ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - El accionante no acreditó haber hecho parte durante el proceso de cumplimiento [L]a Sala debe establecer (…) si el Juzgado (…) vulneró los derechos [fundamentales] (…) con ocasión de la providencia judicial proferida (…) en el medio de control de cumplimiento (…) mediante la cual se accedió a las pretensiones elevadas por la señora [M.J.R.A.] y, en consecuencia, se ordenó al Inspector de Policía y al Alcalde del municipio de Arbeláez (Cundinamarca) que (…) realizaran las gestiones necesarias y cumplieran la orden de policía adoptada en audiencia pública (…) referente a la suspensión definitiva de actividades de la Fundación Pacto de Restauración, en el sitio en el cual se encuentra asentada.

(…). [L]a solicitud de tutela (…) fue promovida por la Fundación Pacto de Restauración, persona jurídica que al tenor del material probatorio obrante en el plenario (…) ciertamente, no figura dentro de las partes que integraron el medio de control de cumplimiento, el cual, es objeto de análisis por parte de este Juez constitucional de segundo grado.

(…) Así las cosas, en razón a que la Fundación actora no ostenta ninguna de esas calidades, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración depreca, debe la Sala declarar, sin lugar a dudas, la falta de legitimación en la causa por activa. (…) Como consecuencia de ello, en el sub judice, al no encontrarse acreditado y satisfecho el requisito exigido en el artículo 10 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, y tampoco evidenciarse una transgresión a los derechos fundamentales de la parte actora, la Sala de Decisión confirmará la declaratoria de improcedencia de la acción de amparo ( ).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa por activa, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2019, Exp. 11001-03-15-000-2019-03060-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1801 DE 2016 - ARTÍCULO 223 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-15-000-2019-00048-01(AC) Actor: FUNDACIÓN PACTO DE RESTAURACIÓN Demandado: JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SECCIÓN SEGUNDA Sentencia de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa a través de apoderado judicial[1], en contra de la sentencia de 12 de julio de 2019, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia[2].

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La Fundación Pacto de Restauración[3], quien actúa por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela[4] en contra del Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales “[…] a la igualdad real y efectiva, a la no discriminación, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de culto, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; y los derechos sociales, económicos y culturales que enuncio a continuación: derecho a la rehabilitación y a la integración social de grupos de especial protección; derecho a la atención y prestación de los servicios de salud y el derecho al mínimo vital con el fin de evitar perjuicios irremediables […]”[5], cuya vulneración le atribuye a la providencia judicial de 3 de mayo de 2019, proferida por la citada autoridad judicial, dentro del medio de control de cumplimiento con radicado No. 11001-33-35-014-2019-00133-00[6].

II.

HECHOS De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 1. Refirió que la señora María Johanna Rodríguez Albarracín, en su calidad de abogada en ejercicio, interpuso acción de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Arbeláez (Cundinamarca) y de la Inspección de Policía del mismo municipio.

Relató que dicho medio de control, correspondió por reparto, al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda[7]. 2. Adujo que “[…] La acción de cumplimiento aludida tuvo asidero fáctico con ocasión del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 157- 12550, ubicado en la vereda “San Patricio” del municipio de Arbeláez – Cundinamarca, donde opera desde hace aproximadamente dos (2) años y medio la fundación “Pacto de Restauración”; cuyo objeto social era brindar alojamiento a los adultos que padecen del flagelo de la drogadicción, albergando a ochenta (80) personas […] según la señora Rodríguez Albarracín, desde el inicio de las labores de la Fundación Pacto de Restauración, se ha visto perturbado el orden y el ejercicio de las actividades cotidianas de la comunidad, sobre todo por las actividades religiosas que en ella se desarrollan por el uso de equipos de sonido con altos niveles auditivos e incrementándose, por otra parte, la inseguridad y la invasión de la propiedad privada […]”[8]. 3.

Manifestó que, ante las innumerables quejas de la población que habitaba la zona aledaña, la Inspección de Policía del mentado municipio de Arbeláez emprendió proceso verbal abreviado (de conformidad con lo establecido en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 – Código Nacional de Policía), disponiendo, mediante acto administrativo motivado, la suspensión definitiva de las actividades de la referida Fundación. 4.

Anotó que la acción de cumplimiento impetrada por la señora Rodríguez Albarracín, tenía como finalidad que se acatara integralmente el acto administrativo proferido por la Inspección de Policía del municipio de Arbeláez, ya que se alegó en esa demanda que las actividades ejercidas por la Fundación Pacto de Restauración, alteraban el orden y la seguridad pública. 5.

Puso de presente, que “[…] El objeto principal de la Fundación Pacto de Restauración, es ayudar a personas mayores de edad en el proceso de resocialización, que de manera directa o indirecta se encuentran afectados por el consumo de drogas alucinógenas y/o psicoactivas, y propender por la restauración de su núcleo familiar; dicho objeto es desarrollado proporcionándoles la alimentación necesaria, abrigo y vestimenta que faciliten su recuperación, proporcionándoles los medios necesarios para quienes padecen el flagelo de la drogadicción y continúen son sus estudios de primaria y bachillerato y carreras técnicas y tecnológicas con el apoyo del SENA […] Desde el momento en el cual la Fundación dio inicio a sus actividades hemos sido víctimas de discriminación no solo por el tipo de personas que acuden en busca de rehabilitación sino por la religión que se profesa […]”[9]. 6.

Afirmó, de igual forma, que “[…] Causa extrañeza que la señora María Johanna Rodríguez Albarracín aduce verse afectada como consecuencia de las actividades desarrolladas por la Fundación Pacto de Restauración, por ser según lo afirmado por ella, en diversas instancias, propietaria colindante del predio en el cual opera la Fundación; dicha afirmación encuentra una evidente contradicción de conformidad con la certificación emitida por el Director Técnico de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro – Nivel Central, puesto que la señora Rodríguez Albarracín, identificada con la cédula de ciudadanía No. 53.015.382 no registra propiedad alguna […]”[10]. 7.

