ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN DEMANDAS EJECUTIVAS / AUSENCIA DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada valoración normativa / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá establecer si] ¿[i]Incurrió el Tribunal Administrativo del Chocó en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al aplicar el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y solicitar que se demostrara el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial? (…) [E]ncuentra la Sala que el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó se encuentra debidamente fundamentado en la norma aplicable y acorde con las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional.
Respecto a la presunta negativa de la Procuraduría de tramitar la conciliación prejudicial, encuentra la Sala que no fueron aportados elementos de juicio que conlleven a concluir la negativa de dicha entidad. Si bien se aportó Memorando Conjunto No. 1 suscrito por varios Procuradores Judiciales, dicho pronunciamiento no es vinculante para las autoridades judiciales ni tiene la virtualidad de contradecir lo resuelto en sentencias de constitucionalidad referidas anteriormente.
Aunado a lo anterior, en el presente asunto no se cuestionó una actuación de la Procuraduría General de la Nación, pues en las pretensiones del escrito inicial únicamente se solicitó se deje sin efecto la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. (…) De otro lado, el actor adujo que esta Corporación, en el asunto con radicado número 66001233300020130030401, manifestó que el artículo 613 del Código General del Proceso hace alusión a que no es necesario el requisito de procedibilidad de conciliación cuando la obligación provenga de una sentencia judicial.
Frente a este argumento, resta decir que aquel asunto no corresponde a un proceso ejecutivo adelantado contra una entidad territorial del orden municipal, como ocurre en el asunto sub examine, pues se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos en un proceso de cobro coactivo. Es decir, la controversia no giró en torno a la aplicación del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
Las razones anteriores son suficientes para confirmar el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado en la acción de tutela. FUENTE FORMAL: LEY 1551 DE 2012 - ARTÍCULO
47. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02353-01(AC) Actor: BALBINO CUESTA BEJARANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por el señor Balbino Cuesta Bejarano contra la sentencia del 2 de julio de 2019, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó el amparo.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Balbino Cuesta Bejarano, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Ordénesele al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, deje sin efecto el auto interlocutorio Nro. 0336 de abril 11 de 2019, cumpliendo lo manifestado a través del fallo de tutela dictado en el término de 48 horas.
Como consecuencia de lo anterior, ordénesele a los accionados, admitir la demanda ejecutiva interpuesta contra el municipio de Lloró y se ordene el pago de la sentencia (…) [1] 2. Hechos: De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: El 24 de noviembre de 2010, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó profirió fallo en el proceso de reparación directa con radicado 2007-00517- 00, que fue interpuesto por el actor contra el municipio de Lloró (Chocó).
En esa decisión se accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se condenó al ente territorial al pago de “la suma de UN MILLÓN DOSCIENTOS MIL PESOS ($ 1.200.000) y la cual a partir de la ejecutoria devengará intereses de mora en los términos establecidos en el inciso quinto del artículo 177 del C.C.A”. Dicha providencia no fue objeto de recurso de apelación y quedó ejecutoriada el 26 de diciembre de 2010.
Expresó el actor que, a causa del incumplimiento del municipio, adelantó las diligencias para que se realizara la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación – Seccional Quibdó. No obstante, esa entidad se abstuvo de recibirla y tramitarla, con sustento en que, con la entrada en vigencia del artículo 613 del Código General del Proceso, no era necesario agotar el requisito de procedibilidad.
Como prueba de ello, allegó la solicitud de conciliación con fecha de 9 de noviembre de 2012 y Memorando Conjunto No. 001 de 16 de octubre de 2012 proferido por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, la Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, la Procuradora Delegada para Asuntos Civiles, el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales.
Por lo anterior, afirmó que le solicitó al Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó que adelantara las gestiones para que se realizara la conciliación en sede judicial y se continuara con el proceso ejecutivo. El 21 de octubre de 2015, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó inadmitió la demanda ejecutiva identificada con radicado 2015-00456-00, con fundamento en que no se acreditó el requisito de procedibilidad contemplado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, esto es, la conciliación prejudicial.
