ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS EXCEPCIONALES DE PROCEDENCIA / COSA JUZGADA - No acreditada / PRINCIPIO FRAUS OMNIA CORRUMPIT El señor [J.F.N.T.] promovió acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá, autoridades a las que acusa de desconocer sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, por cuanto en los fallos (…) declararon improcedente la acción de tutela (…) por no cumplir el requisito de subsidiariedad.

(…) [Para la Sala] El accionante en ningún momento está denunciando la comisión de un fraude que sitúe a las sentencias proferidas (…) en el fenómeno de la “cosa juzgada fraudulenta”. Asimismo, la Sección tampoco evidenció, (…) que las providencias atacadas hayan sido proferidas en fraus omnia corrumpit. (…) la Sala encuentra que la discusión planteada por el actor es ajena al fraude y consiste, únicamente, en que no se le aplicó la categoría de sujeto de especial protección que le fue reconocida en la sentencia (…), proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión del proceso de tutela (…).

Por lo tanto, el caso expuesto no encuadra dentro de las causales de procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela. (…) la Sala declarará improcedente la acción de tutela (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03728-00(AC) Actor: JOSÉ FERNANDO NAVAS TALERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y JUZGADO TREINTA Y TRES ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Sentencia de Primera Instancia. La Sala decide la acción de tutela promovida por el señor José Fernando Navas Talero en contra del Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, con ocasión de las sentencias de 22 de junio de 2018 y de 2 de agosto de 2018, proferidas por las autoridades judiciales accionadas en el trámite de la acción de amparo No. 11001-33-36-033-2018-00179-00.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor José Fernando Navas Talero promovió acción de tutela[1] en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá, solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados en las sentencias de 22 de junio de 2018 y de 2 de agosto de 2018, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencias mediante las cuales se negó la acción de tutela promovida por el actor en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, e identificada con el radicado No. 11001-33-36-033-2018-00179-00.

II.

HECHOS De conformidad con lo planteado por el accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Manifiesta contar con más de 74 años de edad, razón por la cual es un sujeto de especial protección[2]. II.2. Señala que desde el 20 de diciembre de 1993 adquirió el derecho a la pensión jubilación, sin embargo, por razones personales aplazó la solicitud de reconocimiento del mismo, hasta el 20 de octubre de 2011.

II.3. Informa que el 20 de octubre de 2011 solicitó al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP) el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación; solicitud que fue reconocida por la referida autoridad administrativa mediante la Resolución No. 1194 de 22 de mayo de 2012[3]. II.4. Indica que, por cuenta de una omisión atribuible a él, hubo un error en la liquidación de la pensión, toda vez que no se tuvo en consideración el tiempo laborado como Procurador Delegado; con base en lo anterior, mediante escrito de 9 de abril de 2013, solicitó al FONCEP la reliquidación de la mesada pensional.

Sin embargo, esta solicitud fue negada mediante las resoluciones No. 475 de 21 de abril de 2014 y 1627 de 10 de octubre de 2014, bajo el argumento de que la reliquidación de la mesada pensional era competencia de la UGPP y no del FONCEP. II.5. Narra que, como consecuencia de lo anterior, se produjo un conflicto de competencias entre el FONCEP y la UGPP, el cual fue dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante el auto de 22 de febrero de 2016[4], proveído que le asignó a la UGPP la competencia para estudiar y reconocer la solicitud de reliquidación pensional.

II.6. Expuso que la UGPP, mediante las resoluciones No. 27554 de 27 de julio de 2016 y 39684 de 21 de octubre de 2016, negó la solicitud de reliquidación de la pensión y, adicionalmente, mediante el Auto No. 25288 de 23 de diciembre de 2016 rechazó los recursos interpuestos en contra de las citadas resoluciones; por lo cual promovió la acción de tutela No. 25000-23-42-000-2017-01501-00, en la que solicitó: “Con fundamento en las razones expuestas y los hechos acreditados, solicito, respetuosamente, se ordene revocar la Resolución RDP 007541 del 27 de febrero pasado y en su lugar disponer que se acceda al recurso de apelación denegado en primera instancia, impugnación interpuesta para protestar el acto administrativo, Resolución RDP 039684 del 21 de octubre de 2016”.