Esbozó que dentro del proceso policivo impulsado por la Inspección de Policía del municipio de Arbeláez, en virtud del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía), a pesar de contar con la presencia de los representantes de la Fundación, el procedimiento adelantado no se ajustó a derecho; viciando de nulidad el acto administrativo ejecutado y la decisión allí adoptada. 8.

Por último, argumentó que “[…] Finalmente, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, dentro de la acción de cumplimiento promovida por la señora María Johanna Rodríguez Albarracín, resuelve en sentencia de 3 de mayo de 2019, lo siguiente:

PRIMERO: ACCEDER Ia pretensión de la acción de cumplimiento formulada por la ciudadana María Johanna Rodríguez Albarracín identificada con CC No: 53.015.382 contra la Inspección de Policía y el Alcalde del Municipio de Arbeláez (Cundinamarca);

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se le ordena al Inspector de Policía y al Alcalde del municipio de Arbeláez (Cundinamarca) que en el término máximo de 30 días hábiles contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, realice Ias gestiones necesarias y cumpla la orden de policía adoptada en audiencia pública del 30 de marzo de 2017, artículo segundo, referente a la suspensión definitiva de actividades de la Fundación Pacto de Restauración en el sitio en que se encuentra y confirmada por el Alcalde Municipal en la Resolución No. 087 de 17 de abril de 2017, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia […]”[11].

Con base en los anteriores fundamentos fácticos y jurídicos, la parte actora solicitó que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales arriba enunciados y, que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos jurídicos el proveído censurado de 3 de mayo de 2019, dictado por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda; por medio del cual dicha oficina judicial resolvió acceder a las pretensiones elevadas por el extremo demandante, al interior del medio de control de cumplimiento con radicado No. 11001-33-35-014-2019- 00133-00[12].

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones[13]: “[…]

PRIMERO: Solicito muy respetuosamente a su Honorable Despacho se amparen los derechos a la igualdad real y efectiva, a la no discriminación, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de culto, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; y los derechos sociales, económicos y culturales que enuncio a continuación: derecho a la rehabilitación y a la integración social de grupos de especial protección; derecho a la atención y prestación de los servicios de salud y el derecho al mínimo vital con el fin de evitar perjuicios irremediables.

SEGUNDO: Solicito muy respetuosamente se decreta la nulidad del fallo emitido dentro de la acción de cumplimiento promovida por la señora María Johanna Rodríguez Albarracín proferido el día tres (3) de mayo del año 2019.

TERCERO: Que se permita la continuación del ejercicio de las actividades propias de la Fundación “Pacto de Restauración”, identificada con NIT: 900.817.448-8, en el predio denominado “El Caribe” ubicado en la vereda “San Patricio” del municipio de Arbeláez, departamento de Cundinamarca.

CUARTO: Solicito se vincule a la ONG FUNDACIÓN “ÁRBOL DE VIDA”, identificada con Nit. No. 900.985.982-9, representada legalmente por Raúl Antonio Pineda y/o quien haga sus veces, con el fin que emita concepto del estudio sociológico adelantado a la Fundación “Pacto de Restauración” y a los procesos que se surten en la misma con los logros alcanzados en el ejercicio de su labor.

QUINTO: Que se acceda a la medida provisional urgente de suspender la aplicación de los actos administrativos que ordenaron la suspensión definitiva de actividades de la Función “Pacto de Restauración”, en el municipio de Arbeláez (Cundinamarca) […]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El Magistrado sustanciador del proceso de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[14], mediante auto de 2 de julio de 2019[15], admitió la acción de tutela promovida por el apoderado judicial de la Fundación Pacto de Restauración[16], en contra del Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda y vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso a la Alcaldía Municipal de Arbeláez, a la Inspección de Policía del Municipio de Arbeláez, a la señora María Johanna Rodríguez Albarracín y a la ONG Fundación Árbol Fuente de Vida, para efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa.

Las notificaciones del proveído arriba referido, se efectuaron de manera electrónica el 3 de julio de 2019, tal y como consta a folios 52 a 57 del expediente de tutela. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, éstas intervinieron en los siguientes términos: V.1. El Juez Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda[17], en contestación que obra a folios 58 a 60 del expediente constitucional, rindió informe en el que expuso que el demandante se refiere a una presunta vulneración a los derechos fundamentales con ocasión de la actuación administrativa sancionatoria adelantada por la Inspección de Policía de Arbeláez; mas no precisó, en la solicitud elevada, cuáles eran las actuaciones judiciales que vulneraron su debido proceso.

Mencionó que, tampoco, se señalaron cuáles eran los defectos específicos en los que presuntamente incurrió ese despacho judicial; todo ello para concluir que, en su sentir, esa oficina judicial enjuiciada no vulneró los derechos y garantías fundamentales que se dicen transgredidas en el sub lite. Asi mismo, y por último, argumentó en su defensa que la decisión del 3 de mayo de 2019 se fundamentó en las pruebas aportadas al interior del medio de control de cumplimiento, respetando los derechos de los allí intervinientes; por lo que solicitó que se negaran las súplicas de la demanda impetrada o que, en su defecto, se declarara la improcedencia del amparo elevado.

V.2. La señora María Johanna Rodríguez Albarracín, en su condicion de parte actora dentro del proceso con radicación No. 11001-33-35-014-2019-00133-00 y tercera vinculada e interesada en las resultas del proceso, allegó escrito[18] en el que manifestó que la acción de tutela promovida por la Fundación Pacto de Restauración “[…] No reúne los requisitos mínimos para su procedencia dispuestos en la sentencia T-269 de 2018 […]”.

Destacó, que en los actos administrativos que ordenaron la suspensión de las actividades de la Fundación, se explicó que no se cumplían las condiciones necesarias para la atención de la población recluída en los predios. Argumento, de igual manera, que el representante legal de la Fundación tutelante (señor Leonardo Fabio Báez Moreno) no tenía la legitimación en la causa por activa para reclamar el amparo de los derechos de la población inscrita con ellos; por cuanto, no se hizo parte en el interior del medio de control de cumplimiento con radicación 2019-00133-00.

