COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA- En razón a la cuantía Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto, toda vez que al superar el presente proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 165 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término. Cómputo El fenómeno de la caducidad de la acción es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunos medios de control, por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de control sobre el cual operó el fenómeno de caducidad.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. Esta Corporación ha sostenido que el medio de control procedente para demandar los conflictos relacionados con la ejecución de un contrato es el de controversias contractuales.

Así, las reglas que rigen el conteo del término de caducidad de las controversias contractuales son las establecidas en el literal j del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.(…) el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, por regla general, requieren de liquidación “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo necesiten.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164.2 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60 CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO - Noción. Definición. Concepto / CONTRATO DE EJECUCIÓN INSTANTÁNEA - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DEL CONTRATO DE EJECUCIÓN INSTANTÁNEA - Término. Cómputo / CADUCIDAD EN LOS CONTRATOS QUE REQUIEREN LIQUIDACIÓN - Término. Cómputo Los contratos de ejecución sucesiva o de tracto sucesivo son aquellos que poseen prestaciones periódicas que se prolongan en el tiempo; mientras que los contratos de ejecución instantánea son aquellos que pueden ser cumplidos en un solo acto, es decir, que sus prestaciones se ejecutan en un único momento.

(…9 el literal j del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que en los contratos de ejecución instantánea el término para interponer la demanda de controversias contractuales es de dos años contados a partir del día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato, es decir, no se debe tener en cuenta la liquidación del contrato por no ser relevante para efectos de determinar la caducidad del medio de control de controversias contractuales.(…) en lo referente al conteo del término de caducidad de los contratos que requieren liquidación existen diferentes hipótesis para su contabilización, a saber: i) la primera hipótesis indica que si la liquidación del contrato fue efectuada de manera bilateral el término para formular la demanda se cuenta desde el día siguiente al de la firma del acta; ii) la segunda hipótesis tiene que ver con los casos en los que la liquidación del contrato ha sido efectuada unilateralmente por la administración, caso en el cual el término de caducidad se debe contabilizar desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe y iii) la tercera hipótesis se aplica a los casos en los que no se realizó la liquidación del contrato, evento en el cual la caducidad se cuenta una vez vencido el término de 2 meses para liquidar el contrato unilateralmente.

(…) en lo referente al conteo del término de caducidad de los contratos que requieren liquidación existen diferentes hipótesis para su contabilización, a saber: i) la primera hipótesis indica que si la liquidación del contrato fue efectuada de manera bilateral el término para formular la demanda se cuenta desde el día siguiente al de la firma del acta; ii) la segunda hipótesis tiene que ver con los casos en los que la liquidación del contrato ha sido efectuada unilateralmente por la administración, caso en el cual el término de caducidad se debe contabilizar desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe y iii) la tercera hipótesis se aplica a los casos en los que no se realizó la liquidación del contrato, evento en el cual la caducidad se cuenta una vez vencido el término de 2 meses para liquidar el contrato unilateralmente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164.2 LITERAL J EVENTOS EN LOS QUE SE SUSPENDE EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Suspendió el término de caducidad / VACANCIA JUDICIAL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Operó. La demanda se presentó de forma extemporánea La Sala estima que no se presentó una liquidación unilateral del contrato n.° 2075 de 2010, pues únicamente se encuentra acreditado que el 17 de agosto de 2016 algunos de los funcionarios de la entidad territorial demandante se reunieron para elaborar un “proyecto de acta de liquidación”, el cual constituía una propuesta o diseño del balance económico del contrato, más no un documento definitivo en el cual la administración hiciera uso de su facultades unilaterales.

(…) comoquiera que no existe prueba de que el contrato de cogestión n.º 2075 de 2010 hubiera sido liquidado, considera la Sala que el conteo del término de caducidad debe realizarse a partir del vencimiento de los plazos fijados por las partes para liquidar el contrato, es decir, transcurridos 6 meses (4 meses de liquidación bilateral y 2 meses de liquidación unilateral) luego de la suscripción del acta de terminación del contrato de cogestión –acta del 9 de abril de 2014- (numeral (v) del literal j correspondiente al numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011).

