ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCESO DE REVISIÓN DE ACUERDOS MUNICIPALES / ATRIBUCIÓN DE LOS GOBERNADORES PARA REVISAR LOS ACUERDOS EXPEDIDOS POR ENTES TERRITORIALES / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - No se afectó / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN [La Sala deberá determinar si] ¿[i]ncurrió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en defecto procedimental absoluto por violación del principio de congruencia al proferir la sentencia de 16 de mayo de 2019, porque analizó la falta de competencia del municipio para establecer una amnistía tributaria, argumento que no fue alegado por la gobernadora del departamento del Valle del Cauca? Y, en consecuencia ¿vulneró el derecho de defensa y contradicción de la entidad actora, puesto que no contó la posibilidad de plantear argumentos defensivos contra los motivos que sustentaron la declaratoria de inexiquibilidad parcial del artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019? (…) [L]a Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en defecto procedimental absoluto por desconocimiento del principio de congruencia, porque, en aplicación de las facultades con las que cuenta en los procesos de revisión, analizó la constitucionalidad del articulo demandado y lo encontró inexequible, en otras palabras, garantizó la supremacía constitucional.
(…) [Asimismo,] la Sala concluye que, contrario a lo afirmado por la actora, el tribunal planteó argumentos respecto a la competencia con la que contaba el concejo para proferir la norma cuestionada y que lo establecido no correspondía a una amnistía tributaria, puntos que fueron parte del análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
De ahí que no exista una vulneración al derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la demanda. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02871-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el municipio de Santiago de Cali, contra la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado el 25 de julio de 2019, que negó el amparo solicitado por la parte actora.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El municipio de Santiago de Cali interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, solicitó: “Se deje sin efecto la sentencia del 16 de mayo de 2019, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA (…), dentro del proceso de acción de revisión de acuerdos bajo el radicado No. 76001-23-33-000- 2019-00157-00 que promovió EL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA contra el ente territorial.”[1] 2.
Hechos De la revisión de los expedientes, la Sala destaca los siguientes hechos: El 23 de enero de 2019, el Concejo Municipal de Santiago de Cali profirió el Acuerdo No. 458 “por medio del cual se adoptan medidas temporales previstas en la Ley 1943 de 2018, se reduce transitoriamente la tasa de los intereses moratorios de impuestos de conformidad con la Ley 788 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, que fue sancionado por el alcalde municipal el 24 de enero de 2019 y publicado el 25 de enero de ese mismo año. De conformidad con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política[2], el referido acuerdo fue enviado al Gobernador del Valle del Cauca para su revisión constitucional y legal.
La Gobernadora del Valle del Cauca, con fundamento en el numeral 4 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011[3] y el artículo 130 del Decreto 1333 de 1986[4], remitió el acuerdo al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el objeto que se declarara la ilegalidad del artículo 5, específicamente, del texto que se subraya: “Artículo 5° REDUCCION TRANSITORIA DE LA TASA DE INTERES MORATORIO PARA OBLIGACIONES POR IMPUESTOS.
Desde la vigencia del presente acuerdo y hasta el 31 de octubre de 2019, la tasa de interés moratorio aplicable a obligaciones por impuestos adeudados al ente territorial, establecida en el artículo 33 del acuerdo 0434 de 2017, será la vigente para efectos al momento del pago, reducida así (…)” Al respecto, señaló que el referido aparte es contrario a los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario, porque las autoridades territoriales no tienen competencia para liquidar los intereses moratorios a la tasa vigente al momento del pago de la obligación fiscal, pues estos intereses se causan diariamente a la tasa vigente certificada por la Superintendencia Financiera.
De igual forma, consideró que el concejo no tenía competencia para modificar la forma de liquidar la tasa de intereses moratorios, pues esa competencia radica exclusivamente en el Congreso de la República. El 16 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la inexequibilidad parcial del artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019, específicamente, los apartes subrayados a continuación: “Artículo 5° REDUCCIÓN TRANSITORIA DE LA TASA DE INTERÉS MORATORIO PARA OBLIGACIONES POR IMPUESTOS.