Anotó que la acción constitucional no cumplía con la exigencia adjetiva concerniente a la inmediatez, por cuanto los actos administrativos que ordenaron el cierre databan del año 2017; y, además, que no había prueba alguna que acreditara que se hubiere acudido a la jurisdicción contenciosa para efectos de cuestionar su legalidad. Arguyó, en esa misma línea argumentativa, que la Fundación Pacto de Restauración incumplió el ordenamiento territorial del municipio de Arbeláez, actuó en desmedro de los límites de la intensidad auditiva, las normas sanitarias y, por último, no satisfizo la actividad registrada en su matrícula mercantil.

Por lo anterior, pidió a esta Corporación judicial, que negara las pretensiones elevadas por el demandante en sede de tutela, finalmente. V.3. El Director General de la ONG Fundación Árbol Fuente de Vida, mediante informe allegado al Tribunal el 8 de julio de 2019[19], indicó que el representante legal de la Fundación actora ha acudido a esa organización en búsqueda de apoyo y acompañamiento, por cuanto han sido víctimas de persecución y vulneración de derechos fundamentales.

Recalcó que: “[…] en el proceso administrativo adelantado en contra de la Fundación accionante, se hallaron vacíos jurídicos, se omitieron muchas actuaciones y se vulneró el debido proceso. Es un proceso calumnioso, injusto y arbitrario […]”. Adujo, por último, que en el procedimiento administrativo se suspendió la personería jurídica de la Fundación “Arca de Restauración” más no la de la Fundación “Pacto de Restauración”, “[…] por lo que requieren que se suspenda la medida de cancelación para la protección de derechos fundamentales […]”.

V.4. Por su parte, la Alcaldía Municipal de Arbeláez y la Inspección de Policía del Municipio de Arbeláez (Cundinamarca) optaron por guardar silencio al interior de las presentes diligencias. VI. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de tutela de primera instancia de 12 de julio de 2019[20], la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró improcedente la acción de amparo instaurada por el apoderado judicial de la Fundación Pacto de Restauración. Para ello, recordó el marco jurídico general y jurisprudencial que rige el tema concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así como su excepcionalidad, al tenor de los pronunciamientos efectuados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Analizó la demanda de tutela en conjunto y, luego de realizar un estricto estudio de los requisitos genéricos de procedibilidad, aseveró que los mismos no se encontraban satisfechos. Recalcó, entre otros aspectos, que: “[…] Del caso que nos compete, se evidencia claramente que el apoderado de la Fundación demandante no argumentó en debida forma el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, por cuanto de Ia demanda se desprende que intenta debatir Ia legalidad de los actos administrativos que le impusieron la sanción a la entidad que representa, mas no que busca dejar sin efectos una providencia judicial.

Por tanto, de la lectura atenta de Ia demanda, Ia Sala considera que el asunto no tiene relevancia constitucional, pues el demandante no argumenta en qué medida se presenta la vulneración de sus derechos fundamentales sino que el debate es meramente legal en donde se intenta debatir los actos administrativos sancionatorios; también es claro que en el proceso de cumplimiento se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Fundación y decidido en derecho; no se demostró una irregularidad procesal y no se identifican de manera razonable los hechos que se asegura afectaron sus derechos fundamentales y no comprobó el perjuicio irremediable que se le ha causado ni la necesidad de acudir al amparo constitucional para dejar sin efectos la providencia judicial que se están debatiendo.

Los únicos requisitos que se cumplen son el de la inmediatez y de que no se ataca una sentencia de tutela, siendo insuficientes para la procedencia de la acción de tutela de la referencia. Así las cosas, la Sala estima que la presente tutela no cumple con algunos requisitos generales, por lo que no se podría estudiar los específicos […]”[21].

(Negrillas por fuera de texto) Por último, agregó que: “[…] Por Io anterior, se resalta el hecho de que Ia acción de tutela no puede ser ejercida para procurar una instancia judicial adicional en donde se debatan Ias decisiones tomadas por Ios Jueces competentes, razón por la cual la Sala declarará la improcedencia de la acción frente al caso sometido a examen por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad de Ia acción de tutela contra providencias judiciales conforme a los lineamientos de la Corte Constitucional.

La Sala se abstendrá de pronunciarse sobre Ia legalidad de los actos administrativos sancionatorios, puesto que ésta acción resulta improcedente al no ser la vía judicial adecuada para tal finalidad y no encontrar afectación a los derechos fundamentales a la igualdad, a la no discriminación, al libre desarrollo de la personalidad, ni a la libertad de culto; además que no es posible por ésta acción permitir Ia continuación del ejercicio de Ias actividades propias de la Fundación Pacto de Restauración, por cuanto Ias mismas fueron suspendidas desde el 30 de marzo de 2017 […]”[22].

(Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) En ese orden de ideas, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió lo siguiente[23]: “[…]

PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la acción de tutela presentada por el señor Jesús Alfonso Gómez Gómez, apoderado judicial de la FUNDACIÓN PACTO DE RESTAURACIÓN, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE por el medio más expedito a las partes.

TERCERO: Si este fallo no fuere impugnado ENVÍESE a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: En el evento que la Honorable Corte Constitucional disponga que el asunto fuera excluido de revisión, la Secretaría procederá, sin necesidad de nuevo auto, a disponer el ARCHIVO del expediente.

QUINTO: Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente No. 11001-33-35-014- 2019-00133-00 al Juzgado de origen. Notifíquese y Cúmplase […]”. La providencia antes referida, fue notificada vía electrónica el 27 de julio de 2019, tal y como se observa a folios 88 a 90 de la causa constitucional. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La Fundación actora, por intermedio de su apoderado judicial[24], impugnó en tiempo la decision proferida el 12 de julio de 2019 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la improcedencia de la acción constitucional impetrada. En sustento de su recurso adujo, lo que a continuación se expone[25]: “[…] Muy respetuosamente, me permito controvertir dicha situación en lo siguiente; si bien es cierto, parecería que el objetivo termina siendo debatir Ia decisión adoptada por el Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá, no es así, lo único que se persigue es que dichas decisiones no afecten el libre desarrollo de Ias actividades que la Fundación en aras del cumplimiento de su objeto social ejecuta en pro de Ios habitantes de la calle; es evidente que los derechos fundamentales de las personas que en la actualidad cuentan con avances significativos en su proceso de desintoxicación y resocialización tendrán una involución dentro del mismo, o lo que es peor, regresarán a las calles, a delinquir, a continuar consumiendo sus vidas en un maremágnum de vicio y transgresión de Ias normas legales establecidas en nuestra sociedad.