(…) para la Sala no es de recibo el argumento del recurrente según el cual el plazo (…) estima la Sala que de llegar a interpretarse que la entrega de informes era indispensable para contabilizar los 4 meses de liquidación, se estaría desconociendo no solo la limitación temporal fijada entre las partes del contrato, sino también el carácter objetivo de la caducidad, toda vez que el asunto podría quedar indefinido con el paso del tiempo ante la ausencia de informes y estaría, en últimas, supeditado a la intención de las partes de liquidar o no el contrato, cuestión esta que es precisamente la que pretende evitar el legislador al establecer términos perentorios para acudir a la jurisdicción. (…) comoquiera que las partes suscribieron el acta de terminación del contrato el 9 de abril de 2014, el término de 4 meses con el que contaban para efectuar la liquidación bilateral se extendió hasta el 10 de agosto del mismo año, sin que esta se hubiera realizado.

(…) se observa que el término de 2 meses con el que contaba la administración para liquidar unilateralmente el contrato venció el 11 de octubre de 2014, pero esta no se efectuó, por lo que el término de dos años que tenían las partes para formular la demanda de controversias contractuales debe contabilizarse a partir del día siguiente a esta fecha y, en consecuencia, el plazo para formular la demanda, en principio, vencía el 12 de octubre de 2016.(:..) debe tenerse en cuenta que según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad, entre otros eventos, hasta que se expida la constancia de que no se llegó a un acuerdo conciliatorio.

En el asunto sub examine obra constancia expedida por la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos, en la cual se advierte que el departamento de Casanare presentó solicitud de conciliación el 29 de septiembre de 2016 –faltando 14 días para que operara el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control-; sin embargo, no hubo ánimo conciliatorio y la audiencia fue declarada fallida el 12 de diciembre de 2016, de ahí que el término para formular la demanda, en principio, se extendiera hasta el 26 de diciembre de la misma anualidad.

(…) se aclara que el 26 de diciembre de 2016 fue un día no hábil para la Rama Judicial, pues correspondía a un día de vacancia judicial. Al respecto, conviene precisar que, como lo afirmó el a quo, la vacancia judicial no interrumpe el término de caducidad, sino que, si el término vence en estas circunstancias, se debe extender el plazo para formular la demanda de controversias contractuales hasta el primer día hábil siguiente, es decir, hasta el 11 de enero de 2017.

(…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. (…) teniendo en cuenta que el primer día hábil laboral para la Rama Judicial fue el 11 de enero de 2017, la parte actora tenía hasta ese día para formular la demanda, lo cual no ocurrió, toda vez que la misma se presentó el 12 de enero de 2017 y, en consecuencia, en el presente asunto operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164.2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., dos (02) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 85001-23-33-000-2017-00002-01 (59127) Actor: DEPARTAMENTO DE CASANARE Demandado: INVERSORA MANARE LTDA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante en contra de la providencia del 16 de febrero de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control (fol. 35 a 37, c. ppal.).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de enero de 2017, el departamento de Casanare, obrando a través de apoderada judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la sociedad Inversora Manare Ltda., con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas[1] (fol. 1 a 4, c. 1): 1.- Declarar que Inversora Manare Ltda incumplió el contrato No. el contrato de No. (sic) 2075 de 31 de diciembre de 2010 cuyo objeto fue “EJECUCIÓN DE 504 SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL EN DINERO ASÍ: TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO (384) SUBSIDIOS DE VIVIENDA EN DINERO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA NUEVA NUCLEADA Y DISPERSA EN LOS SIGUIENTES MUNICIPIOS: YOPAL CORREGIMIENTO EL MORRO, URBANIZACIÓN “EL MADRUGÓN”, SESENTA (60) SUBSIDIOS;

AGUAZUL, URBANIZACIONES “VILLA YULIANA” TREINTA SUBSIDIOS (30), “DISPERSOS” VEINTIDOS (22) SUBSIDIOS, Y “VILLA YOLANDA” CIENTO VEINTISÉIS (126) SUBSIDIOS; TRINIDAD, URBANIZACIÓN “VILLAS DE SAN JUAN” NOVENTA Y DOS (92) SUBSIDIOS; Y DEPARTAMENTO DE CASANARE “DISPERSOS” CUARENTA Y SEIS (46) NUCLEOS FAMILIARES EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE;