Desde la vigencia del presente acuerdo y hasta el 31 de octubre de 2019, la tasa de interés moratorio aplicable a obligaciones por impuestos adeudados al ente territorial, establecida en el artículo 33 del acuerdo 0434 de 2017, será la vigente para efectos al momento del pago, reducida así: a) En un noventa por ciento (90%) cancelando la totalidad del capital adeudado, desde la vigencia del presente acuerdo y hasta el 30 de junio de 2019; y b) En un sesenta por ciento (60%) si el pago se realiza desde el 1 de julio hasta el 31 de octubre de 2019.
Igualmente el contribuyente, declarante, agente retenedor, responsable, deudor solidario, deudor subsidiario o garante que pretenda acceder al beneficio de que trata el presente artículo tendrá la opción de escoger las vigencias a las cuales aplicar el pago, siempre y cuando cancele la totalidad de la vigencia adeudada. Quienes tengan acuerdos de pago por impuestos, podrán acogerse a la reducción de la tasa de interés moratoria establecida en el presente artículo, cancelando la totalidad del saldo del acuerdo que hayan suscrito.
Parágrafo. A partir el 1 de noviembre de 2019, la tasa de interés moratoria aplicable a obligaciones fiscales adeudadas al ente territorial será la establecida en el artículo 33 del acuerdo 0434 de 2017.” Explicó la diferencia entre las amnistías y los beneficios tributarios, así como la competencia de los municipios para su otorgamiento.
Al respecto, advirtió que, acorde con lo previsto en el artículo 294 de la Constitución Política, las entidades territoriales solamente pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales, pero no pueden establecer amnistías tributarias. En este contexto, frente al caso concreto, manifestó que era necesario determinar si el Concejo Municipal de Santiago de Cali estaba facultado para reducir la tasa de interés moratorio sobre obligaciones tributarias ya consolidadas.
Consideró que del texto del artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019 era posible concluir que se trataba de la concesión de una amnistía tributaria, porque se acordaba condonar el pago de un 10 % o un 40 % de los intereses sobre impuestos de vigencias que ya se habían causado y consolidado. Por lo anterior, consideró que se inobservó lo contemplado en el artículo 294 superior, porque los entes territoriales no tienen competencia para fijar amnistías tributarias.
El municipio de Santiago de Cali solicitó aclaración del fallo, porque no tenía certeza de la tasa de interés moratorio que debía aplicar a las obligaciones derivadas de impuestos. El 20 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aclaró el fallo en el sentido de precisar que la tasa de interés moratorio que debía aplicarse era la prevista en el artículo 33 del Acuerdo No. 434 de 2017, que reprodujo lo previsto en el artículo 635 del Estatuto Tributario. 3.
Argumentos de la acción de tutela En concreto, los argumentos fueron: Señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en violación directa de la Constitución Política, porque fundamentó la decisión cuestionada en argumentos distintos a los alegados por la gobernadora del Valle del Cauca, es decir, violó la competencia funcional que tenía, pues el estudio del acuerdo debió limitarse las objeciones presentadas por la gobernadora del Valle del Cauca.
Alegó que, por ese motivo, no pudo ejercer el derecho de defensa y contradicción frente a las razones por las que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la inexequibilidad parcial del artículo 5 del Acuerdo No. 458 de 2019. Advirtió que las reducciones de la tasa de interés moratorio propuestas en el referido acuerdo no exoneran del pago de la obligación tributaria principal, sino de un porcentaje de las sanciones impuestas.