II.7. La acción de tutela de la referencia fue resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 29 de noviembre de 2017, autoridad judicial que amparó la solicitud del actor y ordenó en la parte resolutiva de la sentencia: “[…] Segundo.- DÉJANSE (sic) sin efectos la Resolución N° RDP 007541 de 27 de febrero de 2017 y el Auto N° ADP 015288 de 23 de diciembre de 2016, que negaron los recursos de reposición, apelación y queja, interpuestos por el actor contra la Resolución N° RDP 039684 de 21 de octubre de 2016.

Tercero.- ORDÉNASE a la UGPP que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del presente fallo, se garanticen los recursos administrativos procedentes en contra de la Resolución N° RDP 039684 de 21 de octubre de 2016, teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el actor en el escrito presentado el 18 de noviembre de 2016, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia […][5]”.

II.8. Informa que en cumplimiento de la providencia judicial citada, la UGPP expidió las resoluciones No. RDP 007224 de 23 de febrero de 2018 y RDP 1085 de 26 de marzo de 2018, mediante las cuales se confirmó el acto administrativo No. 039684 de 21 de octubre de 2016 y, en consecuencia, no tuvo en cuenta, en la liquidación de la mesada pensional, el tiempo laborado como Procurador Delegado.

II.9. En razón a lo anterior, el accionante promovió la acción de tutela No. 11001-33-36-033-2018-00179-00, en contra de la UGPP, mecanismo a través del cual pretendía: “[…] el amparo constitucional (…) de mis derechos fundamentales invocados, (…) suplico que atendiendo los argumentos aducidos se disponga la anulación de los actos administrativos, condensados en la Resolución RDP 010895 del 26 de marzo pasado, (…) Nulidad que reclamo con base en los hechos anotados y las omisiones en las que incurrió el autor del acto objetado.

II.10. La acción de tutela No. 11001-33-36-033-2018-00179-00 fue tramitada y resuelta por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridades que, mediante las sentencias de 22 de junio de 2018[6] y de 2 agosto de 2018, negaron la solicitud de amparo por considerarla improcedente, toda vez que no se cumplían los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.

En ese orden de ideas, el juez constitucional dijo en el proveído objeto de esta acción de tutela, lo siguiente: “[…] Así las cosas y bajo el presupuesto de que lo que se pretende es debatir la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se negó la reliquidación de una pensión de vejez de la parte actora, será, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento que pueda reclamarse y declararse el pretendido derecho, ante el Juez a quien la ley le ha adscrito esta competencia, que lo será el Juez Contencioso Administrativo, atendida la forma de vinculación laboral.

(…) En ese orden de ideas y acogiendo el criterio jurisprudencial expuesto, estima el Tribunal que la presente acción de tutela deviene improcedente en los términos previstos en el numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ante la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial que pueden ejercitarse. Y, no existiendo tampoco en el expediente prueba ni elemento de juicio fundado que acredite válidamente la presencia de una situación grave, inminente y urgente que haga impostergable la protección mediante acción de tutela no resulta procedente la presente demanda; por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia[7][…]”.

III. LAS PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por el accionante fueron las siguientes[8]: “Con el fundamento en las razones expuestas solicito, respetuosamente, que se decrete la anulación de las sentencias criticadas, violatorias de las garantías constitucionales invocadas y, en reemplazo, se resuelva y decida el derecho vulnerado durante el extenso tiempo que estoy gestionándolo […][9]”.

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El señor José Fernando Navas Talero promovió acción de amparo en contra del Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante auto de 3 de septiembre de 2019 se admitió la acción de tutela, se ordenó la notificación de los accionados, se vinculó al Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en calidad de terceros interesados, y se solicitó al Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá remitir con destino a este despacho y en calidad de préstamo el expediente contentivo de la acción de tutela.

V. INTERVENCIONES Surtida la notificación del auto admisorio a la UGPP, al Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las partes intervinieron en el siguiente sentido: V.1. El Juez Treinta y Tres Administrativo de Bogotá, mediante escrito de 6 de septiembre de 2019[10], rindió informe a esta Corporación describiendo las actuaciones surtidas en el curso del trámite de tutela y solicitó que se declarara improcedente la acción de amparo “dado que la actuación desplegada por el Despacho no adolece de ninguno de los defectos señalados y por el contrario, fueron garantizados los derechos fundamentales de la parte accionante, debiéndose destacar que la decisión que suscita inconformidad fue confirmada en segunda instancia por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”.