Uno de los argumentos que fue expuesto en el libelo de la demanda constitucional objeto de apelación fue que la persona que impetró la acción de cumplimiento no le asiste ningún tipo de derecho para ejercerla, así como tampoco ha visto menoscabados ni sus intereses ni sus derechos, ya que ella no es propietaria de ningún predio en la zona, lo cual realmente causa bastante extrañeza […] entonces ¿cual es la legitimidad que le asiste a la señora Rodríguez Albarracín para buscar una determinación judicial en contra de las personas que hacen parte de la Fundación que represento? […]”.

(Se destaca) Por los motivos expuestos, solicitó al Consejo de Estado que se sirviera admitir y dar trámite a la impugnación presentada dentro del término legal y que, además, se revocara la decisión adoptada en primera instancia; acogiéndose las pretensiones deprecadas en la demanda de tutela. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por el apoderado judicial de la Fundación Pacto de Restauración, en contra de la sentencia de 12 de julio de 2019, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991[26], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[27], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[28].

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo a la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[29], la Sala debe establecer: a) Si la acción de tutela cumple los presupuestos generales para la procedibilidad del amparo en contra de decisiones judiciales, y sólo en el caso en que se acrediten tales presupuestos examinará: b) Si el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, vulneró los derechos constitucionales “[…] a la igualdad real y efectiva, a la no discriminación, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de culto, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; y los derechos sociales, económicos y culturales a la rehabilitación y a la integración social de grupos de especial protección; derecho a la atención y prestación de los servicios de salud y el derecho al mínimo vital con el fin de evitar perjuicios irremediables […]”[30], con ocasión de la providencia judicial proferida el 3 de mayo de 2019, en el medio de control de cumplimiento con radicación Nro. 11001-33-35- 014-2019-00133-00[31], mediante la cual se accedió a las pretensiones elevadas por la señora María Johanna Rodríguez Albarracín y, en consecuencia, se ordenó al Inspector de Policía y al Alcalde del municipio de Arbeláez (Cundinamarca) que, en el término máximo de 30 días hábiles contados a partir de la ejecutoria de esa decisión, realizaran las gestiones necesarias y cumplieran la orden de policía adoptada en audiencia pública del 30 de marzo de 2017; referente a la suspensión definitiva de actividades de la Fundación Pacto de Restauración, en el sitio en el cual se encuentra asentada.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) los requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente, iii) resolver el caso concreto. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[32], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[33], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[34].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[35]” que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VIII.4. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de una providencia judicial.

Antes de entrar a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala considera que resulta necesario determinar, previamente, la legitimación en la causa por activa, en tanto que uno de los varios derechos alegados como vulnerados es el del debido proceso[36]. VIII.4.1.

De la legitimidad en la causa por activa para actuar. Ahora bien, en cuanto a la legitimidad por activa de la Fundación Pacto de Restauración en la presente acción de tutela, resulta pertinente, a juicio de la Sala de Decisión, recordar lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Precisamente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. Atendiendo lo dispuesto en tales normas, se entiende que el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a través de agente oficioso, quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer por sí mismo su propia defensa.

Específicamente, la Corte Constitucional establece como requisitos para el ejercicio de la agencia oficiosa, los siguientes: “[…] que el agente manifieste actuar en esa calidad y, por otro lado, que el titular de los derechos presuntamente conculcados no esté en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa. Dicha manifestación, en todo caso, puede ser explícita o inferida de la demanda de tutela, lo que quiere decir que la exigencia se cumple bien sea porque el agente afirme desempeñarse en cuanto tal o porque los hechos puestos de presente o las pruebas revelen que es a través de ese mecanismo que se quiso dirigir la acción. Y, de otra parte, la imposibilidad del titular de los derechos supuestamente lesionados puede ser físico, mental o derivado de circunstancias socioeconómicas, tales como el aislamiento geográfico, la situación de especial marginación o las circunstancias de indefensión en que se encuentre el representado, de ahí que la verificación de que el agenciado no le era razonablemente posible reclamar la protección de sus derechos dependa siempre de la apreciación de los elementos del caso […]”[37].

En el asunto cuyo estudio ocupa la atención de la Sala, se establece que la señora María Johanna Rodríguez Albarracín[38] presentó demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Arbeláez (Cundinamarca) y de la Inspección de Policía del mismo municipio, a efectos de que se acataran y cumplieran los actos administrativos proferidos por la Inspección de Policía, dentro del proceso verbal abreviado[39], en contra de la Fundación accionante; con el objetivo de que se preservara el orden y la seguridad pública en dicho sector.

En ese orden de ideas, se tiene que, en principio, los legitimados en la causa para promover la presente acción de tutela son las partes que integraron dicho proceso de cumplimiento, a saber: la señora María Johanna Rodríguez Albarracín, la Alcaldía Municipal de Arbeláez (Cundinamarca) y, por último, la Inspección de Policía de dicha municipalidad.

Sin embargo, la solicitud de tutela cuyo estudio acomete la Sala, fue promovida por la Fundación Pacto de Restauración, persona jurídica que al tenor del material probatorio obrante en el plenario con radicación No. 11001-33-35-014-2019-00133-00, ciertamente, no figura dentro de las partes que integraron el medio de control de cumplimiento, el cual, es objeto de análisis por parte de este Juez constitucional de segundo grado.

Al respecto conviene recordar que si el disenso se dirige en contra de la providencia judicial que resolvió la demanda, es requisito indispensable que el accionante haya hecho parte de ese proceso para que pueda alegar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de las decisiones allí adoptadas. Así lo dejó expuesto la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 27 de abril de 2017, Consejera Ponente María Elizabeth García González, radicación AC-11001-03-15-000-2017-00217- 00.

Sobre el particular, la Sala de Decisión ha sostenido el criterio consistente en que quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, debe acreditar que es o fue parte en el mismo[40].

