ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Condena SÍNTESIS DEL CASO: El Municipio de Rionegro celebró con el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A., el contrato No. 114 del 1º de septiembre de 1997, cuyo objeto era “la ampliación y rehabilitación de la vía Belén - Centro de Convenciones”. El alcalde de ese municipio declaró, mediante Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000, la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra contenida en la póliza única de cumplimiento No. 9682051 prestada por Seguros del Estado S.A. El contratista y la compañía de seguros interpusieron recursos de reposición en contra de dicha decisión. Estos fueron despachados desfavorablemente por el Municipio mediante las Resoluciones No. 993 y 994 del 1º de septiembre de 2000.

La aseguradora pretende la nulidad de los actos administrativos que declararon el siniestro y ordenaron hacer efectiva la póliza única de cumplimiento. PROBLEMAS JURÍDICOS: ¿Existió el contrato No. 114 del 1º de septiembre de 1997, entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A., y cumplieron las partes con las obligaciones contenidas dicho pacto? ¿La resolución proferida por el Municipio de Rionegro, en el marco del contrato No. 114 de 1997, que declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra y ordenó hacer efectiva la garantía de cumplimiento por la totalidad del monto asegurado estuvo debidamente razonada? COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la cuantía La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 132 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Regulación normativa / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término. Cómputo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES PARA DEMANDAR LA DECLARACIÓN DE EXISTENCIA Y CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - No operó. La demanda se presentó de forma oportuna / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EN LO RELATIVO A LAS PRETENSIONES DE ANULACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS - No operó. La demanda se presentó de forma oportuna El artículo 136.10 del CCA regula lo concerniente a la caducidad de la acción de controversias contractuales, al respecto, prevé una regla general que establece que el término para interponer la demanda en este tipo de controversias es de dos (2) años contados “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o derecho que les sirvan de fundamento”.

(…) en lo relativo a las pretensiones de anulación de los actos administrativos demandados, esta Colegiatura observa que la demanda se presentó el trece (13) de marzo de dos mil uno (2001) -, dentro de los dos (2) años siguientes a la expedición de la Resolución 994 del 1º de septiembre de 2000, por medio de la cual se confirmó la declaratoria de la ocurrencia del siniestro y se dispuso hacer efectiva la garantía de estabilidad del Contrato de Obra 114 del 1º de septiembre de 1997, por lo tanto concluye que no operó la caducidad de la acción, toda vez que la demanda se entabló dentro de la oportunidad que establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en relación con la caducidad de la acción contractual FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 136.10 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Noción. Definición. Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Acreditación / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Acreditación La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”.

Como tal, consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Por la parte activa, la Sala observa que Seguros del Estado S.A. acreditó que le asiste interés directo en las resultas del proceso, pues este fue el destinatario de los actos administrativos que declararon la ocurrencia del siniestro e impusieron el pago de una suma fijada como indemnización. Por la parte pasiva, la Sala constata que el Municipio de Rionegro es la entidad llamada a ejercer el derecho de defensa y contradicción en este asunto, ya que fue esta quien expidió las Resoluciones cuestionadas.

VALORACIÓN PROBATORIA / VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES / COPIA SIMPLE / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE BUENA FE / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Como la parte demandante aportó al expediente documentos en copia simple, la Subsección tomará en consideración que, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera y en aras a garantizar el principio constitucional de buena fe, el deber de lealtad procesal, la prevalencia del derecho sustancial, estos serán valorados en cuanto obraron a lo largo de todo el proceso, sin que fueran tachados, ni su validez fuera controvertida ACTO ADMINISTRATIVO - Noción. Definición. Concepto / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Noción. Definición. Concepto / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos / AUSENCIA DE MOTIVACIÓN - Noción. Definición. Concept / AUSENCIA DE MOTIVACIÓN - Pronunciamiento jurisprudencial El acto administrativo ha sido entendido como una expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos generales y/o particulares y concretos a nivel general y/o particular y concreto, que se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Tal manifestación, se presume, es expresión de competencias previamente conferidas, su contenido se ha subordinado a las normas constitucionales y legales que rigen la materia, y se encuentra incardinado al cumplimiento de los fines institucionales confiados por el ordenamiento superior.(…) En relación con los motivos, elemento causal del acto administrativo, quien pretenda la anulación del acto por motivo de su falsedad debe demostrar que la administración calificó erradamente los motivos de hecho o de derecho que dan lugar a su expedición. (…) La motivación de los actos administrativos es, además, exigencia expresa del legislador en materia contractual (…) La motivación en los actos contractuales es obligatoria y debe ajustarse a la verdad, so pena de que se rompa la presunción de legalidad que el ordenamiento les otorga a las decisiones de la Administración. Sobre esto y en esta materia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha enfatizado en que la motivación es un elemento estructural del acto administrativo, a tal punto que su ausencia acarrea la nulidad de la decisión (…) La falsa motivación de un acto administrativo es el vicio que afecta el elemento causal del acto, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo.

Se genera cuando las razones expuestas por la Administración, para tomar la decisión, son contrarias a la realidad.(…) la jurisprudencia ha sostenido que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública, ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas, iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) los motivos que sirven de fundamento al acto no justifican la decisión”.

(…) En cuanto a la ausencia de motivación, ella ha sido apreciada en el derecho administrativo contemporáneo como causa de violación del debido proceso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falsa motivación del acto administrativo, consultar, sentencia del 25 de febrero de 2009. exp 15797. En relación con la ausencia de motivación, ver, Corte Constitucional, SU 250 de 1998 GARANTÍA DE ESTABILIDAD DE LAS OBRAS - Regulación normativa Conforme a lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 25 del estatuto de contratación (Ley 80 de 1993), el contratista debe prestar garantía única que avale el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se ajustará a los límites, existencia y extensión del riesgo amparado, cuya vigencia se entenderá extendida hasta la liquidación del contrato garantizado y la prolongación de sus efectos.El artículo 17 del Decreto 679 de 1994, vigente para la fecha de celebración y ejecución del contrato, incluyó como riesgo objeto de amparo, el de estabilidad de la obra, cuyas condiciones deben determinarse en cada caso con sujeción a los términos del contrato con referencia en lo pertinente al valor final de las obras.

Su vigencia debería cubrir, cuando menos, el lapso en que de acuerdo con el contrato y la ley civil o comercial, el contratista debe responder por la estabilidad, determinado por la entidad según la naturaleza del contrato, y en todo caso, por un periodo no inferior a cinco (5) años. El amparo de estabilidad de la obra tiene por objeto la cobertura de los riesgos que soporta la entidad contratante en aquellos eventos en los que con posterioridad a la terminación y entrega a satisfacción de la construcción o edificación, se presenten graves deterioros que por causa de un vicio oculto no se podían advertir con anterioridad, e impidan su normal utilización.(…) la garantía de estabilidad de la obra tiene su fundamento en lo dispuesto por numeral 3º del artículo 2060 del Código Civil -, que estableció la obligación, por parte del constructor, de responder en aquellos eventos en los que la obra ejecutada amenace ruina, bien sea por vicios en la construcción, en los materiales utilizados o por vicios en el suelo que el contratista debió conocer.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25.19 / DECRETO 679 DE 1994 - ARTÍCULO 17 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2060.3 CLÁUSULAS CONTRACTUALES Y A LOS MATERIALES UTILIZADOS EN LA OBRA - Niega / ESTUDIOS DE TRÁFICO VEHICULAR QUE DEBÍA SOPORTAR LA OBRA - Gozan de legalidad absoluta No está llamado a prosperar este primer cargo, pues no bastaba, para ese efecto, con afirmar que el contrato le impuso condiciones al consorcio contratista en relación con las actividades a realizar durante la ejecución de sus obligaciones, pues tal condicionamiento es natural reflejo del deber de planeación que concernía a la entidad contratante, y deviene, per se, insuficiente para exonerar al contratista de la responsabilidad por causa de las deficiencias estructurales prematuras que presentó la obra.

(…) la Sala advierte que a este proceso no se trajo, ni el estudio de tránsito realizado en el periodo de diseño, ni el informe contentivo del conteo del tránsito realizado por la Universidad Nacional de Colombia, ni la publicación denominada “Volúmenes de tránsito 1998”, elaborada por INVIAS, circunstancia esta que impide un análisis profundo y detallado del rigor técnico científico de los estudios de los que se sirvió Valtec limitada para el redimensionamiento del estimativo de tráfico, firma esta que no hizo por sí misma conteo alguno del tráfico, y basó sus conclusiones en cálculos contenidos en otros documentos, sobre los que es imposible determinar la metodología en ellos seguida.(…) la Sala no puede pasar por alto que las conclusiones de Valtec limitada respecto al redimensionamiento del tráfico vehicular, que le llevaron a estimar una vida útil menor a la inicialmente estimada, pero superior al tiempo que tomó a la entidad territorial en cuestión, advertir los problemas de estabilidad de la obra, de modo que aun aceptando, en gracia de discusión, sus resultas sobre este particular, tampoco encuentra en dicho informe motivo suficiente para infirmar la legalidad presunta de los actos administrativos acusados, la cual se mantiene incólume.

(…) para esta Colegiatura, los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos que la declararon y confirmaron el siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra prestada por el contratista, y contenida en la póliza única de seguros de cumplimiento No. 9682051, siguen gozando de plena legalidad, pues no se demostraron por la demandante los vicios que les atribuyó por falsa motivación. CONFIGURACIÓN DE AUSENCIA DE MOTIVACIÓN Es indiscutible la ausencia de motivación de la Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000, en lo concerniente al quantum de la reclamación impuesta a Seguros del Estado S.A., como consecuencia de la declaración del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra, por lo que el artículo segundo de dicho acto administrativo será anulado y se harán las declaraciones a que haya lugar para denotar las consecuencias de esta decisión. NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del Dr. Guillermo Sánchez Luque.

NO PROCEDE CONDENA EN COSTAS - Acción de controversias contractuales CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2001-00780-01(46239) Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: Nulidad de acto que declara la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra y ordena hacer efectiva la reclamación a la compañía de seguros.

Subtema 1: Causal de ilegalidad: falsa motivación y ausencia de motivación. Subtema 2: Fundamentos de la garantía de estabilidad de la obra. Subtema 3: Apreciación de la experticia contenida en el proceso. La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el veintisiete (27) de agosto de dos mil doce (2012), que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Municipio de Rionegro celebró con el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A., el contrato No. 114 del 1º de septiembre de 1997, cuyo objeto era “la ampliación y rehabilitación de la vía Belén - Centro de Convenciones”. El alcalde de ese municipio declaró, mediante Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000, la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra contenida en la póliza única de cumplimiento No. 9682051 prestada por Seguros del Estado S.A. El contratista y la compañía de seguros interpusieron recursos de reposición en contra de dicha decisión. Estos fueron despachados desfavorablemente por el Municipio mediante las Resoluciones No. 993 y 994 del 1º de septiembre de 2000.

La aseguradora pretende la nulidad de los actos administrativos que declararon el siniestro y ordenaron hacer efectiva la póliza única de cumplimiento. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda El trece (13) de marzo de dos mil uno (2001)[1]-[2], Seguros del Estado S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra el Municipio de Rionegro, con las siguientes pretensiones: i) Se declare la existencia del contrato de obra pública No. 114 de 1997 suscrito entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. – Ágil S.A.; ii) se declare el cumplimiento del Contrato precedentemente citado; iii) se declare la nulidad de la Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000, que declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra y ordenó hacer efectiva la póliza única de cumplimiento; iv) se declare la nulidad de la Resolución No. 993 del 1 de septiembre de 2000, que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición presentado por el Consorcio contratista contra la decisión que declaró el siniestro; v) se declare la nulidad de la Resolución No. 994 del 1 de septiembre 2000, que rechazó el recurso de reposición presentado por Seguros del Estado S.A. contra la decisión que declaró el siniestro; vi) se declare que Seguros del Estado S.A. queda liberada de toda obligación con el Municipio de Rionegro como garante del contratista en los términos estipulados en la póliza única de cumplimiento; vii) se condene en costas a la parte demandada. 2.1.1.

Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, la parte accionante relató los hechos que se sintetizan de la siguiente manera: - El Municipio de Rionegro suscribió, el primero (1º) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el contrato de obra pública No. 114 con el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A., cuyo objeto era “la ampliación y rehabilitación de la vía Belén - Centro de Convecciones”, con un valor total de $1.546.244.929. - Las obras objeto de este contrato fueron entregadas por el contratista, a satisfacción del ente territorial, el veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998). - La póliza única de cumplimiento No. 9682051, expedida por Seguros del Estado S.A., amparaba la estabilidad de las obras, por cinco (5) años, por una cuantía equivalente al 20% del valor del contrato. - El alcalde del Municipio de Rionegro declaró, mediante Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000, la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra contenida en la póliza única de cumplimiento, por un valor de $288.733.791,80, es decir, por la totalidad del valor asegurado.

Fundamentó esta decisión en la existencia de deficiencias en el sistema constructivo que a su juicio eran atribuibles al consorcio contratista, hipótesis que sustentó con base en el informe de consultoría realizado por la firma Evaltec Ltda. - El contratista y la aseguradora formularon recursos de reposición contra la decisión precitada.

Consideraron que los argumentos expuestos en dicho acto no consultaban los presupuestos fácticos ni la normatividad aplicable para declarar el siniestro, pues aseguraron que el estudio realizado por la firma consultora demostró, contrario a lo afirmado por el Municipio, que las fallas estructurales no eran atribuibles al contratista y sí a la entidad contratante, que realizó de manera deficiente y poco precisa los estudios y diseños técnicos indispensables para la óptima ejecución de la obra. - Los recursos interpuestos fueron resueltos por el Municipio de manera desestimatoria a los intereses de ambos, mediante las Resoluciones No. 993 y 994 del 1º de septiembre de 2000. 2.1.2.

En el acápite correspondiente a las normas violadas y al concepto de violación, el demandante denunció, como normas vulneradas con los actos acusados, los artículos 6, 29 y 209 de la Constitución Política; los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo (CCA); los artículos 3, 23 y 26 de la Ley 80 de 1993 y; el artículo 1602 del Código Civil.

En concreto, puso de presente que en la cláusula 2ª del contrato 114 de 1997 las partes estipularon expresamente que el contratista al ejecutar la obra debía ceñirse a las normas, planos y diseños que el Municipio le suministrara para tal efecto. A su juicio, ello significa que las especificaciones técnicas de las obras fueron fijadas con plena autonomía de la administración y que ninguna injerencia tuvo el consorcio en su elaboración. Bajo esta premisa, adujo que dichas estipulaciones imposibilitaban y coartaban toda iniciativa o sugerencia que se pudiere presentar por parte del contratista en la ejecución de la obra, que a la postre fue entregada a satisfacción siguiendo juiciosamente con cada una de las especificaciones técnicas requeridas, situación que excluye de cualquier tipo de responsabilidad del Consorcio respecto de los fallos estructurales que la obra pudiere sufrir en razón a problemas surgidos por cualquiera de estas imposiciones.

En suma, el recurrente aseguró que los actos administrativos atacados no contienen ninguna mención sobre los hechos en los que se fundamenta la presunta responsabilidad del consorcio contratista por los daños de la vía para hacer efectiva la garantía de estabilidad, toda vez que la administración se limitó a realizar una atribución objetiva, sin identificar las verdaderas causas del deterioro de la obra.

Al respecto, enfatizó en que el ente territorial declaró la ocurrencia del siniestro, sin que “se tomara la más mínima molestia en indagar previamente si las especificaciones técnicas estaban bien formuladas y eran las indicadas para el tránsito automotor que la carretera iba a soportar”, pues aseguró que la evidencia arrimada al proceso demuestra en forma indubitable que la responsabilidad por los daños surgidos recaía en la administración, ya que esta omitió considerar la totalidad de las variables para el tráfico vehicular que, finalmente, resultó ser mayor al esperado, además que el material utilizado para la ejecución del proyecto, por imposición del contratante no era el adecuado, lo que ayudó a su temprano deterioro.

Finalmente, la aseguradora protestó la ausencia de motivación que a su juicio acusan los actos demandados en cuanto al monto al que ascienden las reparaciones por los defectos en la estabilidad de la obra, pues no hubo sustento probatorio que soportara el valor establecido; en contraste, consideró, de acuerdo con unos estudios particulares realizados por el contratista, que el valor de las reparaciones es inferior a las reclamada por el municipio.

En ese orden de ideas, aunque la demandante se abstuvo de nominar los defectos fácticos que a su juicio acusan los actos demandados, la Sala infiere que sus reproches encuadran en los vicios de falsa motivación, en lo que atañe a las causas que la administración dijo determinantes de los defectos constructivos, y en los vicios de forma por ausencia total de motivación, en lo que respecta a la estimación que hizo la administración del valor de las reparaciones necesarias para garantizar la estabilidad de la obra. 2.2.

Trámite procesal relevante 2.2.1. El Tribunal admitió la demanda[3] y notificó el auto admisorio en debida forma[4]. 2.2.2. El apoderado especial del Municipio de Rionegro, en virtud del poder otorgado por el alcalde de dicha entidad territorial, contestó la demanda[5] con oposición a cada una de las pretensiones aducidas por la parte actora.

Adujo que ese ente territorial encuentra claramente acreditado que la obra falló gravemente “muy al comienzo del quinquenio garantizado por la póliza de estabilidad”, circunstancia más que suficiente para declarar la ocurrencia del siniestro y en consecuencia, derivar responsabilidad a la compañía aseguradora garante de la estabilidad de aquella. 2.2.3.

El órgano judicial de primer grado decretó la apertura al periodo de pruebas[6] y, una vez agotado éste, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y éste rindiera concepto de fondo[7]; oportunidad que fue aprovechada por los representantes de las partes[8]. El Ministerio Público guardó silencio. 2.2.4.

El Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia de primera instancia, en la que negó las súplicas de la demanda[9]. 2.2.5. La parte demandante interpuso recurso de apelación[10], que fue concedido por el juzgador de instancia[11]. 2.2.6.- Esta Corporación admitió el recurso interpuesto[12] y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran y éste conceptuara[13]; oportunidad que solo fue aprovechada por Seguros del Estado S.A.[14] la entidad territorial demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[15], para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia[16]. 3.2.

Vigencia de la acción El artículo 136.10 del CCA regula lo concerniente a la caducidad de la acción de controversias contractuales, al respecto, prevé una regla general que establece que el término para interponer la demanda en este tipo de controversias es de dos (2) años contados “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o derecho que les sirvan de fundamento” Como quiera que, en el caso sub lite, la acción contractual está dirigida a obtener: i) la declaración de existencia y cumplimiento del contrato de obra pública No. 14 de 1997 suscrito entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda., y ii) la nulidad de la Resolución que declaró el siniestro y de aquellas que resolvieron los recursos de reposición interpuestos, esta Sala encuentra relevantes las siguientes consideraciones: 3.2.1.

En cuanto las pretensiones declarativas de la demanda, estas guardan relación con la existencia y cumplimiento de un contrato de obra, es preciso advertir que, sustentados en la Ley 80 de 1993, tal contrato estaba sujeto a liquidación[17].Conforme a la información que obra en el plenario, el acto de liquidación no se había realizado a la fecha de presentación de la demanda, esta Sala aplicará al conteo del término de caducidad de la acción, lo dispuesto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo[18].

Bajo ese lineamiento, la Subsección tomará en consideración que: a) según lo estipulado por las partes en la cláusula décimo segunda del contrato, el plazo de ejecución se pactó de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en que estuviera a disposición del contratista el cheque con el cual el municipio honrara el pago del anticipo; y b) que, según la cláusula vigésimo segunda, sobre el recibo definitivo de la obras, las partes convinieron que dentro de los treinta (30) días anteriores a su terminación, el coordinador del municipio, conjuntamente con el interventor, efectuaría una inspección general de los trabajos ejecutados, a efectos de impartir las instrucciones escritas sobre las reparaciones, reconstrucciones, limpieza y conservación, actividades estas que el contratista debía efectuar para la entrega final, de forma tal que, el último día de plazo, los trabajos debían estar terminados a entera satisfacción del interventor, hecho este que tuvo lugar el veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), fecha en que así se hizo constar en el acta de entrega final de la obra[19].

Ahora bien, como las partes no pactaron expresamente un término para liquidar el contrato de manera bilateral, debe aplicarse el de cuatro (4) meses que, para entonces, preveía el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 para tales efectos, término que en este caso transcurrió entre el veintidós (22) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) y el veintidós (22) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), además conforme lo dispuesto en la ley 446 de 1998, vigente ya para la fecha de celebración del contrato, el municipio contaba con dos meses más para liquidarlo de manera unilateral, es decir, hasta el veintidós (22) de marzo de ese mismo año. En consecuencia, el término de caducidad de la acción pertinente para demandar la declaración de existencia y cumplimiento del contrato corrió entre el veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999) y el veintitrés (23) de marzo de dos mil uno (2001); por tanto, como la demanda se presentó el trece (13) de marzo de dos mil uno (2001), resulta claro que el ejercicio de la acción fue oportuno. 3.2.2.

Por otro lado, en lo relativo a las pretensiones de anulación de los actos administrativos demandados, esta Colegiatura observa que la demanda se presentó el trece (13) de marzo de dos mil uno (2001)[20]-[21], dentro de los dos (2) años siguientes a la expedición de la Resolución 994 del 1º de septiembre de 2000, por medio de la cual se confirmó la declaratoria de la ocurrencia del siniestro y se dispuso hacer efectiva la garantía de estabilidad del Contrato de Obra 114 del 1º de septiembre de 1997, por lo tanto concluye que no operó la caducidad de la acción, toda vez que la demanda se entabló dentro de la oportunidad que establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en relación con la caducidad de la acción contractual.

Al punto viene bien recordar que la Sección Tercera de la Corporación ha denotado que este tipo de actos “tiene(n) su razón de ser en el contrato mismo y, en tal sentido, debe concebirse como un acto contractual no separable del negocio jurídico que le dio origen, así haya sido expedido después de terminado el contrato, toda vez que carecería de todo fundamento fáctico y jurídico que la Administración expidiera un acto administrativo declarando la ocurrencia del incumplimiento de las obligaciones -declaratoria del siniestro-, de un contrato que no ha sido celebrado, es decir, que el acto administrativo y el contrato se tornan inescindibles y, por tal razón, el acto no puede subsistir autónomamente como un acto separable del contrato”[22]. 3.3.

Legitimación en la causa 3.3.1. La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”[23]. Como tal, consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. 3.3.2.

Por la parte activa, la Sala observa que Seguros del Estado S.A. acreditó que le asiste interés directo en las resultas del proceso[24], pues este fue el destinatario de los actos administrativos que declararon la ocurrencia del siniestro e impusieron el pago de una suma fijada como indemnización. 3.3.3. Por la parte pasiva, la Sala constata que el Municipio de Rionegro es la entidad llamada a ejercer el derecho de defensa y contradicción en este asunto, ya que fue esta quien expidió las Resoluciones cuestionadas.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. De los hechos probados Con el propósito de acreditar los hechos que sirven como fundamento de las pretensiones declarativas y de anulación, y como la parte demandante aportó al expediente documentos en copia simple, la Subsección tomará en consideración que, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera y en aras a garantizar el principio constitucional de buena fe, el deber de lealtad procesal, la prevalencia del derecho sustancial, estos serán valorados en cuanto obraron a lo largo de todo el proceso, sin que fueran tachados, ni su validez fuera controvertida[25].