Y CIENTO VEINTE (120) SUBSIDIOS EN DINERO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE MEJORAMMIENTOS (sic) DE VIVIENDA CON ENTORNO DE VIDA SALUDABLE EN EL AREA URBANA Y RURAL DEL MUNICIPIO DE AGUAZUL, DEPARTAMENTO DE CASANARE. (…) 2.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene a Inversora Manare Ltda pagar a favor del departamento de Casanare el valor correspondiente a la cláusula penal pecuniaria de que trata la cláusula décimo novena del contrato 2075 de 2010. 3.- Se disponga la liquidación en sede judicial del contrato No. 2075 de 31 de diciembre de 2010, suscrito entre el Departamento de Casanare e Inversora Manare, cuyo objeto fue “EJECUCIÓN DE 504 SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL EN DINERO ASÍ: TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO (384) SUBSIDIOS DE VIVIENDA EN DINERO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA NUEVA NUCLEADA Y DISPERSA EN LOS SIGUIENTES MUNICIPIOS: YOPAL CORREGIMIENTO EL MORRO, URBANIZACIÓN “EL MADRUGÓN”, SESENTA (60) SUBSIDIOS;

AGUAZUL, URBANIZACIONES “VILLA YULIANA” TREINTA SUBSIDIOS (30), “DISPERSOS” VEINTIDOS (22) SUBSIDIOS, Y “VILLA YOLANDA” CIENTO VEINTISÉIS (126) SUBSIDIOS; TRINIDAD, URBANIZACIÓN “VILLAS DE SAN JUAN” NOVENTA Y DOS (92) SUBSIDIOS; Y DEPARTAMENTO DE CASANARE “DISPERSOS” CUARENTA Y SEIS (46) NUCLEOS FAMILIARES EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE;

Y CIENTO VEINTE (120) SUBSIDIOS EN DINERO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE MEJORAMMIENTOS (sic) DE VIVIENDA CON ENTORNO DE VIDA SALUDABLE EN EL AREA URBANA Y RURAL DEL MUNICIPIO DE AGUAZUL, DEPARTAMENTO DE CASANARE. 4.- Que se ordene a la parte demandada a reintegrar al DEPARTAMENTO DE CASANARE la suma de QUINIENTOS MILLONES OCHO CIENTOS (sic) SETENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS VEINTE PESOS CON CINCUENTA Y CUATRO CENTAVOS $531.879.420,54 por concepto de anticipo no amortizado. 3.- (sic) Se declare que la parte demandada debe reintegrar al DEPARTAMENTO DE CASANARE, los rendimientos financieros que se generaron con los recursos no ejecutados del anticipo no amortizado del contrato No. 2075 de 2010. 4.- (sic) Se ordene que la parte demandad (sic) a reintegrar al DEPARTAMENTO DE CASANARE las anteriores sumas debidamente indexada (sic) desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta su pago efectivo junto con los interesas (sic) de mora correspondientes liquidados a la tasa máxima legal vigente. 2.

En síntesis, los hechos que sirvieron de fundamento para presentar la demanda fueron los siguientes (fol. 1 a 3, c. 1): 2.1. El 31 de diciembre de 2010, el departamento de Casanare y la Inversora Manare Ltda. suscribieron el contrato de cogestión n.° 2075, en el cual esta última entidad se obligó a invertir el dinero que recibiera por parte de la entidad territorial en 504 subsidios familiares para viviendas de interés social, en los municipios de Yopal, Aguazul y Trinidad (Casanare), por un plazo de 12 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio -11 de mayo de 2011- y por un valor de $6.455.440.000. 2.2.

Dentro de las obligaciones establecidas en el mencionado contrato, el departamento de Casanare debía: i) asignar, mediante resolución de adjudicación, el subsidio a los núcleos familiares que cumplieran con los requisitos previstos para ello por la ley y ii) consignar el valor del subsidio de vivienda otorgado a los beneficiarios al encargo fiduciario constituido por el cogestor (Inversora Manare Ltda.), o a una cuenta de manejo especial. 2.3.

