verificar las consideraciones plasmadas en las providencias judiciales atacadas. 48.
Mediante auto del 1º de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por falta de legitimación en la causa por pasiva de Caprecom EICE, en Liquidación, pues consideró que no existía extremo pasivo con el cual se pudiera trabar la litis.
Sobre el particular, indicó: [V]isto lo anterior y revisados los actos administrativos acusados, a saber, las resoluciones Nos. AL-2980 del 24 de mayo de 2016 “mediante la cual se rechazó la totalidad de la acreencia presentada” y AL- 09881 de 28 de agosto de 2016 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición”, se observa que las mismas fueron proferidas por el liquidador CAPRECOM; de otra parte, según la anotación en el acta referida, la persona jurídica que pretende demandarse, desapareció de la vida jurídica; por lo tanto, no hay posibilidad de trabar la litis ya que no existe legitimación en la causa por pasiva.
(…) Conforme a lo expuesto, como la demanda de la referencia no puede dirigirse en contra de CAPRECOM EICE por encontrarse extinta, es claro que no existe contradictor con el cual se pueda trabar la relación jurídico procesal y dar curso a un proceso que finalice con sentencia que resuelva de fondo el asunto; de tal manera que corresponde rechazar la demanda por cuanto al estudiar el documento solicitado en auto de 13 de octubre de 2017, esto es el Decreto 2519 de 2015, se evidencia que no existe extremo pasivo que permita trabar la litis. 49.
El recurso de apelación presentado contra la anterior decisión fue desatado por la Sección Primera del Consejo de Estado, quien en providencia del 11 de abril de 2019 confirmó el rechazo de la demanda, por cuanto consideró que no había lugar a ordenar la continuación de un proceso en contra de quien no tenía capacidad para ser parte dentro del mismo, pues el hecho de que su personería jurídica se hubiese extinguido le impedía ser titular de derechos y obligaciones procesales y, por ende, asumir una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado.
Agregó lo siguiente: [A]hora bien, de acuerdo con el criterio reiterado de esta Corporación, debe desatacarse que, tratándose de los actos expedidos por la extinta CAPRECOM, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a éstos debió dirigirse en contra del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque no haya expedido tales actos.
El primero, de un lado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, norma que prevé que, en caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones, y de otro, de lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2519 de 2015, en cuanto señala que el Ministerio suscribirá el contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A., para la respectiva liquidación de CAPRECOM.
Y la segunda, en consideración a que es procedente que se pronuncie sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del artículo 41 del Decreto 254 de 2000, en concordancia con el artículo 6, numeral 27 del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013.
(Subraya fuera de texto) 50. Por consiguiente, de la lectura de los autos objeto de la presente solicitud de amparo, para la Sala resulta claro que las autoridades judiciales demandadas no verificaron el cumplimiento de cada uno de los presupuestos establecidos en el artículo 68 del Código General del Proceso, por las siguientes razones: 51.
En primer lugar, la Sala advierte que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A como el Consejo de Estado, Sección Primera, desconocieron que la liquidación definitiva de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom- (27 de enero de 2017[6]), se dio con posterioridad a la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín -19 de diciembre 2016-, situación que conllevó a que fuera rechazado el medio de control, en consideración a la supuesta inexistencia de un extremo pasivo con el cual se pudiere trabar la litis. 52.
Frente a este punto, la Sala pone de presente que, a pesar de que la demanda fue radicada ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá el 19 de diciembre de 2016, su competencia no fue asumida en dicha oportunidad, pues como se mencionó en los párrafos 5º y 6º, tanto el Juzgado 55 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, como el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, declararon que no eran los competentes para conocer el asunto, dilación que de ninguna manera podía ser endilgada a la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, pues si bien el estudio de admisión se realizó cuando ya se había liquidado de manera definitiva a Caprecom, para el momento de la radicación del medio de control aún dicha autoridad contaba con capacidad jurídica para actuar en el proceso. 53.
De igual manera, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al momento de calificar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -1 de marzo de 2018-, tenía pleno conocimiento de la extinción de una de las partes -Caprecom EICE en Liquidación-; sin embargo, no advirtió que, para esa fecha, ya existía un sucesor del derecho debatido con el cual era posible trabar la relación jurídica procesal.