Hecha la anterior precisión, procederá esta Colegiatura a exponer los hechos relevantes que se encontraron acreditados con prueba legal y válidamente aportada: 4.1.1. El primero (1º) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997)[26], el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A. celebraron el contrato de obra pública No. 114, cuyo objeto consistía en “ejecutar las obras necesarias para la ampliación y rehabilitación de la vía Belén - Centro de Convecciones”.

El plazo del contrato se pactó a cuatro (4) meses y su valor ascendía a $1.546.344.929. En atención a la naturaleza del asunto y el objeto del litigio, la Sala encuentra útil traer textualmente las siguientes clausulas: “PRIMERA: (listado de ítems necesarios para la ejecución de la obra en los diferentes escenarios requeridos: movimientos de tierra; pavimentación; concretos y señalización, cada uno con las respectivas obras a realizar y en alguna ocasiones con los materiales específicos que debían utilizarse para el cumplimiento de las condiciones de calidad requeridas).

SEGUNDA: NORMAS Y ESPECIFICACIONES TÉCNICAS. En la ejecución de las obras objeto de este contrato, EL CONTRATISTA se ceñirá a las normas y especificaciones técnicas, planos, diseños, etc., suministrados por EL MUNICIPIO con el pliego de condiciones y a los que se le suministren durante el desarrollo del presente contrato. EL MUNICIPIO podrá hacer cambios en los planos y especificaciones de la obra o en algunos documentos del contrato, por conveniencia, por factores relacionados con el diseño o por eventos excepcionales (…).

Si EL CONTRATISTA desea hacer cambios a planos y especificaciones originales, someterá las variaciones junto con los estudios correspondientes al interventor explicando las causas que las justifiquen y EL MUNICIPIO se reservará el derecho de aceptarlos o no. (…) DÉCIMA TERCERA: EQUIPOS, MATERIALES Y CALIDAD DE LA OBRA. EL CONTRATISTA llevará a cabo las obras con equipo de su propiedad o alquilado, del cual pueda disponer libremente debiendo situar en el lugar de los trabajos (…).

Los materiales y demás elementos que EL CONTRATISTA emplee en la ejecución de la obra deberán ser de primera calidad en su género y adecuados al objeto que se destina. Cuando lo prevean las especificaciones o el Interventor lo solicite EL CONTRATISTA someterá a previa aprobación de aquel los materiales y elementos que vaya a emplear en la obra, como también sus fuentes de abastecimiento (…).

El material rechazado será retirado del lugar y se reemplazará por otro adecuado, y la obra defectuosa se corregirá satisfactoriamente, todo ello sin lugar a pago extra; las aprobaciones del MUNICIPIO a través del Interventor a los materiales y elementos estipulados en esta cláusula y las inspecciones, exámenes y pruebas no exoneran al CONTRATISTA de su responsabilidad por la calidad de la obra ni se atenúa. El interventor podrá rechazar la obra ejecutada por deficiencias en el material o elementos empleados (…).

DÉCIMA NOVENA: OBRAS MAL EJECUTADAS. El interventor podrá rechazar y no aceptar para el pago, la totalidad o parte de la obra ejecutada que no se ajuste a los planos y especificaciones o si se han empleado materiales o procedimientos inadecuados o adolece de defectos de acabado (…). Si EL CONTRATISTA rehúsa ejecutar obras contratadas o efectuar las reparaciones y reconstrucciones ordenadas por el interventor, EL MUNICIPIO podrá ejecutarlas directamente o por medio de terceros, cargar la totalidad de su costo a EL CONTRATISTA y deducirlas de las cuentas que debe pagar a este.

Lo anterior, sin perjuicio del cobro de indemnización cubierta con la garantía de cumplimiento y de las multas correspondientes. (…) VIGÉSIMA SEGUNDA: RECIBO DEFINITIVO DE LA OBRA. Dentro de los treinta (30) días calendario anteriores a la terminación prevista de la obra, el Interventor hará, conjuntamente con el Coordinador del MUNICIPIO, una inspección general de los trabajos ejecutados y dará instrucciones escritas sobre las reparaciones, reconstrucciones, limpieza y conservación que EL CONTRATISTA deba hacer para la entrega final.

El último día de plazo, original o modificado, los trabajos solicitados deberán estar terminados a entera satisfacción del Interventor. Ese día se elaborará el acta de entrega final en la cual se hará constar que las obras recibidas cumplen las estipulaciones del contrato. La entrega final no exonera a EL CONTRATISTA de su responsabilidad por las obras ejecutadas durante el periodo que señalan los documentos del contrato.

(…) VIGÉSIMA SEXTA: GARANTÍA. El proponente favorecido con la adjudicación prestará, a favor del MUNICIPIO garantía única que avalará el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, mediante la cual se garantizarán los siguientes riegos, en la cuantía y terminados qua continuación se indican. Y se obliga a constituirla dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la entrega del formulario, que para tal efecto, suministre el Departamento Administrativo de Valoración (…): Estabilidad de la obra: La cuantía será del veinte por ciento (20 %) del valor final de la obra, es decir, sobre la inversión total acumulada más ajustes, y su vigencia será de cinco (5) años y deberá otorgarse simultáneamente con el recibo de la obra”. 4.1.2.

El veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[27], se firmó el acta de entrega de la obra, en la que se dejó constancia de que el Departamento Administrativo de Valorización del Municipio de Rionegro la recibió a entera satisfacción. 4.1.3. El ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[28], el consorcio constituyó la garantía de estabilidad de la obra, mediante la póliza única de cumplimiento No. 9682051 prestada por Seguros del Estado S.A, en relación con el contrato No. 114 del 1º de septiembre de 1997, en una cuantía equivalente al veinte por ciento (20%) del valor final del contrato, es decir, $288.733.791,80, y con una vigencia de cinco (5) años, contado a partir de la fecha de recibo final de la obra. 4.1.4.

El doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)[29], el jefe del Departamento Administrativo de Valorización del Municipio de Rionegro advirtió, mediante oficio, al Consorcio lo siguiente: “(…) a la fecha no ha llegado el informe mensual del comportamiento de la vía, no se ha reparado la pintura de la señalización horizontal, falta la pintura de la señalización horizontal, falta la pintura del resalto, el realce del cordón y en la actualidad presenta fallas la carpeta asfáltica en el sector boxcoulvert (asentamiento, fisuras longitudinales y transversales) y no se han cubierto los oficios realizados para extraer las muestras (galletas) para el análisis del pavimento colocado (…).

Les agradecemos nos informen cuándo ejecutarán dichas reparaciones, o en su defecto el Municipio de Rionegro procederá a contratar con tercero, según la cláusula Décimo Novena del contrato”. 4.1.5. El diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)[30], el representante legal del Consorcio, en respuesta al oficio precitado, envió comunicación al alcalde de Rionegro en la que expresó: “(…) el Consorcio contratista desde el momento en que conoció dichos problemas, ha implementado una serie de acciones encaminadas a encontrar las causas que generaron los fallos mencionados.

En este orden de ideas, se contrató con la firma Suelos y Pavimentos Ltda., los ensayos de laboratorio necesarios para determinar el origen de las causas del deterioro de la carpeta asfáltica aplicada. Dicho informe se comparó con los resultados de los ensayos realizados por la firma Sedic S.A., en desarrollo del contrato de interventoría de las obras mencionadas, encontrándose diferencias significativas (…) En este orden de ideas, con el objeto de determinar con certeza las verdaderas causas de los problemas presentados, solicitamos comedidamente designar a un laboratorio, a costa de la parte responsable, que efectúe conjuntamente con la firma interventora y el consorcio contratista, los ensayos de laboratorio y demás evaluaciones aprobadas conjuntamente por las partes (…) hemos analizado que antes de acometer cualquier trabajo de reparación, es necesario detectar las causas que generaron los problemas presentados, así como el responsable de los mimos para implementar las acciones correctivas que garanticen la erradicación definitiva de dichas causas”. 4.1.6.

El primero (1º) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)[31], el jefe del Departamento Administrativo de Valorización del Municipio requirió nuevamente, mediante oficio, al Consorcio para que realizara las reparaciones pertinentes y advirtió que de no hacerse se verían obligados a seguir el proceso de la póliza de estabilidad de la obra. 4.1.7.

El tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)[32], el Consorcio envió con destino al Departamento Administrativo de Valorización del Municipio una comunicación en la que solicitó nuevamente la designación de un laboratorio para que realizara los estudios pertinentes con el fin de determinar las verdaderas causas que están generando los problemas en la vía, al respecto expresó que: “Lo que nosotros hemos planteado, es que ataquemos las causas del problema y no como usted lo solicita, las consecuencias presentadas.

Nunca hemos evadido la responsabilidad que nos compete como constructores de la obra, pero ustedes también deben entender que el procedimiento correcto es discutir los problemas presentados, encontrar su causas, asignar responsables y en ese momento acometer los trabajos que permitan erradicar definitivamente dichas causas”. 4.1.8. El seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)[33], el alcalde de Rionegro precisó, en respuesta a las diferentes comunicaciones realizadas por el contratista, que el estudio realizado por la firma Suelos y Pavimentos Ltda., aportado por el Consorcio, demostró “que no existen agentes externos que estén causando los fallos presentados en la vía y que en su totalidad se deben a la falta de compactación en las diferentes capas de la estructura en el proceso constructivo de la vía”.

En consecuencia, reiteró “la urgencia de acometer de forma inmediata las reparaciones de la vía, sin necesidad de más correspondencia”. 4.1.9. El veinticinco (25) de enero de dos mil (2000)[34], el Consorcio insistió, mediante comunicación, que no era, ni había sido hasta entonces su intención, evadir la responsabilidad que le competía contractualmente; y agregó que, en relación con los fallos de la vía, habían solicitado al municipio, en forma infructuosa, la programación de una reunión con los interesados “para detectar la causa que está generando el problema, asignar responsables e implementar las acciones remediables, así como las acciones correctivas que garanticen la erradicación definitiva de los problemas presentados. 4.1.10.

El seis (6) de marzo de dos mil (2000)[35] tuvo lugar una reunión con asistencia de las partes involucradas en el conflicto contractual y de la compañía aseguradora, en la que los intervinientes llegaron a la determinación de contratar con Evaltec Ltda. la realización de un estudio de Suelos, cuyos parámetros fueran realizados por la firma interventora.

El informe fue costeado por el Consorcio contratista. 4.1.11. El nueve (9) de mayo de dos mil (2000)[36], el representante legal de Evaltec Ltda. remitió con destino al contratista “el informe correspondiente al estudio de patología de una estructura de pavimento asfaltico, construida en la carretera Belén – Centro de Convenciones, en el Municipio de Rionegro”, con el que se pretendió determinar las posibles causas de los daños que sufrió la vía. Dicho informe se compone por los siguientes ítems: “(…)

3. EXPLORACIÓN DE CAMPO El trabajo de campo desarrollado consideró las siguientes etapas (…)

3.1. INVENTARIO DE FALLAS EN LA SUPERFICIE VIAL En esta actividad se evalúa todo el tramo vial en sectores de 100 metros, para identificar los tipos de falla en cada uno clasificándolos por la cantidad de área afectada y por el nivel de severidad existente (…). En este punto se resalta que: - La principal falla registrada es el agrietamiento de la carpeta asfáltica. - El tipo que se presenta con mayor frecuencia es la falla en forma variable. - Prácticamente todo el tramo evaluado presenta agrietamiento, con diferentes niveles de intensidad y severidad.

(…) - Los agrietamientos están presentes tanto en las ampliaciones como en el sector central. (…) - Se tienen registros que la mezcla se colocó entre los meses de diciembre de 1997 y mayo de 1998, es decir que el tramo más antiguo tiene solo 28 meses y el más joven 24 meses, por lo que las fallas se pueden catalogar como prematuras.