De igual forma, dentro de las obligaciones adquiridas por la Inversora Manare Ltda., se encontraba, entre otras, la de destinar la totalidad de los recursos en la ejecución del objeto del contrato, conforme a las especificaciones técnicas establecidas para las viviendas nuevas y para el mejoramiento de las mismas. 2.4. Así mismo, en la cláusula décimo séptima de dicho contrato se pactó lo siguiente: CLÁUSULA DÉCIMO SÉPTIMA: LIQUIDACIÓN: El presente Contrato se liquidará dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución, previa presentación de los informes finales de actividades y de ejecución presupuestal presentados por EL COGESTOR igualmente por autonomía de voluntad de las partes el Departamento podrá hacer la liquidación unilateral del contrato. 2.5.

De igual forma, se indicó en la demanda que el contrato fue suspendido en ocho oportunidades, debido a inconvenientes técnicos y administrativos que se presentaron en la ejecución de los subsidios. 2.6. Luego de las citadas suspensiones del negocio jurídico, el 9 de abril de 2014, el representante legal de Inversora Manare Ltda., el interventor y la Asesora de Vivienda Departamental (en representación del departamento de Casanare) firmaron el acta de terminación del contrato, en la cual se relacionaron los valores entregados a los beneficiarios de dichos subsidios hasta esa fecha, así como el trabajo faltante por ejecutar. 2.7.

Posteriormente, según el escrito de la demanda, el 4 de mayo de 2015, el interventor del contrato presentó un informe final del contrato en cuestión, en el cual se advirtieron una serie de irregularidades que demostraban un presunto detrimento patrimonial al departamento, toda vez que señalaba, entre otros aspectos, diferencias entre las cantidades de obra ejecutadas y las cantidades de obra programadas en el contrato. 2.8.

Luego, el 15 de diciembre de 2015, se suscribió entre el representante legal de Inversora Manare Ltda., el interventor y la Asesora de Vivienda Departamental (en representación del departamento de Casanare) el acta de recibo final del contrato de cogestión n.° 2075, en la cual se reconocieron algunos subsidios de vivienda nuevos y se dejó constancia del recibo de la obra por parte de la interventoría. 2.9.

Así las cosas, mediante oficios del 19 de mayo de 2016 y del 6 de julio de la misma anualidad, el departamento de Casanare solicitó al interventor un nuevo informe para que se aclarara el balance físico y financiero de la ejecución de la obra, toda vez que la información contenida en el acta de recibo final del contrato no coincidía con la que obraba en el informe presentado por la interventoría del 4 de mayo de 2015; sin embargo, según la demanda, dicho requerimiento no fue atendido. 2.10.

Por otro lado, se expuso que mediante oficios del 13 de julio de 2016 y del 4 de agosto del mismo año, el departamento de Casanare citó a la Inversora Manare Ltda. y al interventor del contrato, para darles a conocer el acta de liquidación que había proyectado, la cual señalaba que a la contratista (Inversora Manare Ltda.) se le había entregado la suma de $3.789.733.525,67 y se acreditó únicamente la ejecución de $3.290.004.420,54, por lo que existía un saldo a favor del departamento de Casanare por valor de $531.879.420,54. 2.11.

Posteriormente, el 17 de agosto de 2016, el departamento de Casanare elaboró un proyecto de acta de liquidación, en el cual se realizó el balance económico del contrato. Al respecto, se transcribe parcialmente parte de dicha acta: En Yopal a los 17 días del mes de agosto de 2016 se reunieron el arq Leonel Barrera Díaz (sic) Apoyo a la supervisión en proceso de liquidación designado mediante oficio 100 41-23 Nro 300 para Apoyar de la supervisión en proceso de liquidación del presente contrato la Arq Sandra Lorena Cruz Quintero como Supervisora en proceso de Liquidación por parte de la Oficina de Vivienda Departamental, con el fin de realizar proyecto de acta Liquidación del contrato anteriormente mencionado (Negrillas fuera de texto). 2.12.

Ese mismo día, el departamento de Casanare elaboró un memorando dirigido a la demandada Inversora Manare Ltda. en el cual se remitió el mencionado proyecto de acta de liquidación del contrato de cogestión n.º 2075-2010. Al respecto, se transcribe en lo pertinente dicha comunicación: Comedidamente, me permito remitir a su Despacho el proyecto de acta de liquidación del contrato de la referencia, debidamente diligenciada la cual contiene la información técnica, administrativa, económica, determina el estado final de ejecución y el Balance financiero del contrato de cogestión No 2075-2010 con el fin de que se inicien las acciones legales pertinentes para efectos de proceder a su liquidación en sede judicial, conforme lo dispone el Art. 141 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo manifestado por la Oficina Asesora Jurídica del Departamento mediante memorando 120-50 Nro. 739 de fecha 14 de Julio de 2016 La Oficina Asesora de vivienda Departamental, a través de la suscrita, y de los profesionales designados como apoyo a la supervisión para el proceso de Liquidación. (Negrillas fuera de texto). 2.13.