V.2. La UGPP, mediante escrito de 9 de septiembre de 2019[11], solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de amparo por cuanto no se cumplían los requisitos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencia judiciales. En ese orden de ideas, la entidad sustentó su solicitud en los siguientes argumentos: “[…] Descendiendo al caso en concreto, es pertinente manifestar al Despacho que la acción de tutela es abiertamente improcedente en contra de fallos de tutela, a menos que se haya incurrido por parte del Juez de tutela en graves falencias que lo hagan incompatible con la Constitución, lo cual no ocurre en el presente caso, por cuanto se tuteló el derecho fundamental de petición y se denegó la anulación de la Resolución RDP No. 039684 del 21 de octubre de 2016, proferida por esta Unidad, que ordenó su reconocimiento pensional, pero una vez acredite el retiro de la nómina del FONCEP DESCONOCIMIENTO A LA CARGA DE LA INMEDIATEZ EN LA ACCIÓN DE TUTELA (…) Así las cosas y teniendo en cuenta que el fallo de segunda instancia que se pretende revocar es de agosto de 2018, resulta claro señor Juez, que no se cumple, en el marco fáctico previamente descrito, el requisito de la inmediatez, poniendo de relieve la ausencia de afectación al derecho fundamental alguno a cargo de esta Entidad (…) se denota un interés desproporcionado en obtener beneficios económicos en detrimento de las arcas del estado (sic) sin haber hecho uso en término oportuno de los procedimientos administrativos o acciones que por vía ordinaria o Contencioso Administrativa correspondían, de suerte que no existiendo un motivo válido que imposibilitare a la parte accionante el ejercicio de la presente acción en término oportuno la misma está llamada a fenecer, a la luz de lo dispuesto por la Corte Constitucional.

(…) RESPECTO A LA DOBLE ASIGNACIÓN (…) De las normas y jurisprudencia anteriormente señaladas, se observa que el reconocimiento de la Pensión reconocida por el FONCEP a favor del señor JOSE FERNANDO NAVAS TALERO, es incompatible con la pensión reconocida por esta Unidad, por cuanto sin dos asignaciones a cargo del erario público.

(…) IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA CONTROVERTIR UNA SENTENCIA DE TUTELA PREVIA. La Corte Constitucional en reiteradas providencias ha señalado que la acción de tutela es una acción constitucional que tiene por finalidad proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u la omisión de cualquier autoridad pública o por un particular (…) (…) Así mismo la H. Corte Constitucional ha establecido los siguientes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de las sentencias de tutela, los cuales deben cumplirse en su totalidad: 1.

Que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional, esto es, que involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes. 2. Que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que originó la vulneración. 3. Que cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia que se impugna, que resulte lesiva de las garantías constitucionales del actor. 4.

Que se cumpla el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del afectado, salvo que se trate de derechos fundamentales. 5. Que la sentencia que se impugna en sede de tutela no corresponda, a su vez, a una sentencia que haya definido una acción de tutela. (…) Así las cosas, es claro que la presente acción de tutela no está llamada a prosperar por cuanto no se cumplen con los requisitos jurisprudenciales que la misma Corte Constitucional ha establecido para ello, máxime cuando la acción de tutela que hoy nos ocupa no fue seleccionada por la H. Corte Constitucional.

V.3. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la oportunidad procesal concedida, guardó silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela presentada por el señor José Fernando Navas Talero en contra del Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[12], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[13], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[14].

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe determinar: i) Si la acción de tutela presentada por el señor José Fernando Navas Talero, cumple con los requisitos generales de procedibilidad de este medio. ii) Si deben dejarse sin efectos las sentencias de tutela de 22 de junio de 2018 y de 2 de agosto de 2018, proferidas por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por encontrarse acreditada una conducta fraudulenta en las providencias judiciales objeto de la acción de amparo.

Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el estudio de fondo siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela. Requisitos generales y excepcionales de procedibilidad. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[15], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Según las reglas establecidas en la sentencia SU-627 de 2015, la acción de tutela procede contra fallos judiciales dictados en el curso de una acción de tutela, cuando se cumplen los siguientes supuestos: i) La regla general es que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela. Esta regla no admite excepción alguna cuando el fallo ha sido proferido por la Corte Constitucional, ya sea en su Sala Plena o en las Salas de Revisión; asimismo, aclara la Corte que contra los fallos referidos solo es procedente el incidente de nulidad, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos para ello. ii) La acción de tutela procede excepcionalmente cuando la sentencia tutelada ha sido proferida fraudulentamente y, en consecuencia, se encuentra revestida de “cosa juzgada fraudulenta”, la cual “se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad[16]”.

En este supuesto deben acreditarse los siguientes requisitos: “a) que la tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir que no se esté en presencia de la cosa juzgada; b) que se pruebe de manera clara y suficiente que la decisión en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude; y c) que no exista otro mecanismo legal para resolver tal situación[17]”.

De lo expuesto con anterioridad, la Sala concluye que cuando el juez constitucional le compete decidir una acción de tutela dirigida en contra de un fallo de tutela, el funcionario judicial debe, en primer lugar, verificar la presencia de los requisitos generales (inmediatez, subsidiariedad, relevancia constitucional, etc.); y, en segundo lugar, verificar la concurrencia de los requisitos excepcionales de procedencia de la acción de tutela en contra de fallos de tutela, tal como lo establece la Corte Constitucional en la sentencia SU - 627 de 2015.

Así las cosas, cuando el juez constitucional encuentre acreditada la cosa juzgada fraudulenta tendrá la facultad de dejar “sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnioa corruptis”[18], la sentencia objeto de la acción de amparo. VIII.4. El caso concreto. El señor José Fernando Navas Talero promovió acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá, autoridades a las que acusa de desconocer sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, por cuanto en los fallos proferidos el 22 de junio de 2018 y el 2 de agosto de 2018, declararon improcedente la acción de tutela No. 11001-33-36-033-2018-00179- 00, por no cumplir el requisito de subsidiariedad.

A juicio del autor, las autoridades judiciales accionadas no aplicaron la sentencia de tutela de 29 de noviembre de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. VIII.4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. En el asunto sub examine, la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, por las siguientes razones: i).

Es evidente que el tema objeto de estudio tiene relevancia constitucional, en tanto que se reclama la protección de derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente desconocidos por el Juez Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridades que, actuando como jueces de tutela, profirieron las sentencias de 22 de junio de 2018 y de 2 de agosto de 2018. ii).

A pesar de la forma desorganizada y confusa en que fue redactado el escrito de tutela, la Sección encuentra que los hechos que motivaron la presente acción de amparo se contraen a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso del actor, presuntamente desconocidos en las sentencias de 22 de junio de 2018 y de 2 de agosto de 2018. iii).

Ahora bien, en cuanto al requisito de inmediatez, la Sección observa que al interior del expediente de tutela No. 11001-33-36-033-2018-00179-00, no existe evidencia de la notificación al accionante de la sentencia de 2 de agosto de 2018. Asimismo, el señor José Fernando Navas Talero informó en su solicitud que “la sentencia citada, proferida por el Tribunal, no me fue notificada y de su contenido vine a tener noticia el 10 de julio del año en curso, suceso de cual dio razón el funcionario CESAR ALEXANDER FALLA PIRA, con una explicación incomprensible[19]”.

Por lo anterior y teniendo en cuenta que los accionados no se pronunciaron sobre este punto, la Sala tendrá por satisfecho este requisito, por cuanto la notificación de la providencia acusada se realizó, según lo informado por el accionante, en el mes de julio de 2019 y esta acción de amparo se presentó el 5 de agosto de 2019. iv). Respecto del cumplimiento del requisito de subsidiariedad la Sala considera que se encuentra satisfecho, por cuanto la acción de tutela se dirige en contra de dos fallos de tutela de 22 de junio de 2018 y de 2 de agosto de 2018, las cuales fueron proferidos en primera y segunda instancia por los accionados, y que, a su vez, no fueron seleccionados por la Corte Constitucional en sede de revisión. Por lo anterior, estima la Sección que se encuentra satisfecha esta carga.

