ACCIÓN DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL JUEZ DE CONOCIMIENTO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL La competencia para conocer de las acciones de repetición interpuestas con anterioridad al 2 de julio de 2012, de conformidad con el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, se radica en la autoridad judicial que hubiese conocido del litigio.

( ) De conformidad con lo anterior, la competencia para conocer de la demanda recaía en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dado que esta Corporación fue la que conoció de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que antecede a este proceso y que terminó con la sentencia condenatoria por la que ahora se repite. De otro lado, como las demandas de repetición interpuestas en vigencia del Código Contencioso Administrativo se benefician de la doble instancia, –excepto aquellas que expresamente se atribuyeron al Consejo de Estado en única instancia-, por tal razón, se concluye que la competencia funcional para resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante se radica en esta Sala, según el contenido normativo del artículo 129 del C.C.A. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 7 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver providencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 18 de agosto de 2009, expediente 11001-03-15-000-2008-00422-00(C), M.P. Héctor Romero Díaz, reiterada por esta Subsección en fallo del 13 de abril de 2016, expediente 42354, entre muchas otras providencias.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN El numeral 9 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 señalaba que el término para ejercer la acción de repetición era de “dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.

( ) En este caso, el término de caducidad se contabilizará a partir del día siguiente al pago de la condena, ya que esto sucedió con anterioridad al vencimiento de los 18 meses previstos por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera.

Subsección A, de 10 de agosto de 2016, exp. 23001 23 31 000 2006 00637 01 (37265). Al respecto, además, se pueden consultar las siguientes decisiones: i) Sección Tercera, Subsección C, decisión del 27 de noviembre de 2017, expediente 59151. M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; ii) Sección Tercera, Subsección C, decisión del 29 de enero de 2018, expediente 57264.

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; iii) Sección Tercera, Subsección B, decisión del 7 de febrero de 2018, expediente 59603. M.P. Ramiro Pazos Guerrero; IV) Sección Tercera, Subsección C, decisión del 21 de febrero de 2018, expediente 60115. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, entre muchas otras. ACCIÓN DE REPETICIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / AGENTE DEL ESTADO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / SERVIDOR PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / DOLO / CULPA GRAVE / DEMOSTRACIÓN DEL DOLO / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE [L]a Sala determinará si se encuentran acreditados los presupuestos de prosperidad de la pretensión de repetición, a saber: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad demandante el pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas y d) la culpa grave o el dolo.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / AGENTE DEL ESTADO / SERVIDOR PÚBLICO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.

La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. En los procesos de repetición, la legitimación material en la causa por pasiva recae en el funcionario o exfuncionario de la entidad demandante o el particular en ejercicio de funciones públicas que participó en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina determinante de la responsabilidad del Estado, cuya conducta resultó dolosa o gravemente culposa.

En ese sentido, la Sala advierte que los demandados no están legitimados materialmente en la causa por pasiva, dado que no fueron quienes expidieron el acto administrativo ( ) y tampoco participaron en su elaboración. ( ) [L]a demanda de repetición debió dirigirse contra los agentes estatales que participaron en el desarrollo y expedición del acto administrativo que negó la petición elevada por la señora ( ) Se observa entonces que el daño alegado por la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento no recayó sobre los contratos celebrados con la entidad territorial, sino contra el acto que negó su petición y que posteriormente fue anulado por una autoridad judicial.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00589-01(64053) Actor: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Demandado: LUIS ENRIQUE CUADROS CORREDOR Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: DEMANDA DE REPETICIÓN / EJERCICIO OPORTUNO DE LA ACCIÓN – si se tiene prueba del pago de la condena, el término de caducidad se cuenta a partir del pago a menos de que se hubiese realizado por fuera del plazo que tienen las entidades estatales para el efecto / VERIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – no se probó la conducta gravemente culposa o dolosa del demandado.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 31 de octubre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de San José de Cúcuta, en ejercicio de la acción de repetición, demandó a los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Marín, con el fin de que se les condenara a reintegrar la suma que la entidad pagó como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia que anuló el acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de las prestaciones de ley a la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez, quien se desempeñó como docente de la entidad territorial.