De ahí que el acuerdo resultaba ajustado a la norma. Expresó que la decisión judicial controvertida le ocasiona un perjuicio irremediable porque limita los ingresos del municipio destinados al cumplimiento de los objetivos trazados en el Plan de Desarrollo Municipal. 4. Trámite previo Mediante auto del 19 de junio de 2019, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, y al departamento del Valle del Cauca, como tercero interesado[5]. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló que, contrario a lo afirmado por la entidad territorial, no vulneró el derecho de defensa y contradicción, porque, en la contestación presentada por la actora en el proceso de revisión del Acuerdo 458 de 2019, alegó que tenía competencia para otorgar amnistías tributarias, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Aunado a lo anterior, resaltó que en la contestación el municipio demandante adujo que tenía competencia para reducir la tasa de interés moratorio sobre impuestos y que la reducción transitoria de la tasa de interés moratorio para obligaciones por impuestos no extingue las obligaciones tributarias consolidadas. De ahí que lo establecido en el artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019 no puede considerarse una amnistía tributaria.
Explicó que efectuó un estudio de los argumentos defensivos planteados por el municipio y, con fundamento en el análisis expuesto en la sentencia controvertida, declaró parcialmente inexequible el artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019. 6. Providencia impugnada La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de julio de 2019, negó el amparo solicitado en la acción de tutela.
Aclaró que si bien la parte actora alegó un presunto defecto por violación directa de la Constitución Política, realizaría el estudio con base en la causal de defecto procedimental absoluto, que se configura cuando se dictan providencias incongruentes. Además, adujo que en el presente asunto no procede ninguno tipo de recurso, por lo que la acción de tutela resulta procedente para el estudio de los derechos fundamentales invocados.
Advirtió que en la contestación de la demanda de revisión, el municipio de Santiago de Cali: i) expuso argumentos en los que manifestó que, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, se encontraba facultado para disminuir la tasa de interés moratorio de los impuestos; ii) asimiló el interés causado por la mora en el pago de las obligaciones fiscales a una sanción; iii) que la reducción transitoria de los intereses moratorios, prevista en el artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019, no extinguía las obligaciones tributarias sustanciales, y, por ello, no podía considerarse como una amnistía tributaria.
Por lo anterior, concluyó que el municipio de Santiago de Cali no solo limitó su defensa al cargo de inexequibilidad formulado por la gobernadora del departamento del Valle del Cauca, sino que alegó tener competencia para disminuir la tasa del interés moratorio. De ahí que no sea posible afirmar que existió vulneración al derecho de defensa y contradicción del municipio demandante.
De otro lado, expresó que la Corte Constitucional, en la sentencia T-119 de 2003, expresó que el juez de lo contencioso administrativo estás facultado para pronunciarse no solo respecto a los cargos formulados por el gobernador y los intervinientes en el proceso, sino a otras normas relevantes para la decisión, en especial, las de rango constitucional.
De ahí que el análisis del tribunal demandado para determinar la competencia del municipio debía analizarse a la luz del artículo 294 de la Constitución Política. 7. Impugnación El municipio de Santiago de Cali impugnó la decisión de primera instancia con fundamento en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto procedimental absoluto por violación del principio de congruencia, porque, en el fallo cuestionado, fueron analizados asuntos que la gobernadora del departamento del Valle del Cauca no cuestionó en el proceso de revisión, especialmente, la falta de competencia del municipio para determinar amnistías tributarias.
Citó apartes de la sentencia T-119 de 2003 y consideró que el fallo proferido en el mecanismo de acción de revisión produce efectos de cosa juzgada, únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados. Así mismo, insistió que no contó con la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a los argumentos adicionados por la autoridad judicial demandada, que condujeron a la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019, pues su defensa giró en torno a demostrar que el artículo 5 del acuerdo no era contrario a los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[6] y especiales[7] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.
Cuestión Previa Previó a plantear el problema jurídico que abordará la Sala, resulta necesario traer en cita lo previsto en el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, que, respecto al trámite de revisión de los acuerdos proferidos por las entidades municipales, estableció lo siguiente: “Artículo 121º.- Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: (…) 3.