2. EXPLORACIÓN DE LA ESTRUCTURA MEDIANTE APIQUES Teniendo en cuenta las visitas a la obra y los resultados del inventario de fallas superficiales, se determinó excavar inicialmente cinco apiques en la zona rehabilitada mediante la técnica de fresado. (…) Posteriormente se excavaron tres apiques adicionales, para confirmar algunos aspectos y explorar la zona de sobreanchos.

(…) En este punto se resalta que: - Los espesores encontrados para cada material satisfacen los solicitados según la alternativa de diseño seleccionada (…). - Las densidades de los materiales de base granular y gravas con material fresado, resultaron muy bajas, tanto en la zona rehabilitada como en los sobreanchos (…). - Los apiques excavados en zonas de grietas permiten ver cómo estas atraviesan toda la carpeta asfáltica de abajo hacia arriba. - La adherencia entre las capas asfálticas resultó en algunos sectores baja y con evidencia de polvo entre ellas.

3. EXTRACCIÓN DE NÚCLEOS DE PAVIMENTO Con el fin de determinar algunas densidades y espesores adicionales de carpeta asfáltica y de evaluar la dirección de las grietas en otras zonas diferentes a los apiques, se extrajeron en total 10 núcleos con broca (…). En este punto se resalta que: - En general, los espesores encontrados para las mezclas asfálticas corresponden a las exigencias del diseño. - Las densidades de los núcleos son mayores que el 96% de las densidades de laboratorio. - La adherencia entre la base asfáltica y la carpeta asfáltica es adecuada. - Las grietas de todos los núcleos descienden hacia la base asfáltica atravesando toda la estructura o en proceso de hacerlo.

(…)

4. RESULTADOS DE ENSAYOS DE LABORATORIO Las muestras tomadas de los apiques realizados fueron recibidas en Evaltec Ltda., generando los registros de recepción de muestras número 72 y 11. (…) En este punto se resalta que: - Los materiales de carpeta de rodadura (…) no presentan un desgaste excesivo en la máquina de los ángeles. - En general, las gradaciones de las carpetas resultan ser adecuadas según la especificación. (…) - Los ensayos de compactación tipo proctor modificado para los materiales de base granular, arrojaron valores para la densidad máxima de 2300 Kg/m3, 2305 Kg/m3 y 2245 Kg/m3 con humedades óptimas de 5.8%, 5.5% y 5.7% respectivamente; con esto valores se calcularon los porcentajes de compactación que variaron entre 87.7% y 96.6%, todos muy bajos respecto a la especificación, que exige un promedio de 100%. - Los ensayos de compactación tipo proctor modificado para los materiales con fresado arrojaron valores para la densidad máxima de 2166 Kg/m3 y 2154 Kg/m3 con humedades óptimas de 5.3% y 7.3% respectivamente; con esto valores se calcularon los porcentajes de compactación que variaron entre 87.7% y 94.2%, todos muy bajos respecto a la especificación, que exige un promedio de 100%.

(…)

5. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN CONSULTADA Estudio de suelos y diseño de espesores, Informe MR 07-96244, mayo/96, Suelos y Pavimentos Ltda. Este diseño presenta una exploración de campo amplia, compuesta por ocho apiques para la zona de la ampliación y cuatro apiques para la zona de rehabilitación. Los valores de C.B.R. tenidos en cuenta para el diseño estructural fueron de 2.0% y 3.0% para la ampliación y la rehabilitación de la vía existente, respectivamente.

(…) El periodo de diseño fue establecido en 12 años. El tránsito utilizado fue de N = 4 x 106 para el periodo de diseño. Para analizar la variable tránsito que generó dudas a la interventoría del proyecto y a los funcionarios del municipio, se determinó realizar una investigación respecto a la verdadera dimensión del tránsito que utiliza la vía, para ello se realizaron conteos en diferentes horas y se proyectaron obteniendo un nivel de tránsito mucho mayor que el utilizado para el diseño, por lo que se acudió a la Universidad Nacional de Colombia, donde recientemente se realizó un conteo de tránsito sobre este tramo con miras al plan de reordenamiento urbano. De allí se tomaron los siguientes parámetros de un conteo de 12 horas: Total Vehículos: 8047 Vehículos en el carril derecho: 4213 (52%) Vehículos en el carril izquierdo 3834 (48%) Composición vehicular: autos (79%), buses (5%) y camiones (16%) Adicionalmente, se revisó la publicación denominada “volúmenes de tránsito 1998” del INVIAS, de donde se determina una tasa de crecimiento y además se confirman los datos obtenidos por la Universidad Nacional.

Los valores para un periodo de 12 años son los siguientes: Tasa de crecimiento: 4.1% (tomando crecimiento lineal) Número de ejes equivalentes de 8.2 toneladas: N = 10,4 x 106 Lo que permite pensar que la estructura requiere de cualquier forma un refuerzo para cumplir la vía útil proyectada. (…)

6. ANÁLISIS GENERAL Se presentará un concepto general sobre cada una de las capas que constituyen la estructura del pavimento: 6.1. SUBRASANTE: En este caso se determinaron los C.B.R. inalterados (…), obteniendo valores que son en todos los casos superiores a los valores considerados en el diseño, por lo que no se presenta ningún problema en este sentido (…). 6.2.

AFIRMADO EXISTENTE: Se presenta un material de cantera que trabaja como sub-base en la estructura original, en estado de densidad alto, con espesores siempre mayores a los considerados en el diseño que eran 11 cm, por lo que no existe problema en esta capa. 6.3. MATERIAL SUB-BASE CON FRESADO DE CARPETA ANTIGUA: Este material se presenta en espesores siempre mayores que lo especificado que era de 15 cm, con distribuciones granúmétricas variables, en ocasiones compuestos por material aluvial y en otras por material de cantera, en estado de compactación excesivamente bajo (…).

Durante la construcción la obra suministró un ensayo proctor modificado cuya densidad máxima era de 2129 Kg/m3, lo que resulta menor que las densidades obtenidas por los ensayos realizados en las patologías recientes (el mayor ascendió a 2297 Kg/m3 que representa una compactación de 95.6%). En el diseño se consideró que este material trabajaría como una base granular y por lo tanto sus densidades deben ser del 100%, lo que implica que esta capa tiene una densidad menor que la especificada.

6.4. MATERIAL DE BASE GRANULAR: Este material se presenta en espesores cercanos al especificado que era de 19 cm, con distribuciones granulométricas variables; en todas las muestras se encontraron materiales de la misma fuente, aparentemente cantera Santa Rita. El estado de densidad es muy bajo en cada uno de los ensayos. Durante la construcción la obra suministró un ensayo proctor modificado cuyas densidades máximas eran de 2210 Kg/m3, 2166 Kg/m3, 2230 Kg/m3 y 2180 Kg/m3, lo que resulta menor que las densidades obtenidas por los ensayos realizados en las patologías recientes (el mayor ascendió a 2300 Kg/m3 que representa una compactación de 96.6%).

6.5. MATERIAL BASE ASFÁLTICA: Este material se presenta en espesores adecuados según el diseño que era de 6,4 cm, con excepción de (un apique analizado) que presenta 5 cm, con distribuciones granulométricas fuera de especificaciones en algunos casos contenidos de asfalto excesivamente variables.

6.6. MATERIAL RODADURA ASFÁLTICA: Este material se presenta en espesores adecuados según el diseño que era de 6.4 cm, con excepción de (un apique analizado) donde se obtuvo 5.4 cm (…). Resaltamos que la variación en las principales propiedades hace que se tengan mezclas de muy diferentes características a lo largo del proyecto y aspectos como los vacíos determinados por Sedic S.A., en muchas ocasiones menores que 3% permiten mezclas muy rígidas que se agrietan fácilmente.

Los porcentajes de compactación son adecuados para todos los registros conocidos tanto en los ensayos durante la construcción como en los ensayos determinados en esta patología. (…)

7. EVALUACIÓN GENERAL Analizados todos los parámetros expuestos se puede concluir que: - La estructura existente actualmente es deficiente en cuanto a la resistencia de cada una de las capas, con bases granulares de baja densidad y con una carpeta asfáltica que según los registros de Sedic S.A. para la mezcla llegada a la obra, no cumple con algunos parámetros de calidad exigidos. - Las fallas observadas, los análisis de los registros existentes durante la construcción y los ensayos realizados en cada una de las patologías realizadas, permiten suponer que el proceso de daño está activo y evolucionará hacia mayores daños. - La evaluación del tránsito que en el momento solicita la estructura, el cual resultó mucho mayor que el supuesto, hace evidente la necesidad de reestructurar la vía, con o sin fallas, por lo que sería prudente pensar en colocar refuerzos de carpeta asfáltica, cuya magnitud se puede determinar con los datos obtenidos y un estudio deflectometrico sobre la vía. (…).

Para atender la situación planteada se recomienda el desarrollo de las siguientes actividades: - Realizar parcheos en las zonas de fisuras de cualquier tipo con grado de severidad alto y todas las que presenten piel de cocodrilo y bloque (…). - Sellar todas las grietas existentes mediante la colocación de productos adecuados (…). Dependiendo si se define colocar un refuerzo se presentan dos casos de aquí en adelante, así: Si se decide colocar la sobre carpeta, se debe calcular el espesor de refuerzo requerido para el resto de la vida útil proyectada y colocarlo sobre la carpeta existente una vez reparadas las zonas falladas y selladas las grietas existentes.

Si no se coloca refuerzo se deberá dar un constante mantenimiento mediante las técnicas descritas, de parcheo y sellado cada que sea requerido, asegurando que se mantiene un servicio adecuado a los usuarios, durante la vida útil de la estructura será menor que lo especificado en el diseño de 12 años, asunto que debe ser calculado por el diseñador en forma definitiva.

Según lo calculado por Evaltec Ltda., la vida útil de la estructura con un tránsito como el existente, es de cinco (5) años a partir de la construcción, con lo que en este momento ha trascurrido un 40% del período y se requerirá un mantenimiento de 3 años. (…) Una solución adicional, es la reparación total de la estructura mediante el reciclado de las mezclas existentes, densificación de la grava de apoyo y colocación de carpeta de rodadura nueva. 4.1.12.

El veinticuatro (24) de julio de dos mil (2000)[37], el jefe del Departamento Administrativo de Valorización remitió al alcalde de Rionegro una comunicación en la que puso de presente lo siguiente: “Teniendo en cuenta las recomendaciones finales del estudio realizado por la firma Evaltec Ltda. para la reparación de la Vía Belén Centro de Convenciones, el Departamento Administrativo de Valorización calculó un presupuesto aproximado para dichos trabajos, asciende (sic) a la suma de $473.381.550 a precios comerciales de hoy.

Lo anterior sin considerar los imprevistos que se puedan presentar al momento de la ejecución de los trabajos”. 4.1.13. El ocho (8) de agosto de dos mil (2000)[38], El alcalde de Rionegro expidió la Resolución No. 888, en la que plasmó algunas consideraciones fácticas y jurídicas, entre ellas que la entidad territorial contratante había requerido en varias oportunidades al contratista para que tomara las correcciones necesarias en la obra y así evitar un perjuicio mayor, sin que este realizara lo pertinente.

Tras la transcripción de algunos de los análisis expuestos en la expertica realizada a la patología de la estructura vial, finalmente concluyó que: “Ante la situación reiterada de no respuesta por parte del Consorcio Constructores y teniendo como base las recomendaciones finales del estudio de Evaltec Ltda., el Departamento Administrativo de Valorización hizo el cálculo del presupuesto para la realización de dichos trabajos, que ascendió a la suma de $473.381.550 a precios comerciales de hoy.