II ANTECEDENTES 1. Demanda El 7 de mayo de 2003[1], el municipio de San José de Cúcuta formuló demanda de repetición en contra de los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, para que se les condenara a reintegrar la suma de $7’236.617,66, la cual pagó en cumplimiento de una decisión judicial[2]. Lo anterior, como consecuencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez con el fin de obtener el reconocimiento de las prestaciones que dejó de recibir como docente oficial, lo cual, según se afirmó, se presentó por el actuar de los demandados. 2.

Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parta actora expuso los hechos que se sintetizan a continuación: Los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, en sus condiciones de Alcalde y Secretario de Educación, respectivamente, vincularon al servicio de educación municipal a la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez a través de 2 contratos “de prestación de servicios”, para que se desempeñara como docente en centros educativos a cargo de la entidad territorial.

Terminado el plazo contractual, la señora Cáceres Gómez solicitó que se reconociera la existencia de los elementos propios de una relación laboral, petición que fue negada a través de resolución expedida por el alcalde del municipio el 6 de febrero de 1997. En contra del referido acto administrativo, la peticionaria presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y César profirió fallo el 24 de noviembre de 2000, a través del cual anuló parcialmente el acto administrativo impugnado y condenó al municipio a pagar las sumas de dinero pedidas por la actora, con base en lo establecido por el escalafón de docentes oficiales. 3.

Trámite en primera instancia Mediante providencia del 26 de noviembre de 2010, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cúcuta declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Norte de Santander[3]. A través de auto del 26 de enero de 2011[4], el a quo declaró la nulidad de todo lo actuado y admitió la demanda, providencia que le fue notificada a los demandados[5] y al Ministerio Público[6].

En providencia del 21 de agosto de 2015[7], el Tribunal de primera instancia ordenó oficiar a la Notaría Tercera del Círculo de Cúcuta para que allegara la copia del registro civil de defunción del señor Luis Enrique Cuadros Corredor[8] y al Juzgado Tercero de Familia con el fin de que enviara copia de la constancia de ejecutoria de la sentencia que aprobó la partición y adjudicación de bienes de su sucesión[9]. 3.1.

Contestación de la demanda El señor Rafael Segundo Ramírez Marín y la masa sucesoral del señor Luis Enrique Cuadros Corredor contestaron la demanda a través del mismo escrito[10], toda vez que los representó la misma abogada. Los demandados explicaron que los contratos fueron celebrados con el fin de suplir la carencia de personal docente en los centros educativos a cargo de la entidad territorial, los cuales no generaban relación laboral alguna ni prestaciones sociales.

Así mismo, manifestaron que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se les llamó en garantía, motivo por el cual no tuvieron la oportunidad de ejercer su derecho de defensa en ese trámite. 3.2 Alegatos de conclusión Agotada la etapa probatoria[11], el 21 de febrero de 2018, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión[12]. 3.2.1 La entidad demandante argumentó que en el presente caso se cumplían las condiciones para la prosperidad de la acción de repetición y, respecto de la conducta de los demandados, explicó que los servidores públicos celebraron contratos de prestación de servicios cuyo objeto era el ejercicio de funciones propias de un docente oficial de carácter permanente, bajo subordinación y con una remuneración, lo que produjo una relación laboral con todas las prestaciones del caso a cargo de la entidad territorial[13]. 3.2.2 Los demandados argumentaron que los contratos fueron celebrados con anterioridad a la sentencia de la Corte Constitucional C-555 de 1994, la cual declaró inexequible las normas que permitían a las entidades territoriales contratar personal docente por prestación de servicios, por lo que sus actuaciones se realizaron de conformidad con la normativa vigente para la época de los hechos y sin que sus conductas puedan ser catalogadas como dolosas y/o culposas[14]. 4.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 31 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. En criterio del Tribunal a quo, con las pruebas que obran en el plenario es posible determinar la calidad de agentes estatales de los demandados para la época de los hechos, la sentencia que condenó a pagar a la hoy demandante una suma de dinero, pago que se acreditó con la resolución a través de la cual se reconoció y ordenó pagar la suma de $7´236.617,66 a favor de la señora Cáceres Gómez; sin embargo, la conducta dolosa y/o gravemente culposa de los servidores no fue demostrada por la parte actora[15]. 5.