Practicadas las pruebas pasará el asunto al Despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” (Se destaca) De modo que la norma ha establecido, de manera expresa, que contra la sentencia proferida por los Tribunales Administrativos en el proceso de revisión no procede recurso alguno. Con fundamento en el precepto citado, esta Corporación[8] y la Corte Constitucional[9], han concluido que contra los fallos proferidos en ese tipo de asuntos no son procedentes, inclusive, los recursos extraordinarios.
Por lo anterior, la Sala considera que la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad, pues no existe otro medio de defensa judicial al que pueda acudir la parte actora para solicitar la protección de los derechos fundamentales. 4. Problema jurídico ¿Incurrió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en defecto procedimental absoluto por violación del principio de congruencia al proferir la sentencia de 16 de mayo de 2019, porque analizó la falta de competencia del municipio para establecer una amnistía tributaria, argumento que no fue alegado por la gobernadora del departamento del Valle del Cauca? Y, en consecuencia ¿vulneró el derecho de defensa y contradicción de la entidad actora, puesto que no contó la posibilidad de plantear argumentos defensivos contra los motivos que sustentaron la declaratoria de inexiquibilidad parcial del artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019? 5.
Solución al caso concreto Para resolver el presente asunto, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, que establece como atribuciones de los gobernadores las siguientes: “Artículo 305. Son atribuciones del Gobernador: ( ) “10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez”.
El procedimiento para que se lleve a cabo la revisión de los acuerdos municipales proferidos por los concejos se encuentra consagrado en los artículos 119 a 121 del Decreto 1333 de 1986, así: “ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” De las normas traídas en cita, se concluye que radica en cabeza de los gobernadores la facultad de adelantar un control de legalidad y constitucionalidad sobre los actos expedidos por los concejos municipales y remitirlos al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competente para que decida si estos se ajustan al ordenamiento jurídico.
De igual forma, debe tenerse en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-119 de 2003, que definió algunas de las características del proceso de revisión, del siguiente modo: “- En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos.
La actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa. - En segundo lugar, corresponde a un procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. - En tercer lugar, es una acción que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa).
Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333/89, artículo 120). - En cuarto lugar, constituye un control excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonomía territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados. - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3).” De lo anterior se concluye que el juez que asume el proceso de revisión cuenta con un margen de competencia definido para determinar la validez o no del acuerdo municipal y, especialmente, salvaguardar los derechos de rango constitucional que encuentren trasgredidos.
Por ello, en principio, está atado a los cargos u objeciones planteadas por el gobernador y, en caso de que ocurra, a los argumentos que expongan los intervinientes. Ahora bien, en el presente asunto está demostrado que la Gobernadora del departamento del Valle del Cauca manifestó en el proceso de revisión de acuerdos que el Artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019 era contrario a los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario porque estableció que los intereses moratorios causados por obligaciones tributarias debían liquidarse a la tasa vigente al momento del pago de la obligación fiscal.
Así mismo, consideró que el concejo no tenía competencia para modificar la forma de liquidar la tasa de intereses moratorios, pues esa competencia radica exclusivamente en el Congreso de la República. El 16 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia en la que declaró la inexequibilidad parcial del artículo acusado.
Como problema jurídico a resolver, planteó lo siguiente: “La Sala debe determinar si el Concejo Municipal de Cali, Valle del Cauca, contrarió el artículo 294 de la C.P., al establecer una amnistía tributaria, en el aparte demandado del artículo 5 del Acuerdo 458 del 23 de enero de 2019, que habilitó la disminución entre un 90% y un 60% de la tasa de interés moratorio aplicable a obligaciones por impuestos adeudados al municipio de Cali” Frente al caso concreto, expresó: “La parte demandante alegó que los municipios no pueden liquidar los intereses moratorios a la tasa vigente al momento del pago de la obligación fiscal, pues se trata de intereses que se causan diariamente a la tasa vigente certificada por la Superintendencia Financiera.
Sin embargo, la Sala considera que antes de realizar un estudio de los cargos de inconstitucionalidad e ilegalidad formulados en la demanda contra el aparte del artículo 5 del Acuerdo 458 del 23 de enero de 2019, se debe determinar si el Concejo Municipal de Cali tiene la facultad de reducir la tasa de interés moratorio sobre las obligaciones tributarias ya consolidadas.