Finalmente, el 29 de septiembre de 2016, el departamento de Casanare presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida el 12 de diciembre del mismo año, por falta de ánimo conciliatorio. II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 16 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió, entre otros aspectos, rechazar la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, con base en los siguientes argumentos (fol. 35 a 37, c. ppal.): - Indicó que según el literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe contabilizarse, en los contratos que requieran liquidación y esta no se practique bilateral o unilateralmente, a partir del vencimiento del plazo con el que contaba la administración para hacerlo de manera unilateral. - En ese orden, expuso que en el presente caso el contrato finalizó el 9 de abril de 2014 (fecha en que se firmó el acta de terminación del mismo), por lo que el término para formular la demanda debía comenzar a contabilizarse luego de transcurrido el término de 6 meses para efectuar la liquidación del negocio jurídico -4 meses para efectuar la liquidación bilateral y 2 meses para realizarla de manera unilateral-. - Así las cosas, señaló que la parte actora, en principio, contaba hasta el 10 de octubre de 2016 para formular la demanda de controversias contractuales; sin embargo, el plazo de caducidad fue suspendido por una solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se presentó el 29 de septiembre de 2016 (faltando 12 días para que operara la caducidad) y fue declarada fallida el 12 de diciembre del mismo año, por lo que el término para formular la demanda se reanudó el 13 de diciembre de 2016 y venció el 24 de diciembre de la misma anualidad. -Ahora, comoquiera que esta última fecha fue día inhábil por la vacancia judicial, consideró que el término para presentar la demanda se extendió hasta el primer día hábil siguiente, esto es, el 11 de enero de 2017, de ahí que la demanda presentada el 12 de enero del mismo año estuviera por fuera de término. III.

EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, el apoderado de la parte demandante formuló recurso de apelación. En síntesis, sus argumentos fueron los siguientes (fol. 39 a 46, c. ppal.): - Manifestó que en el presente caso, el departamento de Casanare había liquidado unilateralmente el contrato el 17 de agosto de 2016, por lo cual el término de caducidad debía computarse a partir del día siguiente, es decir, desde el 18 de agosto del mismo año. - Señaló que el plazo para liquidar el contrato no se encontraba sujeto únicamente a la fecha de su terminación -9 de abril de 2014-, sino además, a la presentación de los informes finales de ejecución presupuestal, (como se pactó en la cláusula décimo séptima del contrato), lo cual ocurrió el 15 de diciembre de 2015, de ahí que no pudiera contabilizarse el término de caducidad a partir del 9 de abril de 2014. - Indicó que según el a quo el plazo de caducidad, en principio, acaeció el 24 de diciembre de 2017, es decir, un día de vacancia judicial por lo que su plazo se prorrogó hasta el primer día hábil siguiente -11 de enero de 2017-; sin embargo, no se tuvo en cuenta que en el mencionado periodo de vacancia se suspende el término para formular la demanda.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte actora, corresponderá a la Sala establecer si en el presente caso: i) el contrato fue liquidado de forma unilateral; ii) hasta qué día se extiende el plazo para formular la demanda cuando el término de caducidad vence un día inhábil y, finalmente, iii) establecer si la demanda se presentó de forma extemporánea o, si por el contrario, la misma fue formulada en tiempo.

V. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[2], modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto[3], toda vez que al superar el presente proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación[4].

Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011. VI. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, de conformidad con los motivos que se exponen a continuación: - Término de caducidad para el medio de control de controversias contractuales 1.

El fenómeno de la caducidad de la acción es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunos medios de control, por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de control sobre el cual operó el fenómeno de caducidad.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. 2. Esta Corporación ha sostenido que el medio de control procedente para demandar los conflictos relacionados con la ejecución de un contrato es el de controversias contractuales.