El recurso de apelación En contra de la citada sentencia, la parte actora interpuso recurso de apelación[16]. Manifestó que la modalidad de contratación de prestación de servicios no se usó correctamente por los demandados, ya que en esta se pactaron los elementos propios de una relación laboral, desconociendo la normativa que regulaba la vinculación de docentes oficiales y la ejecución del contrato empezó antes de su celebración y perfeccionamiento, sin hacer mención alguna a la disponibilidad presupuestal, por lo que se evidencia un actuar culposo de los demandados.

Mediante auto del 11 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de apelación[17]. 6. El trámite en segunda instancia El recurso fue admitido por esta Corporación a través de providencia del 17 de junio de 2019[18]. A través de decisión del 22 de julio de 2019[19], se corrió el respectivo traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público. 6.1.

La parte demandante argumentó que los requisitos para que prosperara la acción de repetición se probaron, por lo que respecto de la conducta de los funcionarios manifestó que los contratos se celebraron fuera de lo establecido por la normativa vigente para ese momento[20]. 6.2. El demandado explicó que, para la época de celebración de los contratos sí era posible la contratación de docentes por prestación de servicios, de la cual no surgía relación laboral alguna[21]. 6.3.

El Ministerio Público indicó que la normativa vigente para la época en la que se celebró el contrato permitía a las entidades territoriales acudir a la modalidad de prestación de servicios con el fin de vincular personal docente, por tal motivo no se observa un actuar gravemente culposo de los servidores y consideró que se debe confirmar el fallo de primera instancia[22].

II. CONSIDERACIONES 1. Prelación de fallo La Sección Tercera de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005[23], dispuso que las acciones de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual esta Subsección se encuentra habilitada para resolver la controversia de manera anticipada. 2. Competencia La competencia para conocer de las acciones de repetición interpuestas con anterioridad al 2 de julio de 2012, de conformidad con el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 678 de 2001[24], se radica en la autoridad judicial que hubiese conocido del litigio.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha precisado (se transcribe de forma literal)[25]: “(…) [C]onforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la Ley 678 [7- 1] establece como premisas para la aplicación de la mencionada regla de competencia la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado y el trámite de un proceso previo ante esta Jurisdicción, evento en el cual compete conocer de la repetición al juez o al tribunal administrativo ante el que se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial[26].

“Es decir, que para determinar la competencia en acciones de repetición originadas en procesos que hayan cursado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, basta acudir en forma exclusiva al principio de conexidad, previsto como principal en el artículo 7 [1] de la Ley 678 de 2001, sin perjuicio del criterio subjetivo de atribución de competencias que para los dignatarios con fuero legal contempla la misma ley ([7] [pár. 1]) y sin que se requiera establecer la cuantía de la demanda, según lo disponían los artículos 132 y 134B del C.C.A., antes de la entrada en vigencia de la citada ley, por cuanto la aplicación de dichos artículos en estos casos está excluida en razón de que contrarían el factor de conexidad[27]” (negrillas y subrayas de la Subsección).

De conformidad con lo anterior, la competencia para conocer de la demanda recaía en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dado que esta Corporación fue la que conoció de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que antecede a este proceso y que terminó con la sentencia condenatoria por la que ahora se repite[28]. De otro lado, como las demandas de repetición interpuestas en vigencia del Código Contencioso Administrativo se benefician de la doble instancia, –excepto aquellas que expresamente se atribuyeron al Consejo de Estado en única instancia-, por tal razón, se concluye que la competencia funcional para resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante se radica en esta Sala, según el contenido normativo del artículo 129 del C.C.A.[29]. 4.

Ejercicio oportuno de la acción El numeral 9 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 señalaba que el término para ejercer la acción de repetición era de “dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”. La Corte Constitucional, a través de sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada de la anterior regla, en el entendido de que “(…) [e]l término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”[30].

En esa misma línea, esta Subsección se pronunció de la siguiente manera (se transcribe de forma literal): “En conclusión, el término para intentar la acción, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de las normas que lo establecieron -No. 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y artículo 11 de la Ley 678 de 2001-, empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4° del Código Contencioso Administrativo (…).