Omisión en la que también incurrió el Consejo de Estado, Sección Primera cuando desató el recurso de apelación. 54. En esa medida, como la extinción de Caprecom se dio con posterioridad a la presentación de la demanda, momento en el cual se encontraba definido quiénes asumirían los procesos judiciales, las autoridades accionadas, en virtud de la facultad consagrada en el artículo 42 del Código General del Proceso, debían adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización del proceso y, en consecuencia, vincular al Patrimonio Autónomo de Remanentes - PAR CAPRECOM LIQUIDADO, a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social como los sucesores procesales de dicha entidad, tal y como pasa a explicarse: 55.
De conformidad con el artículo 68 del Código General del Proceso existen los siguientes tipos de sucesión: i) sucesión procesal por muerte, ausencia o interdicción; ii) sucesión procesal de la persona jurídica extinta o fusionada y iii) sucesión por el cesionario derivado de acto entre vivos -venta, donación, permuta, dación en pago, entre otros-, caso este último en el cual la parte contraria debe aceptar la sustitución para que opere el fenómeno jurídico de la sucesión procesal, de lo contrario deberá vinculársele como litisconsorte[7]. 56.
En el caso concreto, la Sala observa que se está frente al segundo supuesto antes mencionado, pues mediante los artículos 1º y 2º del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015[8] el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom- terminando para todos los efectos su existencia jurídica y otorgando el término de 1 año para efectuar su liquidación. No obstante, este fue prorrogado mediante el Decreto 2192 de 2016 hasta el 27 de enero de 2017[9]. 57.
Comoquiera que la entidad suprimida era parte en diversas controversias judiciales, el parágrafo 1° del artículo 17 del Decreto 2519 de 2015[10] determinó que el liquidador de la entidad continuaría con la representación judicial durante el proceso de liquidación y hasta tanto se efectuara la entrega de todas las actuaciones a la entidad que para el efecto determinara el Gobierno Nacional. 58.
Ahora, el artículo 43 ídem estableció que “a la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil en los términos del artículo 35 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la ley 1105 de 2006”, con la finalidad de transferir los activos y demás asuntos. 59. La aludida norma fue complementada por el artículo 2º del Decreto 2192 de 2016, el cual estableció que la entidad fiduciaria administradora del patrimonio autónomo a la que se debían transferir los activos remanentes del proceso liquidatario, para su enajenación y posterior pago de los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en los términos del artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000, sería la Fiduciaria La Previsora S. A. 60.
En este sentido, el inciso 6° del artículo 19 de la ley 1105 de 2016 señaló que si terminada la liquidación de la entidad pública existiesen procesos judiciales pendientes, estos le corresponderían al patrimonio autónomo que previamente debió haber sido conformado por la fiduciaria. Al respecto se indicó: Artículo 19. El artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: Artículo 35.
A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo.
La entidad fiduciaria destinará el producto de los activos que les transfiera el liquidador a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en la forma que hubiere determinado el liquidador en el contrato respectivo, de conformidad con las reglas de prelación de créditos previstas en la ley. Si pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación quedaren activos o dinero en poder de la entidad fiduciaria contratada, esta los entregará al Fopep o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación o en uno que lo complemente.
Pagados los pasivos o cuando los bienes entregados en fiducia sean suficientes para atenderlos, los demás activos que no hayan sido objeto de fiducia, se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen bienes, su producto se entregue al Fopep o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional.
Cumplido el plazo de la liquidacion en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea del caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto.
Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.
(Negrilla fuera del texto original) 61. Por lo anterior, se suscribió el contrato de fiducia mercantil n.º 3-1-67672, el 24 de enero de 2017 entre la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom en Liquidación y la Fiduciaria La Previsora S.A., se constituyó el “PAR CAPRECOM LIQUIDADO” cuya finalidad era la administración y enajenación de los activos transferidos; la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos, la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como la atención y gestión de los procesos judiciales, administrativos, arbitrales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio y asumir las demás obligaciones remanentes a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - “CAPRECOM”, EICE en Liquidación. 62.