(…). Que dadas las anteriores consideraciones, el Municipio de Rionegro ante la renuencia del contratista a realizar los trabajos de reparación de las fallas presentadas por deficiencias constructivas en la Vía Belén – Centro de Convenciones y estando vigente la póliza No. 9682051 de la Compañía “Seguros del Estado S.A”, procederá a reclamar a la aseguradora la garantía de estabilidad de la obra que ampara el siniestro relacionado con las fallas presentadas en la vía, por deficiencias en el sistema constructivo”.

(…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar el siniestro amparado por la Garantía de Estabilidad de la obra prestada por el contratista y contenida en la póliza única de Seguros de Cumplimiento No. 9682051 y cuyo beneficiario es el Municipio de Rionegro.

ARTÍCULO SEGUNDO: Hacer efectiva la reclamación a la Compañía “Seguros del Estado S.A. de la Garantía de Estabilidad referenciada en el Artículo precedente y hasta el monto de la misma, equivalente al veinte por ciento (20 %) del valor final del contrato, equivalente a la suma de doscientos ochenta y ocho millones setecientos treinta y tres mil setecientos noventa y un pesos con ochenta centavos ($288.733.791,80)

ARTÍCULO TERCERO: El saldo insoluto hasta ocurrencia de la acreencia deducida, se hará efectivo al contratista, en el evento de no cubrirlo, por la vía jurisdiccional señalada en las normas legales.

ARTÍCULO CUARTO: En el evento de que la Compañía Aseguradora no cubra el siniestro en el tiempo y forma estipulada en la ley, su cobro se hará por la vía de la Jurisdicción Coactiva como lo establecen el artículo 68 del Decreto 01 de 1984 y el artículo 19 del Decreto 679 de 1994.

ARTÍCULO QUINTO: Compulsar copias de la presente resolución a la Contraloría Departamental y a la Cámara de Comercio, para lo de su competencia.

ARTÍCULO SEXTO: Dar a la Compañía Aseguradora el aviso de que trata el Código de Comercio, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEPTIMO: Notificar el contenido de la presente Resolución al representante legal del Consorcio y al representante legal de la aseguradora.

ARTÍCULO OCTAVO: Contra la presente resolución procede el Recurso de Reposición. 4.1.13. El primero (1º) de septiembre de dos mil (2000)[39], el alcalde de Rionegro desestimó, mediante la Resolución No. 993, las reclamaciones presentadas por el Consorcio en el recurso de reposición interpuesto. Como fundamento de su decisión expresó lo siguiente: “(…) sea lo primero precisar que en la providencia recurrida el Municipio de Rionegro no actuó en ejercicio de la facultad excepcional que le permiten interpretar unilateralmente, declarar el incumplimiento y/o la caducidad de los contratos estatales durante su vigencia; recordemos que el Contrato de Obra Pública No. 114 de 1997 no se encuentra vigente razón por la cual, mal haría la Administración Municipal en declarar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, sin embargo, según las normas sobre contratación, las entidades estatales conservan el poder excepcional de declarar la ocurrencia del siniestro mediante Acto Administrativo durante la vigencia de la póliza de seguros y, por supuesto, de hacerla efectiva.

En estricto sentido estamos frente a una declaratoria o anuncio del siniestro amparado en la póliza No. 9682051 otorgada por la Compañía Seguros del Estado S.A., que garantiza la estabilidad de la obra contratada cuando por deficiencias en el sistema constructivo durante la ejecución de los trabajos, se presenten graves deterioros en la obra imputables al contratista, tal como ocurrió en este asunto, según lo demuestran los estudios e informes técnicos elaborados por la firma interventora Sedic S.A. Suelos y Pavimentos y Evaltec Ltda. todo lo cual habilita al Municipio de Rionegro para reclamar y hacer exigible el pago de la prima a la Compañía aseguradora, por su condición de deudora de una obligación surgida del contrato de seguro una vez ocurrido y declarado el siniestro de la obra pública”. 4.1.14.

El primero (1º) de septiembre de dos mil (2000)[40], el alcalde de Rionegro rechazó por extemporáneo, mediante la Resolución No. 994, el recurso de reposición presentado por la aseguradora. 4.1.15. El dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000)[41], uno de los miembros del Consorcio, Asfaltadora Colombia Ltda., realizó una evaluación económica de las reparaciones que debían hacerse en la vía, en esta concluyó que los trabajos a realizar ascendían a la suma de $146.298.202, cifra que equivaldría al cincuenta por ciento (50%) del valor asegurado. 4.2.

La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Antioquia dictó fallo de primera instancia, en el que negó las suplicas de la demanda. Aseguró, luego de examinar las pruebas allegadas al plenario, que la parte actora no demostró los hechos que alegó en el escrito introductorio, pues no logró esclarecer que las condiciones establecidas por la administración municipal en el contrato (especificaciones técnicas, planos, diseños y materiales) fueran la causa del deterioro de la vía. En contraste, adujo que la responsabilidad por la estabilidad de la obra recaía en el contratista, razón por la que la actuación deprecada por la entidad territorial al declarar la ocurrencia del siniestro y ordenar hacer efectiva la póliza única de cumplimiento se ajustó a los mandatos legales que rigen la contratación estatal y a los supuestos facticos particulares de la relación negocial, argumentos plenamente analizados en las resoluciones objeto de controversia.

Aseveró, además, que las cláusulas contractuales fueron aceptadas expresamente desde un principio por el consorcio contratista y que si este las consideró desfavorables o inequitativas debió controvertirlas en el momento oportuno, posibilidad que omitió realizar (artículo 24.4 Ley 80 de 1993). En síntesis, a juicio del Tribunal, aun cuando el Municipio de Rionegro tenía amplias facultades para establecer el pliego de condiciones y el clausulado del contrato, no hizo ejercicio abusivo de estas facultades pues estos actos fueron expedidos con sujeción a los lineamientos legales y con la aquiescencia que observó el contratista frente al clausulado y a la ley del contrato.

Por tanto, concluyó: “es menester concluir que las súplicas de la demanda no están llamadas a ser acogidas puesto que no se desvirtuó en ningún momento la presunción de legalidad de las decisiones administrativas impugnadas”. 4.3. El recurso de apelación contra la sentencia La parte demandante recurrió el fallo con la pretensión de que sea revocado en esta segunda instancia y que, en su lugar, se anulen la Resoluciones atacadas.

Consideró que el a quo no examinó importantes aspectos que fueron aducidos en el libelo introductorio como los argumentos atinentes a la interpretación misma del contrato, y a la responsabilidad que debió asumir el municipio en relación con las fallas estructurales que presentó la vía, por falta de diligencia en la determinación de las especificaciones técnicas de la obra, ya que estas llevaron a su deterioro prematuro.

En primer lugar, adujo que era de vital importancia analizar detenidamente el texto contractual para verificar que, como se alegó desde el principio, el ente territorial “fue rigurosamente minucioso en establecer, en exceso, hasta el mínimo detalle del alcance y contenido contractual, al punto tal, que se arrogó hasta la selección misma de las fuentes de acopio de los materiales, lo que además tiene relación directa con la clase y calidad de dichos materiales”.

Sobre esto aseveró que la utilización de material de reciclaje en la base granular y carpeta asfáltica de la vía coadyuvó a su deterioro. A juicio del recurrente, el municipio no le dejó al consorcio, prácticamente, ninguna libertad técnica, como hubiera sido lo indicado, pues este solo tenía la posibilidad de adherirse a las exigencias contractuales estipuladas por el municipio (especificaciones técnicas, planos y diseños), imposiciones que a fin de cuentas constituyeron la causa de las deficiencias en el sistema constructivo, estas deben ser asumidas por la administración. En consecuencia, aseguró que “si el contratista ejecutó el contrato en la forma dispuesta por el Municipio, será este último el responsable de las consecuencias y de ninguna manera el contratista”.

En segundo lugar, la aseguradora estimó que en esta etapa procesal se debe examinar cuidadosamente el contenido de la experticia realizada por la firma Evaltec Ltda., que corrobora que las deficiencias de la estructura deben atribuirse al material utilizado, y expone que los cálculos efectuados por el Municipio para la ejecución de la obra resultaron sub- dimensionados, pues se acreditó que estos no fueron debidamente calculados, debido a que se omitió considerar la totalidad de las variables para el tráfico vehicular que realmente debía soportar la vía, situación que por sí sola “derrumba los soportes técnico de los actos administrativos atacados y de paso libera de toda responsabilidad al Consorcio”.

Finalmente, considera que el contenido de los actos administrativos resulta también contrario a derecho por cuanto reclamó de la aseguradora la totalidad del monto asegurado ($288.733.791) por el riesgo de estabilidad de obra, sin dar cuenta de respaldo alguno que le permitiera cobrar dicha suma (ausencia de motivación). Al punto afirmó que la firma Asfaltadora Colombia S.A. había avaluado los costos de reparación por un valor de $146.298.202. 4.4.

Problemas jurídicos por resolver conforme el recurso ¿Existió el contrato No. 114 del 1º de septiembre de 1997, entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A., y cumplieron las partes con las obligaciones contenidas dicho pacto? ¿La resolución proferida por el Municipio de Rionegro, en el marco del contrato No. 114 de 1997, que declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra y ordenó hacer efectiva la garantía de cumplimiento por la totalidad del monto asegurado estuvo debidamente razonada? 4.4.1.

Consideraciones generales relativas a los problemas jurídicos 4.4.1.1. Causal de ilegalidad: falsa motivación y ausencia de motivación 4.4.1.1.1. El acto administrativo ha sido entendido como una expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos generales y/o particulares y concretos a nivel general y/o particular y concreto, que se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición)[42].

Tal manifestación, se presume, es expresión de competencias previamente conferidas, su contenido se ha subordinado a las normas constitucionales y legales que rigen la materia, y se encuentra incardinado al cumplimiento de los fines institucionales confiados por el ordenamiento superior. Quien pretenda condena alguna contra la administración por causa de la expedición del acto administrativo, soporta la carga de abatir la presunción de legalidad que lo cobija, demostrando, conforme al artículo 84 C.C.A., que ha sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. En relación con los motivos, elemento causal del acto administrativo, quien pretenda la anulación del acto por motivo de su falsedad debe demostrar que la administración calificó erradamente los motivos de hecho o de derecho que dan lugar a su expedición. Al respecto esta Sección señaló[43]: “La falsa motivación de un acto administrativo es el vicio que afecta el elemento causal del acto, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo.

Se genera cuando las razones expuestas por la Administración, para tomar la decisión, son contrarias a la realidad. Así, la jurisprudencia[44] ha sostenido que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública, ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas, iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) los motivos que sirven de fundamento al acto no justifican la decisión”. 4.4.1.1.2.

En cuanto a la ausencia de motivación, ella ha sido apreciada en el derecho administrativo contemporáneo como causa de violación del debido proceso. Así lo denotó la Corte Constitucional al derivar consecuencias de su Sentencia SU 250 de 1998, en los siguientes términos: "El artículo 209 de la Constitución Política establece el principio de publicidad en las actuaciones adelantadas por la administración pública: "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)" Dentro de este principio se inscribe, precisamente, el de motivación de los actos administrativos.

La motivación de los actos administrativos es una carga que el derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a la administración, según la cual ésta se encuentra obligada a exponer las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar en determinado sentido. Así, el deber de motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas, se revela como un límite a la discrecionalidad de la administración. En este orden de ideas, los motivos del acto administrativo, comúnmente llamados "considerandos", deberán dar cuenta de las razones de hecho, precisamente circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de manera suficiente la adopción de determinada decisión por parte de la administración pública, así como el razonamiento causal entre las razones expuestas y la decisión adoptada.

Siguiendo las lineamientos expuestos por el profesor francés René Chapus en su tratado de derecho administrativo general, el deber de motivar los actos administrativos está orientado a satisfacer tres exigencias: (i) En primer lugar, una exigencia propia de la democracia, toda vez que conforme a ésta se impone a la administración la obligación de dar cuenta a los administrados de las razones por las cuales ha obrado en determinado sentido [Art. 123 C.P. "(..)Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad".