“En vista de todo lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción”[31] (se destaca).

En este caso, el término de caducidad se contabilizará a partir del día siguiente al pago de la condena, ya que esto sucedió con anterioridad al vencimiento de los 18 meses previstos por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Norte de Santander quedó ejecutoriada el 31 de enero de 2001[32], de tal manera que los 18 meses se cumplieron el 1 de agosto de 2002; por su parte, el municipio de San José de Cúcuta pagó la condena el 10 de septiembre de 2001.

Así las cosas, el término de caducidad de dos años[33] se cumplió el 11 de septiembre de 2003 y, como la demanda se presentó el 7 de mayo de la misma anualidad[34], es claro que esto se hizo de manera oportuna. 5. La demanda de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial[35]. La demanda de repetición fue consagrada inicialmente en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo -algunas de cuyas expresiones fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000- como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Adicionalmente, como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que, “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.

La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo. De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencia en materia de la carga probatoria dentro del proceso.

En relación con los aspectos procesales, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.

Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el alcance de los conceptos de dolo o culpa grave del demandado, “sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”[36].

Ciertamente, el artículo 63 del Código Civil definió los conceptos de culpa grave y dolo en los siguientes términos: “ARTÍCULO

63. CLASES DE CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. “Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.

Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.

Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro” (resaltado por fuera del texto original). Aunque no es el único referente, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil en lo atinente a ese tema.

En cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001, inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”[37].

Como la conducta que se le reprocha al demandado ocurrió antes de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, será el Código Civil el parámetro normativo para calificar su actuación. 6. Alcance del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de fallo del 31 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, en cuanto no encontró demostrada una participación dolosa o gravemente culposa en los supuestos que dieron origen a la condena objeto de repetición. Al respecto, el municipio de San José de Cúcuta expuso algunas irregularidades en las que incurrieron los servidores al momento de la ejecución de los contratos y consideró que mediante está modalidad de contratación no era posible la vinculación de docentes oficiales, por lo que se encuentra demostrado el actuar culposo de los demandados.

Así las cosas, la Sala determinará si se encuentran acreditados los presupuestos de prosperidad de la pretensión de repetición, a saber: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad demandante el pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas y d) la culpa grave o el dolo. 7.

Caso concreto 7.1. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la parte actora la obligación de pagar una suma de dinero En el plenario obra copia de la sentencia condenatoria dictada en contra de la entidad demandante el 24 de noviembre de 2000 por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar[38].

En esta providencia se anuló parcialmente la resolución sin número expedida por el alcalde de San José de Cúcuta el 6 de febrero de 1997, mediante la cual se negaron las peticiones de reconocimiento y pago de la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez y, como consecuencia, se condenó a la entidad al pago de los sueldos y prestaciones sociales señalados en la parte resolutiva del fallo.

Lo anterior, en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “PRIMERO. Declárase la NULIDAD parcial de la resolución sin número, del 6 de febrero de 1997, proferida por el Alcalde de Cúcuta, mediante la cual se negaron las peticiones de reconocimiento y pago de las diferencias salariales, vacaciones, prima de navidad, cesantía e intereses a la cesantía, el porcentaje de provisión de la pensión de jubilación, y demás prestaciones de ley a un educador oficial, en cuanto hace relación a ZOILA ESPERANZA CÁCERES GÓMEZ.

“SEGUNDO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de reparación del daño causado, CONDENASE al demandado a pagar a ZOILA ESPERANZA CÁCERES GÓMEZ, las diferencias salariales entre lo que canceló y lo que realmente le correspondía por grado en el escalafón como docente oficial por concepto de los derechos y prestaciones sociales enunciadas al punto primero de estas pretensiones, por los años laborados como docente oficial en desarrollo y ejecución de los allí y entonces llamados contratos de prestación de servicios (…)”[39].