Así las cosas, y toda vez que se encuentran acreditado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, se hace necesario revisar el cumplimiento de los requisitos excepcionales. VIII.4.2. Análisis de los requisitos excepcionales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de fallos de tutela. Como se expuso con anterioridad, la Corte Constitucional, mediante la sentencia SU – 627 de 2015[20], unificó su jurisprudencia entorno a la “procedencia excepcional” de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela “cuando concurren determinados elementos que requieren la actuación inmediata del juez constitucional para revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo.

En aquella oportunidad, se expuso el principio “fraus omnia corrumpit”, según el cual el derecho no puede reconocer situaciones originadas en hechos fraudulentos, razón por la cual se dejó sin efectos una acción de tutela, sobre la cual se interpuso una solicitud de amparo[21]. Sin embargo, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela, inicialmente, no era permitida.

Antes de la SU – 627 de 2015, el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia SU – 1219 de 2001, prohibió la posibilidad de interponer la acción de amparo con el objeto de revertir los efectos de la cosa juzgada constitucional producidos por las sentencias dictadas en un proceso de tutela, esta tesis fue reiterada en las sentencias T-021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002;

T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T-528 de 2004; T-368 y T- 944 de 2005; T-059 y T-237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; y T – 208 de 2013; la Corte Constitucional encontraba justificada esta prohibición sobre la base de los siguientes argumentos: “[…] 4.3.2. En este contexto, que es imprescindible para comprender la Sentencia SU-1219, este tribunal fija la regla de la no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, que se funda en la consideración de que es importante evitar que la sentencia de tutela pueda ser objeto de la acción de tutela, pues con ello “la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales”.

Así, pues, admitir una nueva acción de tutela “sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido”, lo que es contrario a la Constitución y a las normas reglamentarias en la materia. Y lo es, porque una vez ha concluido el proceso de selección “opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional”, que tiene un trato diferente respecto de la cosa juzgada no constitucional, respecto de la procedencia de la tutela, que: (…) se justifica por la especificidad del mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales.

Los eventuales errores de los jueces de tutela constitutivos de vías de hecho pueden ser corregidos en el trámite de revisión que se surte por parte de la Corte Constitucional como órgano de cierre del ordenamiento jurídico y garante de la seguridad jurídica. No escapa a la Corte que el trámite de selección de las sentencias de tutela para revisión puede incurrirse en una equivocación al excluir un fallo de tutela que constituye una verdadera vía de hecho y con ello en una afectación de derechos o bienes jurídicamente protegidos.

Pero esta posibilidad es ocasional y excepcional. En cambio, de admitirse que contra toda sentencia de tutela puede presentarse una nueva tutela por vías de hecho, la afectación de los derechos fundamentales así como del mecanismo judicial efectivo para su protección sería en la práctica permanente y general, y, por lo tanto, desproporcionadamente mayor.

En todo caso el sistema de selección para revisión puede ser susceptible de mejoras tendientes a minimizar la ocurrencia de errores en el estudio de la totalidad de las decisiones de tutela remitidas a la Corte Constitucional. Es por ello que ponderados todos estos factores la Corte arriba a la conclusión que la respuesta que más se ajusta a la Constitución es que no procede la tutela contra sentencias de tutela […][22]”.

Resaltado de la Sala. Empero, la prohibición anterior fue sometida a una excepción mediante la sentencia T - 218 de 2012, en la cual la Corte modificó su tesis inicial, para en su lugar aceptar que la cosa juzgada constitucional: “[…] no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el valor de justicia. Por tanto, no es un principio absoluto del derecho, sino un elemento que integra la pretensión de corrección del mismo.

En consecuencia ¿A partir de qué principio del derecho en general o, constitucional si se quiere, se puede avalar una situación fraudulenta, desconocedora del derecho y en contravía de principios mayores como la vigencia de un orden justo? (…) La Sala observa que a partir de ninguno, pues el principio fraus omnia corrumpit, no es un término retórico sino una certeza sobre las consecuencias que acarrea validar una situación injusta.