Art. 209 C.P. "La función administrativa está al servicio de los intereses generales (ii) En segundo lugar, pone de presente la exigencia de adelantar una "buena" administración; en este sentido, la obligación de motivar los actos administrativos compele a la administración a realizar un examen acucioso de los fundamentos de las decisiones que proyecta, previniendo, de esta manera, que se adopten decisiones estudiadas de manera insuficiente o de dudosa justificación; y, (iii) en tercer lugar, la motivación de los actos administrativos facilita el control de la actuación administrativa; así, el conocimiento de los motivos por los cuales la administración ha adoptado determinada decisión permite a los interesados apreciar las razones de las decisiones que los afectan y, eventualmente, interponer los recursos administrativos o instaurar las acciones judiciales a que haya lugar, garantizando, de esta manera, el ejercicio del derecho de defensa.

En el mismo sentido, facilita la tarea del juez administrativo en el "instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a /os fines señalados en el mismo." La motivación de los actos administrativos es, además, exigencia expresa del legislador en materia contractual.

Esta Colegiatura recuerda que la Ley de contratación pública al tratar el principio de transparencia (artículo 24.7) dispuso que “los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia”.

En consecuencia, la motivación en los actos contractuales es obligatoria y debe ajustarse a la verdad, so pena de que se rompa la presunción de legalidad que el ordenamiento les otorga a las decisiones de la Administración. Sobre esto y en esta materia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha enfatizado en que la motivación es un elemento estructural del acto administrativo, a tal punto que su ausencia acarrea la nulidad de la decisión[45]. 4.4.1.2.

La garantía de estabilidad de las obras Conforme a lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 25 del estatuto de contratación (Ley 80 de 1993), el contratista debe prestar garantía única que avale el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se ajustará a los límites, existencia y extensión del riesgo amparado, cuya vigencia se entenderá extendida hasta la liquidación del contrato garantizado y la prolongación de sus efectos[46].

El artículo 17 del Decreto 679 de 1994, vigente para la fecha de celebración y ejecución del contrato, incluyó como riesgo objeto de amparo, el de estabilidad de la obra, cuyas condiciones deben determinarse en cada caso con sujeción a los términos del contrato con referencia en lo pertinente al valor final de las obras. Su vigencia debería cubrir, cuando menos, el lapso en que de acuerdo con el contrato y la ley civil o comercial, el contratista debe responder por la estabilidad, determinado por la entidad según la naturaleza del contrato, y en todo caso, por un periodo no inferior a cinco (5) años.

El amparo de estabilidad de la obra tiene por objeto la cobertura de los riegos que soporta la entidad contratante en aquellos eventos en los que con posterioridad a la terminación y entrega a satisfacción de la construcción o edificación, se presenten graves deterioros que por causa de un vicio oculto no se podían advertir con anterioridad, e impidan su normal utilización[47].

Es de recordar, además, que la garantía de estabilidad de la obra tiene su fundamento en lo dispuesto por numeral 3º del artículo 2060 del Código Civil[48]-[49], que estableció la obligación, por parte del constructor, de responder en aquellos eventos en los que la obra ejecutada amenace ruina, bien sea por vicios en la construcción, en los materiales utilizados o por vicios en el suelo que el contratista debió conocer.

En relación con este tipo de amparos, la jurisprudencia de esta Sección[50] ha entendido que, en cuanto al artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, en sus numerales 4 y 5, prescribe que las pólizas de seguro de las que la administración es beneficiaria prestan mérito ejecutivo junto con el acto administrativo ejecutoriado que declara esa obligación, ha de inferirse que las entidades administrativas gozan de la potestad de declarar el siniestro, con la posibilidad por parte de la aseguradora de oponerse solo mediante el uso de los recursos propios de la vía gubernativa y/o demandar la nulidad del acto judicialmente.

Sin embargo, esa potestad no la exime de la obligación de demostrar, tanto el defecto de construcción, como su atribución al contratista. 4.4.2. Consideraciones particulares relativas a los problemas jurídicos 4.4.2.1. La Sala encuentra debidamente acreditado, con prueba legal y oportunamente allegada al proceso: a) que el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A. celebraron contrato para “la ampliación y rehabilitación de la vía Belén - Centro de Convecciones”, en cuyo contenido se contempló la garantía de estabilidad por el veinte por ciento (20%) del valor de la obra ejecutada y un término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha del recibo del acta de entrega de la obra (clausula vigésimo sexta)[51]; b) que el veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), se firmó el acta de entrega final de la obra, en los términos estipulados en el contrato (clausula vigésimo segunda) y se suscribió la póliza única de cumplimiento, que incluía la cobertura por estabilidad de la obra con vigencia hasta el (21) de septiembre de dos mil tres (2003), en una cuantía equivalente al veinte por ciento (20%) del valor final del contrato, es decir, $288.733.791,80[52]; c) que al momento del recibo, el supervisor del contrato y la interventoría hicieron constar que dichas obras reunían las especificaciones y requisitos generales de construcción, sin registrar salvedad alguna; d) que mediante resolución 888 del 8 de agosto de 2000, el alcalde de Rionegro declaró la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra e impuso a Seguros del Estado S.A[53] la obligación de cancelar en favor del municipio la totalidad del valor de dicha garantía. La decisión anterior, se fundamentó en: i) la presunta renuencia del contratista en reparar la vía, que se pretende hacer constar con las comunicaciones cruzadas entre ambas partes[54]; ii) las conclusiones dispuestas en el informe de consultoría realizado por la firma Evaltec Ltda. sobre el estudio de patología de la estructura de pavimento asfaltico de la vía Belén – Centro de Convenciones[55], -que a juicio del municipio- evidenció la responsabilidad del contratista por los deterioros de las obras.

Por último, está acreditado que el contratista y la aseguradora formularon recursos de reposición contra la decisión precitada, aduciendo, los dos, como motivos de inconformidad, que la ausencia, en la resolución impugnada, de la más mínima motivación sobre el fundamento que le permitió inferir al municipio que las fallas que acusaba la estructura vial fueran imputables al consorcio.

Estas inconformidades desestimadas por el alcalde de Rionegro, mediante las Resoluciones No. 993[56] y 994[57] del 10 de septiembre de 2000, en las que desestimó los reclamos del contratista y rechazó el recurso de la aseguradora por extemporáneo. 4.4.2.2. Bajo este contexto y con fundamento en los argumentos de inconformidad presentados en vía administrativa, que son los mismos que expuso para sustento de la apelación sub examine[58], esta Colegiatura procede al estudio del mérito que hay en las pruebas traídas a este contencioso para probar la falsa motivación[59] que la demandante protesta en el acto administrativo que declaró el siniestro por estabilidad de la obra e impuso hacer efectiva la reclamación pecuniaria en cabeza de Seguros del Estado S.A. La glosa que la demandante hace al elemento causal del acto administrativo radica en el error en que habría incurrido el municipio al afirmar que el deterioro prematuro de la vía le era achacable al contratista, pues, a juicio del recurrente, el contenido del informe realizado por Evaltec Ltda. evidenció que las falla en la estructura asfáltica eran imputables al Municipio, pues: i) tuvieron su origen en la calidad insuficiente de los materiales que se utilizaron en la ejecución de la obra, que fueron de obligatorio uso por el Consorcio debido a las rígidas estipulaciones contractuales; y ii) las variables utilizadas, en los estudios previos, para determinar el tráfico vehicular que debía soportar la vía, tráfico que resultó inferior al que estuvo sometida la estructura vial en la realidad.

Es de observar que ninguna de las partes cuestionó en este contencioso, ni la competencia de la firma que rindió la experticia (Evaltec Ltda.[60]). Tal competencia se encuentra avalada, además, por la especialidad de su objeto social, centrada como se encuentra en la prestación de servicios de consultoría en relación con proyectos de ingeniería civil y más específicamente, con proyectos viales, ni sobre “la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos”, que son los factores que, conforme al artículo 241 Código de Procedimiento Civil (CPC), permiten calificar su mérito.

Todo lo contrario, demandante y demandada toman esta experticia como referente de sus respectivas posiciones, aunque discrepan en la inteligencia que hacen de ella; por un lado, el municipio demandado se valió de sus premisas y conclusiones para motivar los actos acusados; y por el otro, la aseguradora demandante encuentra mérito en ella para inferir que esa causa radica en la calidad de los materiales (basas granulares) que la contratante le impuso a aquel, en particular, para aplicar en cada una de las capas, y en la definición de la carpeta asfáltica de la vía. La Sala procede, entonces, a dilucidar esta controversia, apelando para ello a la interpretación de la experticia a la que se remiten las dos partes para sustento de sus asertos, ya que no obran en el expediente, ni los pliegos de condiciones, ni documento alguno que dé cuenta de las observaciones o reparos que el consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A. hubiera presentado a la entidad territorial contratante en relación con tales especificaciones. 4.4.2.2.1.

En lo referente a las cláusulas contractuales y a los materiales utilizados en la obra Entiende esta colegiatura que la protesta que formula la aquí demandante por causa de la falta de consideración por parte del a quo al clausulado del contrato, se encuentra conexa con el hecho verificable en la cláusula primera del contrato No. 114, de la estricta sujeción que el consorcio contratista debía guardar durante la ejecución de la obra en relación con las especificaciones técnicas, planos y diseños suministrados por el municipio con el pliego de condiciones y a los que con posterioridad se aportaran; así como en la cláusula décima novena en la que se estipulaba que las fuentes de abastecimiento (de materiales) y la mano de obra a aplicar a la ejecución debían ser sometidos por el contratista a la aprobación previa del interventor de la obra, siguiendo las directrices de la entidad contratante.

Considera la demandante, con base en este tipo de cláusulas, que la responsabilidad por las deficiencias en el sistema constructivo de la vía no podía ser era atribuida al contratista, sino al municipio contratante, pues tales fallas fueron causadas principalmente por la calidad de los materiales, impuestos por la administración para la ejecución del proyecto, hipótesis que considera tiene respaldo en el informe presentado por Evaltec Ltda. Pues bien, esta Subsección ha estudiado detenidamente el informe experto que rindió Evaltec Ltda., y ha encontrado que en este se formulan reparos a los siguientes ítems de la estructura vial objeto de análisis: a) al material de la subbase con fresado de carpeta antigua, en cuanto, si bien presenta espesores siempre mayores que lo especificado, evidencia un estado de compactación excesivamente bajo, con densidad inferior al exigido en las especificaciones; b) al material de la base granular, también por causa de su muy baja densidad.

Esto permite deducir que los problemas determinantes de la falla radicaron en la base y en la subbase, si bien la carpeta asfáltica tampoco cumplía con algunos parámetros de calidad exigidos. Estos hallazgos, a juicio de la Sala, lejos de abonar la tesis de la demandante, permiten estructurar inferencias indiciarias que respaldan la decisión de la administración como quiera que están referidos principalmente a la técnica de construcción empleada, concretamente, a la deficiente compactación del material empleado en la base y en la subbase, cuyo resultado se revela en bajas densidades y en la variedad de caracteres de la mezcla.

Por otra parte, no da cuenta de la experticia, ni encuentra la Sala prueba alguna en este expediente que ponga de presente observaciones que hubiera formulado el consorcio, al municipio, respecto de alguna dificultad especial de compactación que acusara la mezcla por causa del tipo de material granular determinado por las especificaciones técnicas.

Como se ha advertido en líneas precedentes, no encuentra esta Colegiatura elementos de juicio diferentes que permitan infirmar la fuerza indicadora de los hallazgos develados por la experticia, y establecer, en su lugar, una relación causal entre las disposiciones particulares que la administración le impuso al contratista para la ejecución del objeto contractual, y la falla prematura que presentó la obra.