Por lo antes dicho, se demostró la existencia de la condena por cuyo pago se interpuso esta demanda de repetición. 7.2. El pago de la condena impuesta a la parte demandante En primer lugar, resulta necesario poner de presente la postura de esta Corporación frente a cómo se prueba el pago de la suma de dinero que se pretende recuperar, para lo cual se trae a colación el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subsección, en relación con las demandas de repetición iniciadas en vigencia del Código Contencioso Administrativo, como sucede en este caso[40] (se transcribe de forma literal): “Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de mérito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en los siguientes términos: “(…) la Sala resalta el hecho de que la Nación tampoco probó el pago efectuado a los familiares de la víctima dentro del proceso de reparación directa, pues sólo aportó copia autenticada de la Resolución 3371 del 9 de septiembre de 1994 por la cual reconoció y ordenó el pago de $38’084.285,oo y de la certificación expedida por el Jefe de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin constancia de recibido por parte de los beneficiarios.

“A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, a través de prueba que generalmente[41] es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de transacción o de consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. ‘No basta que la entidad pública aporte documentos de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación’[42] (se destaca).

“Asimismo, se ha considerado que: ‘(…) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma[43]”[44] (subrayas del original, negrillas adicionadas).

En el expediente se encuentra acreditado el pago en el que incurrió el municipio de San José de Cúcuta con ocasión de la condena que le impuso el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia del 24 de noviembre del 2000. Con la demanda se allegó copia de la Resolución No. 402 del 6 de septiembre de 2001, mediante la cual se ordenó pagar a favor de la señora Cáceres Gómez la suma de $7’236.617,66[45]; además, se allegó el comprobante de egreso No. E – 001350 del 10 de septiembre de 2001, del cual se observa que la referida beneficiaria recibió a entera satisfacción la suma de dinero relacionada en el acto administrativo[46], por cuanto la firma e identificación[47] plasmadas en el aludido documento corresponden a la de la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7.3.

La condición de ex agente del Estado de los demandados Obra en el expediente el acta de posesión del 1 de junio de 1992, a través de la cual el señor Luis Alberto Cuadros Corredor se posesionó como alcalde del municipio de San José de Cúcuta[48]. Así mismo, en el plenario se encuentra el Decreto No. 0543 del 1 de junio de 1992[49], mediante el cual se nombró al señor Rafael Ramírez Marín como Secretario de Educación de la entidad territorial y el acta de posesión del 30 de diciembre del mismo año, en la cual consta su posesión en el cargo[50].

Por lo anterior, se puede concluir que los demandados se desempeñaban como servidores de la entidad territorial. 7.4. La culpa grave en cabeza de los demandados Para el demandante, la responsabilidad de los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín se encuentra comprometida, dado que celebraron los contratos por medio de los cuales se vinculó a la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez como docente oficial. 7.4.1.

Lo probado en el proceso 7.4.1.1. El señor Cuadros Corredor, en su calidad de alcalde, celebró los contratos de prestación de servicios del 3 de marzo de 1993[51] y del 10 de febrero de 1994[52], mediante los cuales la señora Cáceres Gómez asumió funciones como docente en diferentes centros educativos a cargo del municipio. 7.4.1.2. Previa petición, la alcaldía de San José de Cúcuta expidió un acto administrativo el 6 de febrero de 1997[53], mediante el cual negó las diferencias salariales y prestaciones sociales solicitadas por la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez[54]. 7.4.1.3.

La Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar profirió fallo el 24 de noviembre de 2000, a través del cual anuló la referida resolución que dictó la Alcaldía y condenó a la entidad territorial a pagar los salarios y prestaciones dejados de recibir por la señora Cáceres Gómez, de conformidad a lo establecido por el escalafón de docentes oficiales.

La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.

A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. En los procesos de repetición, la legitimación material en la causa por pasiva recae en el funcionario o exfuncionario de la entidad demandante o el particular en ejercicio de funciones públicas que participó en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina determinante de la responsabilidad del Estado, cuya conducta resultó dolosa o gravemente culposa.

En ese sentido, la Sala advierte que los demandados no están legitimados materialmente en la causa por pasiva, dado que no fueron quienes expidieron el acto administrativo del 6 de febrero de 1997 y tampoco participaron en su elaboración. En este punto, se observa que el señor Luis Alberto Cuadros Corredor se posesionó como alcalde del Municipio el 1 de junio de 1992, y el señor Rafael Segundo Ramírez Marín tomó posesión como secretario de educación el 30 de diciembre del mismo año. El municipio de San José de Cúcuta expidió una resolución el 6 de febrero de 1997, mediante la cual negó las peticiones elevadas por la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez bajo los siguientes términos[55] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) Este personal por la forma de vinculación en la modalidad de contratos de prestación de servicios no adquiere la calidad o condición de empleado público, de ahí que no tenga derecho a reclamar las prestaciones sociales a que sí tiene derecho el personal debidamente nombrado y posesionado en el escalafón docente.