Así, las reglas que rigen el conteo del término de caducidad de las controversias contractuales son las establecidas en el literal j del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.- que al respecto consagra lo siguiente: Artículo  164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.

En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (Negrillas fuera de texto) 3.

Ahora, de conformidad con la citada disposición para establecer si una demanda relacionada con un contrato fue presentada dentro de los términos legales, lo primero que corresponde determinar es si el mismo requería o no de liquidación, dado que el término para presentar el medio de control varía dependiendo si es o no necesaria esta formalidad. 4.

Según el artículo 60 de la Ley 80 de 1993[5], por regla general[6], requieren de liquidación “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo necesiten”. Al respecto, se debe recordar que los contratos de ejecución sucesiva o de tracto sucesivo son aquellos que poseen prestaciones periódicas que se prolongan en el tiempo[7]; mientras que los contratos de ejecución instantánea son aquellos que pueden ser cumplidos en un solo acto, es decir, que sus prestaciones se ejecutan en un único momento[8]. 5.

Teniendo claro lo anterior, debe indicarse que el literal j del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que en los contratos de ejecución instantánea el término para interponer la demanda de controversias contractuales es de dos años contados a partir del día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato, es decir, no se debe tener en cuenta la liquidación del contrato por no ser relevante para efectos de determinar la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 6.

Ahora, en lo referente al conteo del término de caducidad de los contratos que requieren liquidación existen diferentes hipótesis para su contabilización, a saber: i) la primera hipótesis indica que si la liquidación del contrato fue efectuada de manera bilateral el término para formular la demanda se cuenta desde el día siguiente al de la firma del acta; ii) la segunda hipótesis tiene que ver con los casos en los que la liquidación del contrato ha sido efectuada unilateralmente por la administración, caso en el cual el término de caducidad se debe contabilizar desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe y iii) la tercera hipótesis se aplica a los casos en los que no se realizó la liquidación del contrato, evento en el cual la caducidad se cuenta una vez vencido el término de 2 meses para liquidar el contrato unilateralmente. - Caso concreto 7.

En el presente caso la controversia guarda relación con el contrato de cogestión n.º 2075 de 2010, celebrado entre el departamento del Casanare y la sociedad Inversora Manare Ltda., cuyo objeto consistía en la entrega e inversión de algunos subsidios de vivienda de interés social en los municipios de Yopal, Aguazul y Trinidad (Casanare).

Este contrato tenía un plazo de 12 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio. 8. Ahora, el plazo de ejecución del referido contrato, luego de algunas suspensiones, venció el 9 de abril de 2014 cuando el departamento del Casanare y la sociedad Inversora Manare Ltda. suscribieron acta de terminación del mencionado negocio de cogestión (fol. 15, cd[9], c. 1).

Por tal motivo, a partir de ese momento, las partes disponían de un plazo de 4 meses para efectuar la liquidación bilateral del contrato –cláusula séptima del mencionado contrato-, sin perjuicio de los dos meses con los que contaba el departamento de Casanare para efectuar la liquidación unilateral. 9. En relación con lo anterior, la parte demandante sostiene que el contrato n.° 2075 de 2010 de cogestión fue liquidado unilateralmente, toda vez que el 17 de agosto de 2016 suscribió el “Acta de Liquidación (sic) Contrato de Cogestión 2075-2010” y que, por tal razón, el término de caducidad de dos años debe contabilizarse tomando como base esa fecha -17 de agosto de 2016-. 10.

A pesar de la anterior afirmación, advierte la Sala que la presunta liquidación unilateral efectuada el 17 de agosto de 2016 por el departamento de Casanare, en realidad se trata de un “proyecto de acta de liquidación” que no constituye una decisión definitiva, pues así se hizo saber en algunos apartes del referido documento que se transcribirán a continuación: En Yopal a los 17 días del mes de agosto de 2016 se reunieron el arq Leonel Barrera Díaz (sic) Apoyo a la supervisión en proceso de liquidación designado mediante oficio 100 41-23 Nro 300 para Apoyar de la supervisión en proceso de liquidación del presente contrato la Arq Sandra Lorena Cruz Quintero como Supervisora en proceso de Liquidación por parte de la Oficina de Vivienda Departamental, con el fin de realizar proyecto de acta Liquidación del contrato anteriormente mencionado (Negrillas fuera de texto). 11.