El fraude lo corrompe todo y atenta contra la recta impartición de justicia, la igualdad, el debido proceso y la solidaridad, entre otros principios. (…) En este sentido, la Sala sigue a Véscovi quien expone que el fin del fraude es precisamente la cosa juzgada, que al darle seguridad y certeza a la consecuencia jurídica buscada, la hace difícil de combatir, permitiendo incluso que sea exigible de manera coactiva […][23]”.

Resaltado de la Sala. En conclusión, se tiene que “el principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez[24]”.

Adicionalmente, en la sentencia de tutela T - 218 de 2012, el Tribunal Constitucional también indicó: “[…] La Constitución de 1991 contempla en el artículo 83 que “(…) Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas”.

Esta disposición comprende entonces dos elementos. Por una parte, la presunción que cobija a las actuaciones de las personas frente al Estado y, por lo otra, el deber de ellas de comportarse conforme a tales postulados. Igualmente, el numeral 7º del artículo 95, establece como obligación de todas las personas, en cumplimiento de la Constitución, prestar su colaboración “(…) para el buen funcionamiento de la administración de justicia”.

Como desarrollo de ello, el artículo 71 del CPC contempla los deberes de las partes en el proceso, entre los que se encuentra “[p]roceder con lealtad y buena fe en todos sus actos[;] obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en ejercicio de sus derechos procesales (…)”. En contraposición a esto, el numeral 3º del artículo 74 del mismo Código define como temeridad o mala fe, entre otros, la utilización del “(…) proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a éste o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos”.

Así las cosas, a los deberes de lealtad y buena fe se opone el fraude de una de las partes o de ambas, ya sea a través de sus apoderados, que puede contar con la desavenencia del juez o, contrariando sus deberes constitucionales y legales, con su anuencia. (…) 3.2.19 La cosa juzgada fraudulenta y el fraude procesal son especies dentro del fraude en el derecho.

Para los efectos de esta sentencia, la Sala ahondará en la primera, pues resulta relevante comprender de qué trata para resolver el caso objeto de estudio. Con todo, vale la pena mencionar que ambos se repudian por chocar con la seguridad jurídica de la sentencia, al igual que contra los actos e instancias cumplidos dentro del proceso.

(…) 3.2.20 Ahora bien, según Carnelutti, el objetivo del fraude es desviar el proceso de su fin: resolver conforme a justicia la controversia humana. En cambio, para Véscori, el fin del fraude es precisamente la cosa juzgada, que al darle seguridad y certeza a la consecuencia jurídica buscada, la hace difícil de combatir, permitiendo incluso que sea exigible de manera coactiva.

Pero, en todo caso, sin importar desde cuál de estas perspectivas doctrinarias se analice, lo cierto es que “[e]l dolo se sirve de la justicia para alcanzar sus fines”. Por ello, sancionar y desvirtuar la cosa juzgada fraudulenta supone reparar a la sociedad en su conjunto, pues el dolo atenta contra el bien social de la administración de justicia. (…) 3.2.22 En todo caso y en relación con lo antedicho, existe un asunto de trascendental relevancia para el Derecho, que radica en la ponderación entre el percepto fraus omnia corrumpit y la posibilidad de cuestionar la cosa juzgada que, como se vio con anterioridad, obedece a una necesidad práctica de la sociedad: brindar seguridad y estabilidad a la resolución de un conflicto solventado a través del derecho.

Por ello, tanto la doctrina como el legislador han encontrado y señalado remedios para evitar el primero, sin que exista un desmedro absoluto de la cosa juzgada, pues si se permitiera reabrir todos los procesos fenecidos, se perdería la finalidad de la referida institución de resolver los conflictos. (…) 3.2.25 En suma, la Constitución contempla la buena fe que conlleva, además de la presunción atinente a que acompañará en sus actuaciones a los particulares frente al Estado, el deber de comportarse conforme a sus postulados.

Esto incluye la colaboración de todas las personas para el buen funcionamiento de la administración de justicia, así como los deberes de las partes en el proceso de lealtad y probidad. Lo anterior se contrapone, como es obvio, al uso del proceso con fines ilegales, dolosos y fraudulentos. En este sentido, existe un deber de las autoridades judiciales, incluido el juez de tutela, de adoptar todas las medidas que el ordenamiento jurídico le confiere para combatir que el fraude corrompa la correcta administración de justicia. La cosa juzgada fraudulenta se predica cuando el dolo se ha materializado en la sentencia judicial.