En consecuencia, no está llamado a prosperar este primer cargo, pues no bastaba, para ese efecto, con afirmar que el contrato le impuso condiciones al consorcio contratista en relación con las actividades a realizar durante la ejecución de sus obligaciones, pues tal condicionamiento es natural reflejo del deber de planeación que concernía a la entidad contratante, y deviene, per se, insuficiente para exonerar al contratista de la responsabilidad por causa de las deficiencias estructurales prematuras que presentó la obra. 4.4.2.2.2.

En lo referente a los estudios de tráfico vehicular que debía soportar la obra El accionante afirmó que los cálculos efectuados por el municipio para la ejecución de la obra resultaron sub-dimensionados, pues estos no fueron debidamente calculados, en razón a que se omitió considerar la totalidad de las variables para el tráfico vehicular que realmente debía soportar la vía, circunstancia esta que considera derrumba los soportes técnicos de los actos administrativos atacados y libera de responsabilidad al Consorcio y consecuencialmente, a la aseguradora.

Como tal reproche fue soportado por la demandante con el análisis realizado por Evaltec al estudio elaborado por Suelos y Pavimentos limitada[61], la Sala ha centrado su análisis en el informe de la firma experta, y ha constado que este hizo alusión a la vida útil del proyecto, la cual fue estimada por Suelos y Pavimentos limitada en doce (12) años en función de la variable de transito que arrojó la siguiente ecuación: N=4X10[6].

Para absolver las dudas que surgieron respecto del estudio de Suelos y Pavimentos limitada, Evaltec realizó nuevos cálculos tendientes a precisar los verdaderos volúmenes del tráfico vehicular que soportaba la vía, valida para el efecto de un informe rendido por la Universidad Nacional de Colombia y de una publicación suscrita por INVIAS, y en función de una ecuación diferente (N=10,4X106), concluyó que el volumen de tránsito sobre esta vía era significativamente más alto que el calculado en el diseño inicial, y que, en consecuencia, la vida útil de la obra ya no sería de doce (12) años como se determinó inicialmente, sino de cinco (5) años.

Sobre este particular aspecto de la experticia, la Sala advierte que a este proceso no se trajo, ni el estudio de tránsito realizado en el periodo de diseño, ni el informe contentivo del conteo del tránsito realizado por la Universidad Nacional de Colombia, ni la publicación denominada “Volúmenes de tránsito 1998”, elaborada por INVIAS, circunstancia esta que impide un análisis profundo y detallado del rigor técnico científico de los estudios de los que se sirvió Valtec limitada para el redimensionamiento del estimativo de tráfico, firma esta que no hizo por sí misma conteo alguno del tráfico, y basó sus conclusiones en cálculos contenidos en otros documentos, sobre los que es imposible determinar la metodología en ellos seguida[62].

Con todo, la Sala no puede pasar por alto que las conclusiones de Valtec limitada respecto al redimensionamiento del tráfico vehicular, que le llevaron a estimar una vida útil menor a la inicialmente estimada, pero superior al tiempo que tomó a la entidad territorial en cuestión, advertir los problemas de estabilidad de la obra, de modo que aun aceptando, en gracia de discusión, sus resultas sobre este particular, tampoco encuentra en dicho informe motivo suficiente para infirmar la legalidad presunta de los actos administrativos acusados, la cual se mantiene incólume. 4.4.2.2.3.

En este orden de ideas, para esta Colegiatura, los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos que la declararon y confirmaron el siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra prestada por el contratista, y contenida en la póliza única de seguros de cumplimiento No. 9682051, siguen gozando de plena legalidad, pues no se demostraron por la demandante los vicios que les atribuyó por falsa motivación. 4.4.2.3.

Los efectos económicos del acto administrativo Ahora bien, el otro reproche que la demandante formula para denostar de la legalidad del acto administrativo es el consistente en la falta de una debida motivación probatoria o técnica operacional respecto de la valoración del siniestro. En este sentido, viene bien recordar que la cláusula de garantía por estabilidad, en su aspecto central, constituye una protección a la administración contratante y, en últimas, al servicio que se encuentra a su cargo, que le permite a aquella, una vez entregada la obra a satisfacción y durante la vigencia de la póliza de seguros, exigir a la aseguradora que prestó en favor del contratista garantía única de cumplimiento, el monto que resulte necesario para reparar los deterioros que la obra hubiere podido sufrir en condiciones normales de uso.

Supone, entonces, la potestad de declarar el siniestro mediante un acto administrativo unilateral dotado de los atributos de presunción de legalidad y ejecutividad, en el que hace constar que los defectos constructivos de la obra objeto del contrato ya finiquitado son atribuibles al contratista y calcular a cuánto asciende el monto de las reparaciones necesarias, dando cuenta y razón de los motivos determinantes de la atribución, tanto como del monto de esa estimación. Al respecto, esta Corporación ha precisado que, tratándose de garantías de cumplimiento en favor de entidades estatales, estas no pueden, “al expedir el acto administrativo correspondiente, sustraerse de las reglas de conducta que le impone el debido procedimiento, para declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía, dichas reglas imponen, entre otras, el deber de motivar el acto administrativo indicando en él los supuestos de hecho y probatorios que soportan el acaecimiento del siniestro y por supuesto, la cuantía de la indemnización, como también, garantizar que tanto el contratista como la compañía de seguros, en ejercicio de los derechos de contradicción y legítima defensa, puedan controvertir el acto administrativo”[63].

En este sentido, es clara la obligación que pesa sobre la administración, de indicar no solo los supuestos de hecho y derecho que soporten la ocurrencia del siniestro y su atribución al contratista, sino también la consistente en demostrar el valor de las reparación de las obras que permitan continuar con la prestación normal del servicio, obligación que tiene fundamento en el artículo 1077 del Código de Comercio, que estableció que “corresponde al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso”.

En el caso sub lite, el acto administrativo objeto de estudio expuso en sus fundamentos que el Departamento Administrativo de Valorización del Municipio de Rionegro realizó el cálculo del presupuesto para la realización de los trabajos necesarios para la recuperación de la vía[64] y fue este avalúo, que ascendió a la suma de $473.381.550, la base que le permitió hacer efectiva la reclamación por la totalidad del monto comprendido en la garantía de estabilidad de la obra comprendida en $288.733.791.

No obstante, la Sala observa que el documento remitido a la Alcaldía de Rionegro se limitó a enunciar que el monto de las reparaciones fue calculado teniendo en cuenta las recomendaciones realizadas por Evaltec Ltda. Estas, sin embargo, fueron únicamente enunciadas sin análisis alguno que permitiera conocer la opción de reparación que entre las sugeridas en la experticia[65] acogió el municipio, los factores que, en concreto, determinaron la sumatoria, ni el costo de cada uno de ellos, falencias estas que hacen imposible el conocimiento cierto del valor real al que debía ascender la reclamación. Tampoco se evidencia que el monto reclamado por la declaratoria del siniestro hubiere estado soportado en documentos adicionales, como estudios técnicos, cotizaciones o documentos de evaluadores que permitieran llegar a tales conclusiones, pues el acto administrativo controvertido solo se remitió al contenido de la comunicación precitada.

En consideración a lo expuesto, es indiscutible la ausencia de motivación de la Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000, en lo concerniente al quantum de la reclamación impuesta a Seguros del Estado S.A., como consecuencia de la declaración del siniestro amparado por la garantía de estabilidad de la obra, por lo que el artículo segundo de dicho acto administrativo será anulado y se harán las declaraciones a que haya lugar para denotar las consecuencias de esta decisión. Por consiguiente, la sentencia de primera instancia será revocada. 5.

Condena en costas Esta Colegiatura considera que no hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el veintisiete (27) de agosto de dos mil doce (2012), que en su lugar quedará de la siguiente manera:

PRIMERO: DECLARAR que el contrato contrato No. 114 del 1º de septiembre de 1997, suscrito entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Asfaltadora Colombia Ltda. - Ágil S.A., que tenía por objeto “la ampliación y rehabilitación de la vía Belén - Centro de Convenciones”, existió y fue cumplido, sin perjuicio de las obligaciones que subsistieron en virtud de la garantía de estabilidad de obra.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 888 del 8 de agosto de 2000 y del aparte de la resolución No 993 del 1° de septiembre de 2000, que lo confirmó por los motivos expuestos en la parte motiva de este pronunciamiento.

TERCERO: DECLARAR que Seguros del Estado S.A. queda liberada de la obligación pecuniaria que le fue impuesta en el artículo segundo de la Resolución precitada. En caso de que esta suma ya hubiere sido cancelada al Municipio de Rionegro, dicho ente está obligado a reembolsar a la aseguradora la suma debidamente actualizada conforme al índice de precios al consumidor.

CUARTO: En todo lo demás, el acto administrativo enjuiciado queda en firme.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: NO CONDENAR en costas.

SEPTIMO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | |Salvo voto | | | | | SALVAMENTO DE VOTO DEL HONORABLE CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD-Debe probarse que el acto administrativo que declara el siniestro y hace efectiva la póliza de garantía es contrario a la ley.

DEBIDO PROCESO-Su aplicación extensiva desnaturaliza el contrato estatal. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Radicación número 05001233100020010078001(46239) Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD-Debe probarse que el acto administrativo que declara el siniestro y hace efectiva la póliza de garantía es contrario a la ley.

DEBIDO PROCESO-Su aplicación extensiva desnaturaliza el contrato estatal. SALVAMENTO DE VOTO Me aparto de la decisión proferida el 30 de septiembre de 2019, que revocó la sentencia de primera instancia y anuló la Resolución n.º 888 de 2000, mediante la cual se declaró el siniestro y se hizo efectiva la póliza de garantía de estabilidad de la obra.

Según la mayoría a la entidad demandada debe demostrar que son ciertos los fundamentos del acto administrativo, en particular, los relacionados con el monto establecido a pagar por los defectos de la obra contratada. 1. El demandante debe demostrar que la decisión de la entidad demandada infringe las normas en que deberían fundarse, fue expedida sin competencia con falsa motivación o con desviación de las atribuciones del funcionario que lo profirió. Ello, porque el acto administrativo, como declaración unilateral que se expide en ejercicio de una función administrativa, produce efectos jurídicos por sí mismo sobre el asunto que trata y, por ello, es vinculante y está revestido de presunción de legalidad (artículo 66 del CCA hoy retomado por el art 88 del CPACA, en consonancia con el inciso segundo del artículo 4 de la CN).

Esto es lo característico de la esta manifestación de la función administrativa, que desarrollan las autoridades y funcionarios de la Rama Ejecutiva. De lo contrario, el principal poder de decisión unilateral de la administración desaparece. Obligar a “probar” a la administración, supone desconocer, además, el privilegio de lo previo que distingue a su accionar, principio de auto tutela que le permite tomar decisiones ejecutorias y ejecutivas.

La presunción de legalidad es un atributo especial del acto administrativo, del cual deriva su ejecutividad, esa obligatoriedad de lo que dispone. La instancia judicial es el escenario para destruir, con pruebas, esa presunción iuris tantum. 2. Por ello, a mi juicio el demandante debió acreditar que la entidad demandada, al expedir la resolución impugnada, motivó falsamente su decisión, con fundamento en que el monto al que ascendían las reparaciones de la obra no era las referidas en ese acto administrativo.

Al efecto, es preciso probar técnicamente en el proceso tanto las obras que debían realizarse, como su valor. 3. Tampoco comparto que hubo falta de motivación. Si la resolución demandada se soportó en un estudio técnico que determinó el valor de las obras, una vez más era carga del demandante probar que se omitió el deber de motivar, al no darse las razones que tuvo la administración para adoptar la decisión impugnada. 4.