Por eso la ley habla de “docentes temporales” vinculados por contrato a los servidores educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal (…)”. Dicho acto administrativo fue suscrito por Pauselino Camargo y Marco Tulio Márquez Roso, en su calidad de Alcalde de San José de Cúcuta y Secretario General, respectivamente.

Por su parte, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Cáceres Gómez se pidió anular la mencionada resolución, por lo que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander estudió la legalidad de ese acto y accedió a la pretensión de nulidad en la parte resolutiva de su fallo y, como consecuencia, la demanda de repetición debió dirigirse contra los agentes estatales que participaron en el desarrollo y expedición del acto administrativo[56] que negó la petición elevada por la señora Zoila Esperanza Cáceres Gómez.

Al respecto, sostuvo el a quo (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “En ese orden de ideas, resulta procedente acceder a las pretensiones del demandante, dada la inconformidad del acto demandado con el ordenamiento jurídico, en cuanto negó el reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales que le corresponderían de haberse surtido legalmente su vinculación como docente oficial” (se destaca).

Se observa entonces que el daño alegado por la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento no recayó sobre los contratos celebrados con la entidad territorial, sino contra el acto que negó su petición y que posteriormente fue anulado por una autoridad judicial. En conclusión, el acto administrativo mediante el cual se negó la petición de la señora Cáceres Gómez fue posterior a la celebración de los contratos de prestación de servicios y expedido por funcionarios distintos a los hoy demandados; además, la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander anuló la resolución por considerarla ilegal, de manera que los contratos no fueron los determinantes de la condena que pagó el municipio de San José de Cúcuta, por lo que no se puede imputar responsabilidad alguna a los señores Cuadros Corredor y Ramírez Marín, en tanto sus actuaciones no fueron las que dieron origen a la sentencia condenatoria por la que hoy se pretende repetir, por lo cual la sentencia objeto del recurso de apelación será confirmada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 8.

Condena en costas En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo estatuido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 31 de octubre de 2018, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 11 del cuaderno 1. [2] Folios 4 a 11 del cuaderno 1. [3] Folios 171 y 172 del cuaderno 1. [4] Folios 176 y 177 del cuaderno 1. [5] El auto fue notificado personalmente al señor Rafael Segundo Ramírez Marín el 11 de mayo de 2011, como consta a folio 181 del cuaderno 1 y a través de notificación por conducta concluyente de los herederos y la conyugue supérstite se notificó al señor Luis Enrique Cuadros Corredor.

Folios 243 a 248 del cuaderno 2. [6] Reverso del folio 54 del cuaderno 1. [7] Folio 210 del cuaderno 2. [8] Folio 215 del cuaderno 2. [9] Folio 219 del cuaderno 2. [10] Folios 243 a 248 del cuaderno 2. [11] El a quo las decretó mediante auto del 24 de marzo de 2017. Folios 286 y 287 del cuaderno 2. [12] Folio 238 del cuaderno 2. [13] Folios 303 a 307 del cuaderno 2. [14] Folios 300 a 302 del cuaderno 2. [15] Folios 325 a 337 del cuaderno del Consejo de Estado. [16] Folios 340 a 349 del cuaderno del Consejo de Estado. [17] Folio 361 del cuaderno del Consejo de Estado. [18] Folio 365 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Folio 367 del cuaderno del Consejo de Estado. [20] Folios 373 a 377 del cuaderno del Consejo de Estado. [21] Folios 369 a 371 del cuaderno del Consejo de Estado. [22] Folios 379 a 387 del cuaderno del Consejo de Estado. [23] Según Acta No. 015 de esa misma fecha. [24] “Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 18 de agosto de 2009, expediente 11001-03-15-000-2008-00422-00(C), M.P. Héctor Romero Díaz, reiterada por esta Subsección en fallo del 13 de abril de 2016, expediente 42.354, entre muchas otras providencias. [26] Original de la cita: “Al respecto, ver autos de 11 de diciembre de 2007, expediente 2007 00433 00, C.P. doctor Mauricio Torres Cuervo y de 21 de abril de 2009, expediente 2001 02061 01, C.P. doctor Mauricio Fajardo Gómez”. [27] Original de la cita: “Cfr. autos citados”. [28] Folios 28 a 39 del cuaderno 1. [29] “Competencia del consejo de estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”. [30] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-832 del 8 de abril de 2001, expediente D-3388, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [31] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección A. Sentencia con fecha de 10 de agosto de 2016. Proceso 23001 23 31 000 2006 00637 01 (37.265). Al respecto, además, se pueden consultar las siguientes decisiones: i) Sección Tercera, Subsección C, decisión del 27 de noviembre de 2017, expediente 59.151. M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; ii) Sección Tercera, Subsección C, decisión del 29 de enero de 2018, expediente 57.264.