La Sala observa en el artículo 5 ibídem que la reducción temporal de la tasa de interés moratorio certificada por la Superfinaciera para el crédito de consumo, menos dos puntos, establecida en los artículos 635 del ET y 33 del Acuerdo 434 del 2017, aplica sobre tributos ya causados. Por ende, se debe verificar si el acuerdo mencionado concedió una amnistía tributaria o un beneficio tributario.
El Consejo de Estado determinó que dentro de la clasificación genérica de los beneficios tributarios o tratamientos tributarios diferenciados se encuentran las exenciones. Estos beneficios, a diferencia de las amnistías, inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que se configure, mientras que las segundas, suponen la existencia de una obligación tributaria exigible y que por disposición legislativa no se cobra.
Llegados a este punto, acorde con la literalidad del inciso primero el artículo 5 del Acuerdo 458 del 23 de enero de 2019, la reducción de la tasa de interés moratorio se aplica a obligaciones por impuestos adeudados. Por ende, si se acordó por el concejo condonar el pago de un 10% o un 40% de la tasa de intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, se está haciendo referencia a una amnistía tributaria.
Entonces, acorde con los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 de la Ley 1333 de 1986, los municipios tienen la facultad de otorgar exenciones a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años. Además, le está vedado a la ley conceder exenciones sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP).
Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar exenciones a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 de la CP no le otorgó esas facultades y, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite [la] adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida.
Por todo lo expuesto, de conformidad con el artículo 123 del Decreto 1333 de 1986 y al contravenir el artículo 294 de la CP, se declararán inexequibles los apartes del artículo 3 del Acuerdo 458 de 23 de enero de 2019 – que se subrayan a continuación, pues otorgan una amnistía tributaria (…)” (Se destaca) Como se ve, se tiene que, si bien la censura planteada por la gobernadora del Valle del Cauca se sustentó en la violación de los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario, lo cierto es que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca encontró que el artículo cuestionado trasgredía los artículos 294 y 317 de la Constitución Política y, en consecuencia, declaró parcialmente inexequible el artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019.
Por lo anterior, con fundamento en las normas constitucionales, legales y la jurisprudencia citadas en antecedencia, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en defecto procedimental absoluto por desconocimiento del principio de congruencia, porque, en aplicación de las facultades con las que cuenta en los procesos de revisión, analizó la constitucionalidad del articulo demandado y lo encontró inexequible, en otras palabras, garantizó la supremacía constitucional.
De otro lado, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho de defensa y contradicción, se encuentra que el municipio de Santiago de Cali intervino en el proceso de revisión del acuerdo y expuso, además de las razones de por qué consideraba ajustado el artículo objeto de revisión a lo previsto en los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario, los siguientes argumentos defensivos: “(…) base en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, es que el Concejo Municipal fundamentó la decisión de reducir transitoriamente la tasa de interés moratorio para obligaciones por impuestos que ya ha sido determinada, dejando incólume la determinación de la misma, toda vez que el espíritu de la norma acusada consiste en la reducción (rebajar, disminuir, menguar) de la tasa de interés moratorio que ya ha sido determinada de la manera que se indicó en el párrafo anterior, y eso solo para el efecto al momento del pago, que el contribuyente moroso se beneficiaría de la reducción transitoria de los intereses que ya han sido determinados y deberá aplicar la reducción contemplada en los literales a o b del artículo 5 del Acuerdo No. 0458 del 2019, en donde el fin perseguido dentro del mismo es reducir la tasa que ya ha sido determinada de manera diaria.
Es evidente entonces la relevancia jurídica del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, en donde el legislador concedió una facultad y/o autorización a las entidades territoriales, en el sentido de disminuir el monto de las sanciones y de simplificar el término de aplicación de los procedimientos, de acuerdo con la naturaleza de los tributos (…).