En efecto, esta Sección Primera, en reciente pronunciamiento de 9 de agosto de 2019[41], indicó sobre el tema que aquí se estudia lo siguiente: “[…] VI.4. Sobre la Legitimación en la causa por activa. Según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre.

Ello es así, porque en la acción de tutela la legitimidad para actuar, según lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, está radicada en la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien ejercerá la acción directamente o a través de apoderado, debidamente acreditado[42]. En otras palabras, únicamente se entiende legitimado para actuar en la acción de tutela, la persona titular del derecho fundamental que se reputa como vulnerado o amenazado, que para demandar, podrá hacerlo por si misma o a través de apoderado, el cual deberá estar debidamente acreditado.

De la misma manera, el artículo 10 ibídem, previendo que existen casos en los cuales quien ostenta el derecho no se puede hacer presente para adelantar la acción ni otorgar poder, permite la figura de la agencia oficiosa, para lo cual establece como requisitos, el deber de manifestar que se actúa en tal condición y demostrar con suficiencia los motivos que le impiden presentarse al titular del derecho[43]. […] En ese sentido, el accionante no demostró cuál es el interés directo que tiene al pretender que se deje sin efectos las sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 2019, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente; pues, a pesar de que él es un afectado directo con la decisión de destitución e inhabilidad proferida por la Procuraduría, los efectos jurídicos de las sentencias censuradas no guardan relación con esa pretensión o con él. De la revisión de las providencias controvertidas se advierte que la declaratoria de improcedencia se hizo en virtud a que la accionante de ese proceso no demostró ser afectada con la decisión o haber votado en la elección que culminó con la designación de los concejales ahora sancionados.

En ese orden de ideas, la Sala debe concluir que el señor Wilfrido Ortiz Arias no está legitimado en la causa para solicitar que se dejen sin efectos las sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 2019, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado respectivamente, ya que no demostró su interés directo en la pretensión de amparo, su calidad de agente oficioso o de apoderado.

Por lo cual, la Sala declarará la improcedencia de la acción para la satisfacción de esta pretensión […]”. (Negrillas y subrayas de la Sala) Así lo ha reiterado esta Sección Primera, en pronunciamientos de 28 de julio de 2016[44], 26 de noviembre de 2018[45], 25 de abril de 2019[46] y, además, de 3 de mayo de la presente anualidad[47].

A propósito de lo anterior, la Corte Constitucional, en sentencia de tutela No. T-176 del 14 de marzo de 2011, señaló que: “[…] Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.

Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro.

Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso […]”[48].

(Negrillas de la Sala) Así las cosas, en razón a que la Fundación actora no ostenta ninguna de esas calidades, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración depreca, debe la Sala declarar, sin lugar a dudas, la falta de legitimación en la causa por activa. Lo anterior se puede corroborar, plenamente, con el proveído calendado el 22 de mayo de 2019, dictado por parte del Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, al interior del medio de control de cumplimiento con radicación No.11001-33-35-014-2019- 00133-00[49].

En dicha oportunidad, y una vez dictada la sentencia censurada de 3 de mayo de 2019, la autoridad judicial acusada manifestó: “[…] A través de memorial radicado el 15 de mayo de 2019, el abogado Edilberto Soto Sandoval, apoderado del señor Leonardo Fabio Báez Moreno, quien a su vez aduce ser representante Legal de la Fundación “Pacto de Restauración”, presenta recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia de 3 de mayo de 2019 (fls. 164 a 174).

Para decidir el despacho realiza las siguientes consideraciones: Frente a la impugnación de la sentencia de primera instancia proferida dentro de una acción de cumplimiento, el artículo 26 de la Ley 393 de 1997 dispone lo siguiente: “(…)

ARTICULO

26. IMPUGNACIÓN DEL FALLO. Dentro de los tres (3) días siguientes al de su notificación, la sentencia podrá ser impugnada por el solicitante, por la autoridad renuente o por el representante de la entidad a la que éste pertenezca y por el Defensor del Pueblo. La impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo que la suspensión de cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable del demandante (…)”.

De la lectura de la norma transcrita se infiere con claridad que la decisión que resuelva la solicitud de cumplimiento únicamente puede ser apelada por las personas que según la ley tienen legitimación en la causa para comparecer a este tipo de acciones constitucionales, estos son el solicitante, la autoridad renuente o su representante legal y el Defensor del Pueblo.

Teniendo en cuenta que la Fundación Pacto de Restauración no fue vinculada dentro de la presente acción de cumplimiento porque no ostenta la calidad de autoridad administrativa, ni desempeña funciones públicas, se concluye que carece de legitimación por pasiva para actuar en el sub lite y por tanto no tiene la facultad de impugnar la sentencia de 3 de mayo de 2019.

Sumado a lo anterior, el despacho precisa que la Fundación Pacto de Restauración no fue vinculada al presente proceso porque es una entidad de naturaleza privada que no ejerce funciones públicas y por tanto la acción de cumplimiento no procede contra ella. Sobre la legitimación en la causa por pasiva de los particulares en las acciones de cumplimiento, el Consejo de Estado ha precisado que “(…) la acción de cumplimiento procede contra acciones y omisiones de particulares cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, y únicamente para obtener el cumplimiento de dichas funciones (…)”[50].

El anterior criterio jurisprudencial ha sido reiterado en diferentes providencias del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, así por ejemplo en sentencia de 16 de agosto de 2012[51], al decidir la impugnación de la decisión de primera instancia decidió rechazar la acción contra los particulares que fueron demandados, señaló: “(…) La acción objeto de estudio también fue instaurada contra Comcel, Movistar, Telmex, Telefónica Telecom y Tigo, que de conformidad con el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Bogotá, son empresas con matrícula mercantil vigente números 00487585, 00830283, 01696649, 01283300 y 01240994, respectivamente, por tanto son sociedades de naturaleza privada, razón por la cual, en primer lugar, corresponde determinar si la acción de cumplimiento ejercida es procedente respecto de ellas.

El artículo 6º de la Ley 393 de 1997 dispone lo siguiente: “La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas.