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; iii) Sección Tercera, Subsección B, decisión del 7 de febrero de 2018, expediente 59.603. M.P. Ramiro Pazos Guerrero; IV) Sección Tercera, Subsección C, decisión del 21 de febrero de 2018, expediente 60.115. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, entre muchas otras. [32] Si bien en el expediente no obra constancia de ejecutoria de la sentencia proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y César, no hay registros al consultar en el sistema el proceso y no obran recursos de apelación contra la providencia, lo cierto es que el fallo fue notificado mediante edicto del 15 de enero de 2001, por lo que se desfijó el 17 del mismo mes y la sentencia quedó en firme el 31 de enero del 2001, de conformidad con el Artículo 212 del C.C.A “(…) El término para interponer y sustentar la apelación será de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia (…)”.Reverso del folio 166 del cuaderno 1. [33] Artículo 11 Ley 678 de 2001: “CADUCIDAD.

La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas.

“PARÁGRAFO. La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas, del acuerdo conciliatorio logrado o de la suma determinada mediante cualquier otro mecanismo de solución de conflictos, sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar”. [34] Folio 11 del cuaderno 1. [35] Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, exp: 29.291, C.P: Mauricio Fajardo Gómez; así como en la sentencia de la subsección A de la Corporación del 15 de febrero de 2018, exp: 52.157, entre muchas otras providencias. [36] Sentencias proferidas por el Consejo de Estado: I) Del 8 de marzo de 2007 proferida por la Sección Tercera, C.P: Ruth Stella Correa Palacio, exp: 30.330) y II) Del 16 de julio de 2015 proferida por la Sección Tercera, Subsección A, C.P: Hernán Andrade Rincón (E), exp: 27.561, entre muchas otras. [37] Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [38] Folios 155 a 166 del cuaderno 1. [39] Folio 38 del cuaderno 1. [40] Sentencia fechada el 26 de mayo de 2016 proferida por esta Subsección en el expediente 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39.795). [41] Original de la cita: “El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas”. [42] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 25.749;

M.P. Ramiro Saavedra Becerra”. [43] Original de la cita: “A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total -no solo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad-, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda.

Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 16.887. M.P. Mauricio Fajardo Gómez”. [44] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de julio de 2013, exp. 46.162; MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa”. [45] Folios 24 a 26 del cuaderno 1. [46] Folio 27 del cuaderno No. 1. [47] La cédula de ciudanía corresponde a la plasmada en el contrato de prestación de servicios que obra a folio 97 del cuaderno 1. [48] Folios 102 y 103 del cuaderno 1. [49] Folios 291 y 292 del cuaderno 2. [50] Folio 293 del cuaderno 2. [51] Se probó con la copia del contrato que obra a folios 97 y 98 del cuaderno 1. [52] Hecho probado con la copia del contrato que consta en folios 99 y 100 del cuaderno 1. [53] Folios 138 a 151 del cuaderno 1. [54] Se encuentra en el numeral 79 del folio 141 del cuaderno 1. [55] Folios 138 a 151, cuaderno 1. [56] Se probó con la copia del acto administrativo del 6 de febrero de 1997, que obra a folio 151 del cuaderno 1.