(…). En todo caso, el objeto de este último supone lograr que una situación dolosa, a través de la majestad que sustenta una sentencia, sea exigible coercitivamente. Por lo mismo, el fraude puede ser cometido por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto. Cuando esto último sucede, la gravedad de la actuación es aún mayor, por desconocer la autoridad judicial sus deberes como poder constituido.

Los anteriores argumentos fueron recogidos en la sentencia SU - 627 de 2015, en la cual la Corte aceptó, definitivamente, la procedencia excepcional de la acción de tutela para revertir sentencias proferidas por jueces de tutela en primera y segunda instancia, siempre y cuando se cumplan estos 3 requisitos: […] a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir, que no se está en presencia del fenómeno de cosa juzgada. b) Debe probarse de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus omnia corrumpit). c) No existe otro mecanismo legal para resolver tal situación, esto es, que tiene un carácter residual.

Ahora bien, estudiado estos tres requisitos en el caso planteado, la Sala encuentra que en esta oportunidad no concurren los mismos, por las siguientes razones: i) El accionante en ningún momento está denunciando la comisión de un fraude que sitúe a las sentencias proferidas el 22 de junio de 2018 y el 2 de agosto de 2018, en el fenómeno de la “cosa juzgada fraudulenta”.

Asimismo, la Sección tampoco evidenció, en la revisión del expediente de tutela No. 11001-33-36-033-2018-00179-00, que las providencias atacadas hayan sido proferidas en fraus omnia corrumpit. Por el contrario, la Sala encuentra que la discusión planteada por el actor es ajena al fraude y consiste, únicamente, en que no se le aplicó la categoría de sujeto de especial protección que le fue reconocida en la sentencia de 29 de noviembre de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión del proceso de tutela No. 25000-23-42-000- 2017-01501-00.

Por lo tanto, el caso expuesto no encuadra dentro de las causales de procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela. ii) En segundo lugar, la Sala advierte que los argumentos que están siendo objeto de discusión en esta acción de tutela, coinciden plenamente con los expuestos por el actor en la acción de tutela No. 11001-33-36-033-2018- 00179-00, en tanto que el accionante pretende que se reconozca la reliquidación de la pensión que fue estudiada en el citado proceso, por ello esta Sección considera que, adicionalmente, la acción de tutela presentada por el actor “comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir, que no se está en presencia del fenómeno de cosa juzgada”.

Finalmente, es necesario reiterar que, en estos casos, la procedencia de la acción de tutela es excepcional y su propósito es “revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo”; por ello la carga argumentativa del actor debe dirigirse a demostrar que existe una actuación fraudulenta que está siendo amparada injustamente por la cosa juzgada constitucional, situación que no ocurre en esta oportunidad.

En virtud de lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por el señor José Fernando Navas Talero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor José Fernando Navas Talero por no cumplir los requisitos excepcionales de procedencia, conforme se expuso la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase al Juzgado de origen el expediente 11001-33-36-033-2018-00179-00, remitido en calidad de préstamo.

CUARTO: De no ser impugnada la presente sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 1 al 16 del expediente. [2] Visible a folio 3 de la acción de tutela. [3] Visible a folio 2 del expediente de tutela No. 11001-33-36-033-2018- 00179-00. [4] Visible a folio [5] Visible a folios 35 – 36 del expediente de tutela. [6] La fecha insertada a la providencia corresponde al 22 de junio de 2017, sin embargo lo anterior debe obedecer a un error mecanográfico del juez de conocimiento. [7] Visible a folio 28 del expediente de tutela No. 11001-33-36-033-2018- 00179-00. [8] Visible a folio 17. [9] Visible a folio 56. [10] Visible a folios 60 – 61. [11] Visible a folio 60 – 72. [12] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [13] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [14] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [16] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [17] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [18] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [19] Visible a folio 2 del expediente. [20] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [21] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T – 951 de 19 de diciembre de 2013, Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Fragmento tomado de la sentencia SU – 627 de 2015. [23] Corte Constitucional, sentencia T – 951 de 2013.

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Fragmento tomado de la sentencia SU – 627 de 2015.