No obstante, en la parte resolutiva del fallo adujo que se rechazaba la demanda porque no fueron aportadas las copias necesarias para los traslados. Por ello, concedió el término de 10 días para tal efecto. El 1 de noviembre de 2015, el Juzgado rechazó la demanda porque no fueron aportadas las copias ara los traslados. Esa decisión fue apelada por la parte demandante.
El 11 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la providencia objeto de recurso, pero se refirió únicamente al incumplimiento del deber de aportar las copias necesarias para los traslados. El actor interpuso acción de tutela contra las referidas autoridades judiciales, con el objeto de que se dejaran sin efecto las providencias de 1 de noviembre de 2015 y de 11 de octubre de 2018.
El conocimiento de ese asunto, correspondió a la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 2018-04116-00, que, en sentencia de 6 de diciembre de 2018, amparó los derechos fundamentales del actor, dejó sin efecto las providencias cuestionadas y ordenó que se dictaran decisiones de reemplazo. El fundamento de la decisión consistió en que se configuró defecto procedimental absoluto, porque se pretermitió el plazo legalmente otorgado para corregir la demanda.
Además, que el Tribunal rechazó la demanda por un motivo diferente al que consideró el juzgado inicialmente. El 4 de febrero de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Chocó profirió auto de reemplazo, en el que se abstuvo de librar mandamiento de pago porque no se acreditó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, previsto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
Esa decisión fue objeto de apelación por la parte ejecutante. El 11 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la providencia apelada. 3. Argumentos de la tutela A juicio del actor, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo en las providencias de reemplazo, porque el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue derogado por el artículo 613 del Código General del Proceso.
Por ello, no era dable solicitar que se agotara el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, pues las providencias controvertidas estaban fundamentadas en una norma derogada. Adujo que esta corporación, en el asunto con radicado número 66001233300020130030401, manifestó que el artículo 613 del Código General del Proceso hace alusión a que no es necesario el requisito de procedibilidad de conciliación cuando la obligación provenga de una sentencia judicial. 4.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó no se pronunciaron. 5. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de julio de 2019, negó el amparo porque encontró que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo. Explicó que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, contrario a lo afirmado por el actor, se encuentra vigente y es aplicable en el presente asunto, puesto que el ejecutado es una entidad territorial del orden municipal.
Al respecto, agregó que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de dicho artículo, en el entendido que el requisito de la conciliación prejudicial no es exigible, únicamente en los casos en los que se reclaman acreencias laborales. No obstante, el presente asunto no encuadra en dicha excepción. Por ello, adujo que las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en defecto sustantivo al exigir como requisito de procedibilidad la conciliación prejudicial. 6.
Impugnación El actor impugnó la anterior decisión con fundamento en que el a quo no tuvo en cuenta que en los anexos de la tutela aportó Memorando Conjunto No. 001 de 16 de octubre de 2012 proferido por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, la Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, la Procuradora Delegada para Asuntos Civiles, el Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales, en el que se concluyó que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue derogado por el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012.
Así mismo, que la conciliación debía ser adelantada dentro del proceso judicial, por lo que recaía ante el juez de conocimiento adelantar ese trámite. De modo que no era necesaria la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para instaurar demandas ejecutivas contra entes territoriales municipales. Así mismo, expresó que el proceso ejecutivo fue interpuesto para que se cumpla una obligación proveniente de una sentencia judicial, por lo que no es procedente la conciliación, pues esas decisiones son revocables e inmodificables.
Reiteró que esta corporación, en el asunto con radicado número 66001233300020130030401, manifestó que el artículo 613 del Código General del Proceso hace alusión a que no es necesario el requisito de procedibilidad de conciliación cuando la obligación provenga de una sentencia judicial. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico ¿Incurrió el Tribunal Administrativo del Chocó en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al aplicar el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y solicitar que se demostrara el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial? Caso concreto El actor afirmó que el Tribunal demandado incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, puesto que esa norma se encuentra derogada por el artículo 613 del Código General del Proceso.
Así mismo, que la Procuraduría General de la Nación – Seccional Chocó no tramitó su solicitud de conciliación, con fundamento en el argumento antes expuesto. Para empezar, es necesario traer en cita lo previsto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que señala:
ARTÍCULO
47. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado.
Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
(…)
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte en letra cursiva CONDICIONALMENTE exequible> Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso.
Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo. (…)” (Se subraya) Los apartes subrayados fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-533 y C-830 de 2013, en el sentido de precisar que no existe contradicción entre el citado artículo y el artículo 613 del Código General del Proceso, porque prima la aplicación de la norma especial, pues el Código General del Proceso se aplica cuando una situación no se encuentre regulada en la norma especial, así: “2.1.4.
Es cierto que la norma acusada regula la conciliación prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es cierto que el segundo inciso de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento procesal que 'no será necesario agotar el requisito de procedibilidad' (art. 613, Ley 1564 de 2012).
Por tanto, parecería que el orden legal vigente impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es requisito para adelantar dichos procesos. No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto que el artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que en el presente caso se debe preferir el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al artículo 613 de dicho Código.
En efecto, aquella primera norma del estatuto procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes términos, Código General del Procedimiento (Ley 1564 de 2012) Artículo 1°.- Objeto. Este código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes.
De acuerdo con esta regla legal el Código se regula 'la actividad procesal' en cuatro ámbitos del derecho, principalmente, los asuntos civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios. Adicionalmente, se indica, que el código también se aplica (i) 'a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad' y (ii) 'a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales', pero de manera subsidiaria.
Es decir, si y sólo sí el asunto no está regulado 'expresamente en otras leyes'. En consecuencia, por mandato expreso del Código General del Proceso, la posibilidad de que una de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en conflicto con otra norma de carácter legal y procesal, no existe (en esta ocasión, con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los municipios).
El mismo Código así lo señala, al advertir que en ámbitos como el contencioso administrativo, se deben aplicar las normas especialmente diseñadas para esos asuntos.” Cabe resaltar que el Tribunal Constitucional advirtió que, la única excepción de solicitar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial en procesos ejecutivos contra entidades territoriales, se configura cuando se reclaman acreencias laborales.
Aclarado lo anterior, se tiene que la providencia controvertida se fundamentó del siguiente modo: “Como quiera que se trata de una demanda ejecutiva contractual (sic) en contra del municipio, en lo que tiene que ver con la conciliación prejudicial, la disposición aplicable es la contenida en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y no el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012, como lo dijo la Corte en las sentencias referenciadas (C-533 de y C-834 de 2013) y transcritas parcialmente en esta providencia, por lo tanto, es exigible se agote dicho requisito de procedibilidad.
Las conclusiones a las que llegó la Corte Constitucional en las sentencias C-533 y C-830 de 2013, impiden la aplicación del artículo 613 del Código General del Proceso, en los procesos ejecutivos contra los municipios (…)” Por lo anterior, encuentra la Sala que el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó se encuentra debidamente fundamentado en la norma aplicable y acorde con las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional.
Respecto a la presunta negativa de la Procuraduría de tramitar la conciliación prejudicial, encuentra la Sala que no fueron aportados elementos de juicio que conlleven a concluir la negativa de dicha entidad. Si bien se aportó Memorando Conjunto No. 1 suscrito por varios Procuradores Judiciales, dicho pronunciamiento no es vinculante para las autoridades judiciales ni tiene la virtualidad de contradecir lo resuelto en sentencias de constitucionalidad referidas anteriormente.
Aunado a lo anterior, en el presente asunto no se cuestionó una actuación de la Procuraduría General de la Nación, pues en las pretensiones del escrito inicial únicamente se solicitó se deje sin efecto la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó De otro lado, el actor adujo que esta Corporación, en el asunto con radicado número 66001233300020130030401[5], manifestó que el artículo 613 del Código General del Proceso hace alusión a que no es necesario el requisito de procedibilidad de conciliación cuando la obligación provenga de una sentencia judicial.
Frente a este argumento, resta decir que aquel asunto no corresponde a un proceso ejecutivo adelantado contra una entidad territorial del orden municipal, como ocurre en el asunto sub examine, pues se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos en un proceso de cobro coactivo. Es decir, la controversia no giró en torno a la aplicación del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
Las razones anteriores son suficientes para confirmar el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado en la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la providencia de 2 de julio de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 19 del expediente de tutela. [2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [5] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero Ponente Milton Chaves García.