En el evento contemplado en este artículo, la acción de cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular” (Subrayas y negrillas del texto original). En tal virtud, la acción de cumplimiento contra particulares sólo procede si estos ejercen funciones públicas (…)”.

Por lo anterior, en razón que los particulares demandados no ejercen funciones públicas, la acción de cumplimiento respecto de ellas no resulta procedente, y por consiguiente, deberá modificarse la decisión del a quo respecto del numeral primero del fallo que declaró improcedente la acción respecto de las sociedades Comcel, Movistar, Telmex, Telefónica Telecom y Tigo, para en su lugar rechazarla (…)”.

Adicionalmente, los argumentos del recurso de apelación están encaminados a cuestionar la legalidad de la sanción policiva impuesta al representante legal de la Fundación Pacto de Restauración, lo cual desborda el objeto de la acción de cumplimiento, pues para controvertir tales decisiones el impugnante cuenta con otros mecanismos ordinarios de defensa judicial.

Por lo expuesto, el despacho se abstendrá de tramitar a la impugnación presentada por la Fundación Pacto de Restauración y por tanto, no le reconoce personería para actuar al abogado Edilberto Soto Sandoval. En mérito de lo anterior, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Segunda, RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de dar trámite a la impugnación presentada por la Fundación Pacto de Restauración, por lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, tampoco se le reconoce personería para actuar en el presente asunto al abogado Edilberto Soto Sandoval. Notifíquese y Cúmplase […]”. (Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) Nótese que, en la providencia antes referida del 22 de mayo del hogaño, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, puso de presente de manera clara, justificada y fundamentada los motivos por los cuales la entidad accionante no figuró como parte, ni tampoco fue vinculada como tercero, a la causa de cumplimiento con radicación No. 2019-00133-00[52]; trayendo a colación para el efecto la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite.

Ello, como puede observarse, obrando en ejercicio legítimo de su autonomía e independencia judicial; la cual sin duda, reviste a todas las autoridades judiciales dentro de un marco mínimo de respeto y acatamiento de las disposiciones Constitucionales y legales. Todo lo anterior se acompasa de igual forma, y de manera armónica, con el contenido del artículo 230 Constitucional[53], el cual hace un esquema del sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la toma de sus decisiones y, el artículo 228, de la misma Carta Política, establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial, en los siguientes términos: “[…]

ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo […]”.

Lo anterior tiene pleno respaldo jurisprudencial, pues, la H. Corte Constitucional, en materia de autonomía funcional de los jueces, ha esbozado en oportunidades pasadas que[54]: “[…] Se puede afirmar que la autonomía e independencia judicial comporta tres atributos básicos en nuestro ordenamiento superior: i) Un primer atributo, cuya connotación es esencialmente negativa, entiende dicho principio como la posibilidad del juez de aplicar el derecho libre de interferencias tanto internas como externas; ii) Un segundo atributo que lo erige en presupuesto y condición del principio de separación de poderes, del derecho al debido proceso y de la materialización del derecho de acceso, a la administración de justicia de la ciudadanía; y, finalmente, iii) un tercer atributo que lo instituye en un principio estructural de la Carta Política de 1991 […]”.

(Negrillas de la Sala) Así mismo, y en sentencia de tutela No. T-238 del 1º de abril de 2011, la misma Corte Constitucional señaló sobre el tema concerniente a la autonomía funcional, lo siguiente[55]: “[…] La actividad judicial o la administración de justicia, cuyo principal objetivo es la pacífica resolución de los conflictos generados dentro de la vida en sociedad, es una de las tareas básicas del Estado, según lo advirtieron desde tiempos remotos los pensadores de las distintas civilizaciones, y se acepta sin discusión en las sociedades contemporáneas, o al menos en todas aquellas que pudieran considerarse democráticas.

La sin igual importancia de esta función es tal que las personas o funcionarios a cuyo cargo se encuentra constituyen una de las tres ramas del poder público que históricamente, pero sobre todo en las épocas más recientes, conforman los Estados. Según se ha reconocido también, la autonomía e independencia de la Rama Judicial respecto de las otras ramas, así como la de cada uno de los funcionarios que la conforman, es condición esencial y necesaria para el correcto cumplimiento de su misión. Estas elementales consideraciones se encuentran presentes en la Constitución de 1991, desde su preámbulo y sus primeros artículos, en los que repetidamente se invoca la justicia como una de las finalidades del Estado y se alude a la intención de alcanzar y asegurar la vigencia de un orden social justo. […] La gran importancia de la función judicial, e incluso la celosa protección del derecho de acceder a ella resultan vacíos e inútiles, si no se garantizan de igual manera la autonomía e independencia de los jueces, reconocidas y relievadas también por varios preceptos constitucionales y por los tratados internacionales sobre la materia.

En suma, los operadores judiciales deben ser autónomos e independientes, pues sólo así los casos puestos a su conocimiento podrán ser resueltos de manera imparcial, aplicando a ellos los mandatos abstractamente definidos por el legislador, de tal modo que verdaderamente se cumpla la esencia de la misión constitucional de administrar justicia […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) Por último, y en sustento de lo anterior, la referida Corte también esbozó, lo que a continuación se enseña: “[…] El juez, en su labor, no sólo es autónomo, sino que sus actuaciones se presumen y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia […]”[56].

(Se destaca por la Sala) Por otra parte, y en lo que se refiere a la legitimación en la causa por pasiva en el medio de control de cumplimiento, la Sala considera imperativo, aquí, destacar lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 393 del 29 de julio de 1997[57], que dispone: “[…] Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo […]”.

(Subrayas por fuera de texto original) Concordante con lo anterior, y frente a la naturaleza jurídica de este medio de control y la no obligatoriedad de vinculación del tercero interesado en la acción de cumplimiento, la Corte Constitucional, en sentencia de tutela No. T-1064 de 2007, manifestó lo que a continuación se enseña[58]: “[…] La acción de cumplimiento, según  fue ampliamente ilustrado en la sentencia C- 1194 de 2001, hace titular a toda persona de “potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado”, mediante la presentación de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.