En tal sentido, dicho parámetro normativo legitima la posibilidad que le asiste a la entidad territorial para disminuir la tasa de interés moratoria que ya fue determinada y que es aplicable a los impuestos que administra, en el marco de la aplicación del principio de autonomía derivada del cual goza para la efectiva administración de sus recursos de la que trata el numeral 3 del artículo 287 superior.
(…) Así las cosas, tiene la autonomía tributaria de las entidades territoriales las siguientes limitaciones: i) frente a la creación de tributos que no tengan sustento jurídico de una ley, ii) a la modificación de los elementos estructurales de los mismos consignados en la misma, por tanto, al no incurrir el artículo 5 del Acuerdo 0458 de 2019 del Consejo de Santiago de Cali en dichos supuestos de hecho limitantes, puesto que su objetivo está en la posibilidad de hacer uso de la facultad de que trata la Ley 788 de 2002 de disminuir el monto de las sanciones de los tributos que administran, permitiendo así un ejercicio de normalización de cartera de los contribuyentes.
(…) Justificación constitucional de la medida adoptada La expedición del artículo 5 del acuerdo 0458 de 2019 tiene como objetivo la reducción transitoria de la tasa de interés moratorio para obligaciones por impuestos, configurándose así como una medida legitima desde la perspectiva constitucional, que permite ampliar la cobertura apalancada con el presupuesto aprobado para la vigencia 2019 (…).
(…) Tal como se enunció en el fundamento anterior, el artículo 5 del acuerdo demandado responde al principio de favorabilidad en materia tributaria, pues se refiere a una reducción parcial sobre el valor de los intereses, dejándose intacto el valor del impuesto, donde se evidencia que no se extinguen las obligaciones tributarias sustanciales, sino que se reduce temporalmente las tasas con las cuales se liquidan las sanciones ya impuestas, es decir que no está frente a la amnistía tributaria, así como lo entendió la Gobernación del Valle del Cauca, al fundamentar la acción de revisión presentada frente al artículo 5 parcial del Acuerdo 0458 de 2019, pues nunca argumentó que esta medida representaba una amnistía. Como puede observarse, esta medida no exonera el pago de la obligación tributaria principal, sino que reduce las sanciones impuestas que, en ningún momento afectan a los contribuyentes que pagaron cumplidamente sus obligaciones, pues por el contrario a este grupo de contribuyentes y con el fin de aplicarles el principio de igualdad, la administración en cada vigencia expide un decreto donde se les concede un descuento del 15% del capital a pagar precisamente por ser cumplidos con sus obligaciones tributarias.”[10] (Se destaca) Se encuentra que el municipio de Santiago de Cali planteó como argumentos defensivos: i) expuso argumentos en los que manifestó que, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, se encontraba facultado para disminuir la tasa de interés moratorio de los impuestos; ii) asimiló el interés causado por la mora en el pago de las obligaciones fiscales a una sanción; iii) que la reducción transitoria de los intereses moratorios, prevista en el artículo 5 del Acuerdo 458 de 2019, no extinguía las obligaciones tributarias sustanciales, y, por ello, no podía considerarse como una amnistía tributaria.
Por lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo afirmado por la actora, el tribunal planteó argumentos respecto a la competencia con la que contaba el concejo para proferir la norma cuestionada y que lo establecido no correspondía a una amnistía tributaria, puntos que fueron parte del análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
De ahí que no exista una vulneración al derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA 1. Confirmar la decisión de primera instancia, de conformidad con la parte considerativa de la providencia. 2. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 20, cuaderno de tutela. [2]
ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. [3] “Artículo 151. Competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…). 4.
De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas (…)”. [4] “Artículo 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. [5] Folio 49 – 40, expediente de tutela. [6] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [7] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [8] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de febrero de 1998, expediente número 8010, Consejero Ponente Germán Ayala Mantilla. [9] Sentencia T-19 de 2003. [10] Folios 17 a 33, Cd. 1.