Las exigencias relativas a la motivación de los actos administrativos frente a la declaratoria de siniestro y la determinación del valor de las obras, cuando se trata de la garantía de estabilidad pactada, no se derivan del “debido proceso” como afirma la decisión de la que me aparto. La motivación de los actos administrativos es un deber impuesto por el artículo 35 del CCA –hoy 42 del CPACA– y específicamente en materia contractual por el artículo 24.7 de la Ley 80 de 1993. 5.

Casos como estos obligan a preguntarse si -como lo ha señalado de manera indiscriminada la jurisprudencia- toda la actividad contractual del Estado es una expresión de la función administrativa, o si solo -por vía- excepcional, en los casos regulados por la ley esta tiene esa connotación: ¿decisiones como la impugnada son verdaderos actos administrativos, por el solo hecho de ser proferidas por entidades estatales? ¿Toda decisión de la administración producida con ocasión de la ejecución de un contrato (y en muchos casos no es expresión de función administrativa a pesar de que se adopte “por resolución”) supone la garantía del “debido proceso”? ¿Las reglas del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se aplican a todas estas decisiones? ¿O las normas que rigen procedimientos y actuaciones de la función administrativa solo son aplicables en cuanto sean compatibles con la actividad contractual, como dispone de manera diáfana el artículo 77 de la Ley 80 de 1993? ¿Las decisiones unilaterales de las entidades, sometidas a los “regímenes exceptuados”, son expresión de función administrativa regidos por las reglas de un procedimiento administrativo? La tendencia judicial -y ahora legislativa- a aplicar de manera “expansiva” las reglas que se derivan de un inasible “debido proceso”, para resolver aspectos derivados de la ejecución contractual, ha desnaturalizado las relaciones contractuales del Estado.

Esta expresión vaporosa y elástica ha convertido el contrato en un escenario de discusión de corte “litigioso” y lo ha alejado de su genuino propósito, que no es otro que la finalización de las obras. Además, convertir la ejecución en una suerte de “pugilato” donde priman las reglas del “debido proceso” sobre las cláusulas y estipulaciones acordadas, pasa por alto que la contratación pública está concebida para el cumplimiento de los fines estatales (artículo 3 de la Ley 80 de 1993).

Los contratos se celebran para ejecutarse. El contrato estatal -así lo ordena el artículo 32 de la Ley 80- debe tratarse como una fuente de obligaciones. Es el lugar de encuentro de dos “partes” y no el ámbito de desencuentro de dos “contrapartes”. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE PT ----------------------- [1] Folios 67 a 98 C.1. [2] Folios 95 a 98 C.1.

La demanda fue subsanada por defectos formales el 6 de septiembre de 2001. [3] Folios 116 a 117 C.1 [4] Folio 128 C.1 [5] Folios 136 a 146 C.1 [6] Folio 242 C.1 [7] Folios 256 a 257 C.1 [8] Folios 259 a 268 C.1 (Seguros del Estado S.A.) y 270 a 274 C.1 (Municipio de Rionegro) [9] Folios 276 a 283 C.Ppal [10] Folios 285 a 300 C.Ppal [11] Folio 301 C.Ppal [12] Folio 305 C.Ppal [13] Folio 306 C.Ppal [14] Folios 307 a 315 C.Ppal [15] Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 5.

De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes (…), cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [16] La parte demandante reclamó como pretensión pecuniaria la exoneración del pago de la suma impuesta como indemnización por la declaratoria de ocurrencia del siniestro amparado por la póliza de cumplimiento No. 9682051, correspondiente a $288.733.791,80, monto que supera los 500 SMLMV, del año 2001 ($286.000), fecha de presentación de la demanda ($143.000.000). [17]  El artículo 60 de la ley 80 de 1993 dispone que, entre otros, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo, serán objeto de liquidación. [18]  “d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”. [19] Folio 244 C.1. [20] Folios 67 a 98 C.1. [21] Folios 95 a 98 C.1.

La demanda fue subsanada por defectos formales el 6 de septiembre de 2001. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 2009. Exp. 14667. [23] Corte Constitucional. Sentencia C- 965 de 21 de octubre de 2003. [24] La Corporación ha concluido la legitimación en la causa de la aseguradora para formular acción contractual cuando se expiden actos administrativos mediante los cuales se declara el siniestro amparado por pólizas de seguro de cumplimiento de contratos estatales o aquellos proferidos con ocasión de la actividad contractual cuando en relación con los mismos a la aseguradora le asista un interés directo.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. sentencia del 13 de abril de 2016. Exp.33580. [25] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Exp. 25022. [26] Folios 22 a 36 y 101 a 115 C.1. [27] Folio 244 C.1. [28] Folio 37 C.1. [29] El documento no se encuentra en el plenario, sin embargo, el contenido de este está transcrito en las Resoluciones controvertidas y es mencionado en los hechos de la demanda, por lo que la Sala encuentra que el hecho relatado es verídico y lo tendrá como probado. [30] Folios 58 a 59 C.1. [31] Folios 60 a 61 C.1. [32] Folios 62 a 63 C.1. [33] Folios 64 a 66 C.1. [34] Folios 54 a 55 C.1. [35] El acta de la reunión no se encuentra en el plenario, sin embargo, la realización de esta se encuentra acreditada, debido a que tanto las Resoluciones controvertidas como los supuesto facticos de la demanda dan cuenta de esta. [36] Folios 148 a 240 C.1. y la totalidad del Cuaderno 3. [37] Folio 241 C.1. [38] Folios 38 a 44 C.1. [39] Folios 45 a 48 C.1. [40] Folios 49 a 50 C.1. [41] Folios 51 a 53 C.1. [42] CONSEJO DE ESTADO, S. de lo C.A., SECCIÓN CUARTA, Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 11001-03- 27-000-2013-00007-00 (19950) [43] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de febrero de 2014. Exp. 27776 [44] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009. Exp 15.797. [45] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de noviembre de 2014, exp No. 28505;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de mayo de 2019, exp No. 40159; Consejo de estado, Sección Cuarta. sentencia del 18 de mayo de 2006, exp. No. 14778. [46] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 1º de abril de 2016. Exp. 51138. “(…)los contratos de seguro celebrados para garantizar las obligaciones derivadas del contrato estatal se constituyen en una tipología contractual especial dentro de los demás contratos de seguro, pues por medio de éstos lo que se procura es garantizar y respaldar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista en su calidad de colaborador de la administración, asegurar la ejecución del objeto contractual, la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos, así como también el cumplimiento de las finalidades estatales. // Así, se ha entendido que la inclusión de cláusulas de garantías contractuales en los contratos celebrados por la administración, no sólo se erige como un requisito de obligatorio cumplimiento por parte del contratista, sino también en un instrumento para salvaguardar intereses de carácter general, garantizar el adecuado cumplimiento del objeto contractual, así como también proteger el patrimonio público de los detrimentos que se puedan causar con ocasión de eventuales incumplimientos en los que incurra el contratista.// Ahora bien, atendiendo a la finalidad primordial de ésta tipología especial de contrato (…), no solamente le son aplicables las disposiciones que de manera general regulan los contratos de seguro previstas en el Código de Comercio, sino también aquellas que de forma especial regulan algunos de sus aspectos en derecho público, consagradas fundamentalmente en los artículos 5º No. 4º, 18 inciso final, 25 No. 19[47], 41 inciso segundo y 60 último inciso de la ley 80 de 1993; 7º de la Ley 1150 de 2007, así como también en el Decreto 4828 del 24 de diciembre de 2008.// De ésta forma, por vía del marco normativo al que se alude se le exige a los contratistas particulares la obligación de constituir una garantía única por medio de la cual se aseguren los posibles riesgos o siniestros que se puedan generar con ocasión de la celebración, ejecución y liquidación de los contratos Estatales e incluso los generados en la etapa post contractual, normas que son de orden público, pues por medio de las mismas lo que se busca es proteger el patrimonio público de eventuales detrimentos”. [48] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 2 de agosto de 2018, exp. 37317 [49] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de marzo de 2000.

Exp. 10876. Y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de julio de 1997, expediente 9286, que dispuso lo siguiente: “De ser cierto que el contratista de una obra pública, con la liquidación del contrato, se libera de responder por la estabilidad de la misma y su buena calidad, habría que aceptar dos tesis francamente inaceptables.

La primera, que la administración contratante no podrá instaurar, luego de la liquidación acción de perjuicios contra el contratista por la obra que perece o amenaza ruina, bien por vicios en la construcción o en los materiales utilizados o por vicios en el suelo que debió conocer, porque esa liquidación purgó cualquier vicio en la construcción; o, en otras palabras, que luego de la liquidación el contratista no será responsable por la construcción de la obra.

Y la segunda, que la estabilidad de la obra y su buena calidad no son obligaciones emanadas del contrato porque el art 2060 del c.c., en sus numerales 3 y 4, sólo opera en el derecho privado y para las obras contratadas entre particulares. // Las afirmaciones precedentes no tienen justificación alguna, por desconocer los efectos de los contratos y de las obligaciones emanados de los mismos.

Los contratos se celebran para su recto y cabal cumplimiento; y en los contratos de obra pública ese cumplimiento es de interés general; y la aceptación inicial que se haga por el dueño de la misma durante la diligencia de entrega, no le impedirá a éste exigirle al constructor que le responda en el futuro por su estabilidad y buena calidad de los materiales utilizados.

De allí que, si nadie discute esa facultad en el campo del derecho privado, frente a las obras públicas es más evidente esa exigencia porque en éstas está involucrado, como se dijo, el interés general. // En tal sentido, si la obligación de estabilidad, de rango legal y supletiva de la voluntad de las partes (art 2060 antecitado), opera entre particulares, no se entiende cómo pueda alegarse su inoperancia en el campo de las obras públicas que interesan a toda la comunidad.

Se habla de norma supletiva porque los contratantes podrán convenir plazos diferentes para exigir esa estabilidad. // Y ante el vacío que se observa dentro del régimen legal de los contratos estatales, en especial en el de obra pública, nada impide así la aplicación de ese art 2060 también en el aludido campo salvo estipulación en contrario, en la cual se entienda que las partes convinieron un plazo de estabilidad mayor o menor al término de 10 años señalado en esta norma”. [50] Los contratos para construcción de edificios, celebrados con un empresario que se encarga de toda la obra por un precio único prefijado, se sujetan además a las reglas siguientes: (…) 3.

Si el edificio perece o amenaza ruina, en todo o parte, en los diez años subsiguientes a su entrega, por vicio de la construcción, o por vicio del suelo que el empresario o las personas empleadas por él hayan debido conocer en razón de su oficio, o por vicio de los materiales, será responsable el empresario; si los materiales han sido suministrados por el dueño, no habrá lugar a la responsabilidad del empresario sino en conformidad al artículo 2041, inciso final”. [51] Consejo de Estado, S. de lo C.A., Sección Tercera, Subsección B., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 25000-23-26-000-2001-00218-01(30613) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-00218-01(30613) [52] Apartado 4.1.1. [53] Apartados 4.1.2. y 4.1.3. [54] Apartado 4.1.13. [55] Apartados 4.1.4, 4.1.5, 4.1.6, 4.1.7, 4.1.8 y 4.1.9. [56] Apartado 4.1.11. [57] Apartado 4.1.13. [58] Apartado 4.1.14. [59] Apartado 4.1.3. [60] Apartado 2.1.2. y 4.3.

Cargo de ilegalidad atribuido por la parte accionante [61] Apartado 4.1.11. [62] Apartado 4.1.11. (5) [63] No es posible saber, entre otras cosas, que día de la semana se realizó la observación, si fue en horas de la mañana o de la noche, en que puntos de la vía se adelantó, por cuanto tiempo se hizo la observación, si fue realizado una sola vez o en diversas ocasiones. [64] Consejo de Estado.

Sección Tercera, sentencia del 22 de abril de 2009, exp. 14667. [65] Apartado 4.1.12 [66] Apartado 4.1.11. (7)