El significado y sentido de la acción de cumplimiento como mecanismo de protección de los derechos de los particulares y garantía de realización de los fines del Estado, es naturalmente el incumplimiento de un deber a cargo de la  administración que se expresa a través de “normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En estos eventos, el particular está facultado para acudir ante el funcionario judicial competente –los jueces de la jurisdicción administrativa–, para presentar una solicitud que remedie “la acción u omisión de la autoridad que incumple o ejecuta actos o hechos que permiten deducir inminentemente la inobservancia de un deber que se predica de la administración. La acción de cumplimiento entonces, está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.

También la sentencia C- 651 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, sostuvo: “(…) El objeto de la acción de cumplimiento es darle efectividad a los deberes específicos y determinados en las leyes y en los actos administrativos, no el de garantizar el cumplimiento de las convenciones colectivas de trabajo, o el de otros acuerdos entre particulares.

Como se deduce de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, y de la genealogía de esta figura en el derecho comparado, la acción de cumplimiento constituye un mecanismo para corregir parcialmente una situación específica que fue identificada con precisión por el constituyente, la inacción o la acción insuficiente del Estado, o de los particulares que cumplen funciones públicas (…)”.

Así pues, el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, ni el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.

Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. […] 3.1. Deberes de vinculación oficiosa dentro de la acción de cumplimiento. Sin perjuicio de que se ahonde  en el tema en el siguiente capítulo, sea del caso anunciar que por regla general, en el trámite de la acción de cumplimiento la obligación de vinculación oficiosa sólo se predica de aquella autoridad o particular que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido, y, en el caso del particular, siempre que esa competencia se explique por el ejercicio de una función pública.

Así lo disponen los artículos 5º,  6º y 8º de la Ley 393 de 1997:     “(…) Artículo 5º.- AUTORIDAD PÚBLICA CONTRA  QUIEN SE DIRIGE. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo. Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez que tramita la acción, indicando la  autoridad a quien corresponde su cumplimiento.

En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación. En todo caso, el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con el deber omitido”. Artículo 6º. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CONTRA PARTICULARES.

La acción de cumplimiento procederá contra  acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar, en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el  cumplimiento de las mismas”. (…) Artículo 8º. PROCEDIBILIDAD.

La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente  incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares de conformidad con lo establecido en la presente ley (…)”.

Quiere decir, que la acción de cumplimiento consagra como destinatario pasivo de la misma, a las autoridades públicas, a quienes corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; en consecuencia, el juez sólo está obligado legalmente a efectuar la notificación a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.

También prevén las normas que sólo procederá la eventual  vinculación de un particular, cuando éste actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, y sólo para el cumplimiento de las mismas. Un pronunciamiento del Consejo de Estado, al referirse a este tema sostuvo precisamente que “(…) la relación jurídica procesal en la acción de cumplimiento, atendiendo su naturaleza de acción pública, debe darse entre la persona que reclama  el cumplimiento –que puede ser cualquiera- y la autoridad pública o el particular que ejerce función pública, siempre y cuando, en este último extremo, se trate de la persona que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido (…)”[59] […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) Con todo lo anteriormente expuesto, la Sala estima que, para este caso en concreto, y dada la exposición de motivos señalados por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda (en su proveído de 22 de mayo de 2019)[60], en conjunto con la normativa y la jurisprudencia expuestas en precedencia, no se hacía imperioso, en el sub lite, vincular a la referida Fundación por cuanto no era la autoridad competente para efectos de cumplir con el deber omitido.

A propósito de lo anterior, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia de 13 de octubre de 2006 (C.P. Darío Quiñones Pinilla)[61], puso de presente que: “[…] En todo caso, el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido. […] Así, entendida esa relación jurídica procesal, es claro, entonces, que el deber de vinculación oficiosa que surge para el juez en esta clase de acciones sólo se predica de la persona que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.

Por tanto, sólo en relación con la persona llamada a cumplir la obligación reclamada, el juez de conocimiento se encuentra obligado a ordenar su comparecencia al proceso, si es que tal obligado no fue debidamente identificado en la demanda. Tal exigencia del artículo 5º de la Ley 393 de 1997 resulta, no sólo acorde con el principio de eficacia que orienta el trámite de la acción de cumplimiento (artículo 2º, ibídem), sino lógica, si se advierte que el demandado en esta clase de acciones es el único extremo de la relación jurídica procesal susceptible de individualización. En efecto, mientras que el demandante puede ser cualquiera, dado que la pretensión de la demanda se entiende planteada con miras a la satisfacción de un interés público, ocurre que el demandado debe ser la persona competente para dar cumplimiento al deber reclamado, esto es, aquella que, en ese sentido, determine la ley. […] De modo que el deber de citación oficiosa, que en la acción de cumplimiento se predica, por regla general, del sujeto que, conforme al ordenamiento jurídico, tiene la competencia para cumplir con el deber reclamado (artículo 5º de la Ley 393 de 1997), no puede, en este caso, estar referido a la Sociedad TV CABLE S.A. como para concluir que el juez de conocimiento estaba obligado a vincularla al proceso, en esa calidad; esto es como autoridad obligada al cumplimiento del deber reclamado.

Ello es así, por cuanto esa Sociedad carece de las calidades que permitirían considerarla sujeto pasible de la acción de cumplimiento, esto es, no puede considerársele autoridad pública ni particular que ejerce funciones públicas […]”. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) Por ende, y ya que el extremo demandante no se hizo parte en el respectivo medio de control de cumplimiento con radicación No. 11001-33-35-014-2019- 00133-00[62] cuya decisión ataca vía tutela, forzoso resulta concluir que, en definitiva, no se encuentra legitimado por activa en el sub examine.