Adicionalmente, obra en el expediente un memorando expedido el 17 de agosto de 2016, en el cual el departamento de Casanare i) le informa a la sociedad Inversora Manare Ltda. que se iniciaran las labores tendientes a liquidar judicialmente el contrato de cogestión n.º 2075- 2010 y ii) le remite el “proyecto de acta de liquidación” de dicho negocio jurídico.

De dicho documento se destaca el siguiente aparte: Comedidamente, me permito remitir a su Despacho el proyecto de acta de liquidación del contrato de la referencia, debidamente diligenciada la cual contiene la información técnica, administrativa, económica, determina el estado final de ejecución y el Balance financiero del contrato de cogestión No 2075-2010 con el fin de que se inicien las acciones legales pertinentes para efectos de proceder a su liquidación en sede judicial, conforme lo dispone el Art. 141 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo manifestado por la Oficina Asesora Jurídica del Departamento mediante memorando 120-50 Nro. 739 de fecha 14 de Julio de 2016 La Oficina Asesora de vivienda Departamental, a través de la suscrita, y de los profesionales designados como apoyo a la supervisión para el proceso de Liquidación. (Negrillas fuera de texto). 12.

En esas circunstancias, la Sala estima que no se presentó una liquidación unilateral del contrato n.° 2075 de 2010, pues únicamente se encuentra acreditado que el 17 de agosto de 2016 algunos de los funcionarios de la entidad territorial demandante se reunieron para elaborar un “proyecto de acta de liquidación”, el cual constituía una propuesta o diseño del balance económico del contrato, más no un documento definitivo en el cual la administración hiciera uso de su facultades unilaterales. 13.

Así las cosas, comoquiera que no existe prueba de que el contrato de cogestión n.º 2075 de 2010 hubiera sido liquidado, considera la Sala que el conteo del término de caducidad debe realizarse a partir del vencimiento de los plazos fijados por las partes para liquidar el contrato, es decir, transcurridos 6 meses (4 meses de liquidación bilateral y 2 meses de liquidación unilateral) luego de la suscripción del acta de terminación del contrato de cogestión –acta del 9 de abril de 2014- (numeral (v) del literal j correspondiente al numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011). 14.

Ahora, para la Sala no es de recibo el argumento del recurrente según el cual el plazo para liquidar el contrato no se encontraba sujeto únicamente a la fecha de su terminación -9 de abril de 2014-, sino además a la presentación de los informes finales de ejecución presupuestal, pues si bien es cierto que la cláusula décimo séptima del contrato efectivamente hacía mención a dichos documentos, no se pueden pasar por alto dos circunstancias, a saber: i) que el plazo máximo pactado por las partes para liquidar bilateralmente era de 4 meses –según la misma cláusula décimo séptima- y ii) que, por tal motivo, los referidos informes debieron ser rendidos y/o elaborados en ese mismo término conforme al itinerario contractual pactado, pues de lo contrario quedaría suspendida en el tiempo la oportunidad para liquidar el contrato y no tendría un efecto práctico la estipulación temporal referente a los 4 meses. 15.

De igual forma, estima la Sala que de llegar a interpretarse que la entrega de informes era indispensable para contabilizar los 4 meses de liquidación, se estaría desconociendo no solo la limitación temporal fijada entre las partes del contrato, sino también el carácter objetivo de la caducidad, toda vez que el asunto podría quedar indefinido con el paso del tiempo ante la ausencia de informes y estaría, en últimas, supeditado a la intención de las partes de liquidar o no el contrato, cuestión esta que es precisamente la que pretende evitar el legislador al establecer términos perentorios para acudir a la jurisdicción. 16.

Así las cosas, comoquiera que las partes suscribieron el acta de terminación del contrato el 9 de abril de 2014, el término de 4 meses con el que contaban para efectuar la liquidación bilateral se extendió hasta el 10 de agosto del mismo año, sin que esta se hubiera realizado. 17. Por otro lado, se observa que el término de 2 meses con el que contaba la administración para liquidar unilateralmente el contrato venció el 11 de octubre de 2014, pero esta no se efectuó, por lo que el término de dos años que tenían las partes para formular la demanda de controversias contractuales debe contabilizarse a partir del día siguiente a esta fecha y, en consecuencia, el plazo para formular la demanda, en principio, vencía el 12 de octubre de 2016. 18.