En esas circunstancias, de conformidad con los artículos 1º y 2º del Decreto 2519 de 2015 y el contrato de fiducia mercantil n.º 3-1-67672 era procedente vincular como sucesor procesal de Caprecom al Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM LIQUIDADO. De igual manera, a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual permitirá que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por la jurisdicción e igualmente que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso judicial. 63.
Hechas las observaciones anteriores, la Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por las autoridades demandadas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Primera desconocieron los presupuestos establecidos en el artículo 68 del Código General del Proceso, lo que conllevó a concluir que no era posible admitir la demanda en contra de quien no tenía la capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial, por el hecho de encontrarse extinta la personería jurídica de Caprecom EICE en Liquidación. 64.
En ese orden de ideas, para esta Sala en los autos enjuiciados mediante la presente solicitud de amparo se incurrió en el defecto sustantivo y, en consecuencia, se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados, toda vez que a pesar de encontrarse configurados los presupuestos para que se decretara la sucesión procesal en cabeza del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM LIQUIDADO, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social, erróneamente las autoridades judiciales consideraron que no se podía trabar la relación jurídica al encontrarse extinta la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom, con lo que, se insiste, pasaron por alto que a la fecha de presentación de la demanda la entidad no había sido liquidada. 65.
Por último, la Sala pone de presente que las autoridades judiciales accionadas desconocieron lo estipulado en el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, pues al momento de hacer el estudio de la admisión de la demanda no advirtieron que dicha norma no contempla como causal de rechazo la falta de legitimación[11]. 66. En consecuencia, como en el sub lite se advierte que las autoridades judiciales demandadas adoptaron una decisión trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, se dejarán sin efectos los autos del 1º de marzo de 2018 y 11 de abril de 2019, en su lugar, se le ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que profiera una nueva decisión en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia y, con base en ellas, determine si hay lugar o no a admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. AMPARAR los derechos invocados por la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR sin efectos los autos proferidos el 1º de marzo de 2018 y el 11 de abril de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y por el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n.º 11001-33-34-002-2017-00070-00.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera un nuevo auto en el cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia y, con base en ellas, determine si hay lugar o no a admitir la demanda.
CUARTO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [4] Corte Constitucional, Sala octava de Revisión, sentencia T-459 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [5] Corte Constitucional, Sala octava de Revisión, sentencia T-031 de 2018, M.P. José Fernando reyes Cuartas. [6] El Decreto 2192 de 2016 indica: “Artículo 1º.
Prorrogar hasta el 27 de enero de 2017, el plazo para culminar la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE en Liquidación por las razones expuestas en la parte motiva del presente decreto. Parágrafo. En el evento en el que las actividades que sustentan la prórroga establecida en el presente artículo, puedan concluirse antes del término señalado, el liquidador procederá al cierre inmediato de la liquidación.” [7] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T – 374 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [8] Los artículos prescriben: “Artículo 1º.
Supresión y liquidación. Suprímase la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, creada por la Ley 82 de 1912 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, mediante la Ley 314 de 1996, y vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social mediante el Decreto-ley 4107 de 2011.
Para todos los efectos utilizará la denominación “Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en Liquidación”. Artículo 2º. Duración del proceso de liquidación. El proceso de liquidación deberá concluir a más tardar en un plazo de doce (12) meses, que podrá ser prorrogado por el Gobierno nacional mediante acto administrativo debidamente motivado.
Parágrafo. Vencido el término de liquidación señalado anteriormente, terminará para todos los efectos la existencia de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación.” [9] La disposición indica: “Artículo 1º. Prorrogar hasta el 27 de enero de 2017, el plazo para culminar la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE en Liquidación por las razones expuestas en la parte motiva del presente decreto.
Parágrafo. En el evento en el que las actividades que sustentan la prórroga establecida en el presente artículo, puedan concluirse antes del término señalado, el liquidador procederá al cierre inmediato de la liquidación.” [10] El parágrafo 1º del artículo 17 del Decreto 2519 de 2015 dispone: “Parágrafo 1º. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega de los inventarios, los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término.” [11] Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.