Como consecuencia de ello, en el sub judice, al no encontrarse acreditado y satisfecho el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991[63], y tampoco evidenciarse una transgresión a los derechos fundamentales de la parte actora, la Sala de Decisión confirmará la declaratoria de improcedencia de la acción de amparo promovida por la Fundacion Pacto de Restauración, que fue dictada en el fallo impugnado de 12 de julio de 2019 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; pero por los motivos señalados en la presente sentencia, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de ésta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela dictada el 12 de julio de 2019, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de amparo impetrada por la Fundación Pacto de Restauración, pero por los motivos consignados en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado -P(20) ----------------------- [1] Visible a folios 91 a 92 del expediente de tutela. [2] Folios 71 a 78 de la causa constitucional. [3] Cuya representación legal se encuentra en cabeza del señor Leonardo Fabio Báez Moreno. [4] Folios 1 a 45 del expediente de amparo. [5] Ibídem, folio 44. [6] Actor: María Johanna Rodríguez Albarracín. Accionados: Municipio de Arbeláez e Inspección de Policía de Arbeláez. [7] Bajo el radicado No. 2019-00133-00. [8] Folios 28 a 29 del expediente de tutela. [9] Folio 29 del expediente constitucional. [10] Folio 30 del expediente de amparo. [11] Ibídem, folio 30. [12] Actor: María Johanna Rodríguez Albarracín. Accionados: Municipio de Arbeláez e Inspección de Policía de Arbeláez. [13] Folio 44 del expediente de tutela. [14] Doctor Felipe Alirio Solarte Maya. [15] Folios 49 a 51 del expediente constitucional. [16] Cuya representación legal se encuentra en cabeza del señor Leonardo Fabio Báez Moreno. [17] Doctor Javier Orjuela Echandía. [18] Folios 61 a 65 del expediente de la referencia. [19] Folios 66 a 69 del expediente de amparo. [20] Folios 71 a 78 del expediente de tutela. [21] Folios 76 Vto. a 77 de la causa constitucional. [22] Folio 77 del expediente de amparo. [23] Ibídem, folios 77 Vto. a 78. [24] Folios 91 a 92 del expediente. [25] Ibídem, folio 91. [26] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [27] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [28] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [29] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [30] Folio 44 de la demanda de tutela. [31] Actor: María Johanna Rodríguez Albarracín. Accionados: Municipio de Arbeláez e Inspección de Policía de Arbeláez. [32] Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [33] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [34] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [35] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [36] Previsto en el artículo 29 de la Carta Superior. [37] H. Corte Constitucional.

Ver Sentencias T-926 de 2011 y T-096 de 2016 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). [38] En su calidad de abogada en ejercicio. [39] Dispuesto en el artículo 233 del Código Nacional de Policía (Ley 1801 de 2016). [40] Sobre el particular, la Sala se pronunció en ese sentido, reiterando dicho criterio en varias acciones de tutela promovidas por los electores de la señora Johana Chaves García, que interpusieron numerosas solicitudes de amparo, tendientes a controvertir las decisiones tomadas en el medio de control de nulidad electoral, radicado con el número (acumulados) 2014- 00057-00 y 2014-00083-00, demanda promovida por el señor Yorgin Harvey Cely Ovalle y otro.

Ver: Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 12 de febrero de 2015. Radicado: 2014-03603-00. Actor: Daul Monroy Mendoza. C.P.: Dra. María Elizabeth García González; Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 12 de febrero de 2015. Radicado: 2014-03802-00. Actor: Carmen Cecilia Rodríguez Guerrero. C.P.: Dra. María Elizabeth García González;

Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 19 de febrero de 2015. Radicado: 2014-04113-00. Actor: Julio Edgar Cuesta Areiza. C.P.: Dra. María Elizabeth García González; Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 19 de febrero de 2015. Radicado: 2014-03870-00. Actor: Dora Silva Ordúz. C.P.: Dra. María Elizabeth García González;

Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 5 de marzo de 2015. Radicado: 2014-03803-00. Actor: Deryan Johan Monsalve Barajas. M.P.: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [41] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2019, Exp. No. 11001-03-15-000-2019- 03060-00(AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [42] Respecto de la legitimación en la causa, la jurisprudencia constitucional explicó que la razón de ser de la exigencia de acreditar el interés para demandar en tutela, obedece “(…) al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo (…)”. [43] La Corte Constitucional, en la sentencia T-416 de 1997 (M.P: Antonio Barrera Carbonell), precisó sobre la legitimación en la causa lo siguiente: “(…) La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito (…).” [44] Exp. No. 11001-03-15-000-2016-01996-00(AC) (C.P. María Elizabeth García González). [45] Exp. No. 11001-03-15-000-2018-02901-01(AC) (C.P. Oswaldo Giraldo López). [46] Exp.

No. 20001-23-33-000-2019-00052-01(AC) (C.P. Nubia Margoth Peña Garzón). [47] Exp. No. 11001-03-15-000-2018-0418701(AC) (C.P. Hernando Sánchez Sánchez). [48] H. Corte Constitucional. Sentencia de tutela No. T-176 del 14 de marzo de 2011. Exp. No. T-2844103. M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [49] Actor: María Johanna Rodríguez Albarracín. Accionados: Municipio de Arbeláez e Inspección de Policía de Arbeláez. [50] Sentencia de 19 de febrero de 2004, exp. 25000‐23‐25‐000‐2003‐1843‐01(ACU). [51] H. Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO, Radicación número: 54001-23-31-000-2012-00106-01(ACU). [52] Actor: María Johanna Rodríguez Albarracín. Accionados: Municipio de Arbeláez e Inspección de Policía de Arbeláez. [53] “(…) Artículo 230.

Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial (…)”. [54] H. Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-450 del 19 de noviembre de 2018, Sala Tercera de Revisión, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [55] H. Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-238 del 1º de abril de 2011, Sala Sexta de Revisión, exp.

No. T-2.860.298, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [56] Sentencia de unificación SU - 400 de 2012. Sala Plena Corte Constitucional. Magistrado Ponente Doctora: Adriana M. Guillén Arango. [57] “Por la cual se desarrolla en artículo 87 de la Constitución Política”. [58] H. Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, sentencia de tutela No. T-1064 del 10 de diciembre de 2007, exp.

No. T-1646106, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [59] H. Consejo de Estado, expediente No. ACU-2005-01745. C.P. Darío Quiñónez Cruz. [60] En ejercicio de su legítima autonomía funcional. [61] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 2006, exp. No. 25000-23-27-000-2005- 01745-01(ACU), C.P. Darío Quiñones Pinilla. [62] Actor: María Johanna Rodríguez Albarracín. Accionados: Municipio de Arbeláez e Inspección de Policía de Arbeláez. [63] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.