No obstante, debe tenerse en cuenta que según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad, entre otros eventos, hasta que se expida la constancia de que no se llegó a un acuerdo conciliatorio. 19. En el asunto sub examine obra constancia expedida por la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos, en la cual se advierte que el departamento de Casanare presentó solicitud de conciliación el 29 de septiembre de 2016 –faltando 14 días para que operara el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control-; sin embargo, no hubo ánimo conciliatorio y la audiencia fue declarada fallida el 12 de diciembre de 2016, de ahí que el término para formular la demanda, en principio, se extendiera hasta el 26 de diciembre de la misma anualidad. 20.

Sin embargo, se aclara que el 26 de diciembre de 2016 fue un día no hábil para la Rama Judicial, pues correspondía a un día de vacancia judicial[10]. Al respecto, conviene precisar que, como lo afirmó el a quo, la vacancia judicial no interrumpe el término de caducidad[11], sino que, si el término vence en estas circunstancias, se debe extender el plazo para formular la demanda de controversias contractuales hasta el primer día hábil siguiente, es decir, hasta el 11 de enero de 2017.

En efecto, así lo dispone el artículo 118 del Código General del Proceso: Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. 21.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el primer día hábil laboral para la Rama Judicial fue el 11 de enero de 2017, la parte actora tenía hasta ese día para formular la demanda, lo cual no ocurrió, toda vez que la misma se presentó el 12 de enero de 2017 y, en consecuencia, en el presente asunto operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 22.

Por otro lado, para la Sala la interpretación propuesta por el departamento de Casanare, referente a la posibilidad de extender el plazo de caducidad por la expedición de un proyecto de acta de liquidación, no es de recibo toda vez que de aceptarse traería como consecuencia i) que la administración tuviera la libre disposición de los términos de caducidad con la emisión de cualquier pronunciamiento y ii) que se omitiera el plazo previsto en la ley para obtener la liquidación judicial de un contrato (2 años después de los plazos previstos para la liquidación bilateral y unilateral del contrato). 23.

Además, cabe destacar que la pretensión principal se encuentra dirigida a obtener la liquidación judicial del contrato y no la contradicción de la decisión emitida el 17 de agosto de 2016 (proyecto de liquidación), de ahí que tampoco se encuentre razonable contabilizar la caducidad a partir de esta última. 24. En estas circunstancias, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 16 de febrero de 2017, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 16 de febrero de 2017, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Presidente de la Subsección | | | | | | | | | | | | | |ALBERTO MONTAÑA PLATA |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] En providencia del 20 de enero de 2017, el a quo inadmitió la demanda para que se especificara en qué consistía el incumplimiento del contrato, así como para que se organizaran los documentos del CD contentivo del expediente contractual.

Por lo anterior, en escrito del 13 de febrero de 2017, la parte actora subsanó la demanda y formuló las pretensiones que se enlistan en el presente auto. [2] Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [3] Presentada la demanda el 12 de enero de 2017, es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el CPACA, tal como lo dispone su artículo 308. [4] Efectivamente, el numeral 5 del artículo 152 del CPACA así lo dispuso.

En ese orden, como el valor de la pretensión mayor es por la suma de $531.879.420,54, es claro que supera los 500 salarios exigidos. [5] Vigente para la época de los hechos sin la modificación introducida por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012. [6]  La liquidación no es obligatoria por ejemplo en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 3 de junio de 2015, exp., n.º 28882, C.P. Olga Melida Valle de de La Hoz. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de julio de 2013, exp., n.º 56206, C.P. Hernán Andrade Rincón. [9] Ver: Tomo 1, página 135 a 153. [10]De conformidad con el artículo 107 del Decreto 1660 de 1978 para efectos legales, los días de vacancia en la Rama Jurisdiccional, entre otros, son “b) Los días comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el diez (10) de enero siguiente, inclusive, lapso en el cual los funcionarios y empleados, con las excepciones que se indican en el artículo siguiente, disfrutarán colectivamente de las vacaciones anuales.). [11] Ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de enero de 2019, expediente 59.398, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.