ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA - Proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto Previo al estudio de fondo del asunto y con ocasión de la información brindada por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, según la cual, el expediente 68001-23-31-000-2011-00128-00 ya se encuentra en el Consejo de Estado, pues se solicitó a préstamo dentro del proceso de tutela que cursa con el radicado 11001-03-15-000-2019-01332-00 en la Sección Quinta de la corporación, es preciso analizar si dentro del mismo ya se profirió una decisión de fondo, y si guarda identidad con el que se está adelantando en el presente trámite.
Es decir, se deberá analizar si se presentó el fenómeno de la cosa juzgada. Al respecto, se advierte la configuración del fenómeno de la cosa juzgada tal como se desprende de lo siguiente: 1. En cuanto a la identidad de partes, la Sala encuentra que en la presente demanda de tutela y en la interpuesta ante la Sección Quinta del Consejo de Estado y que fue fallada el 16 de mayo de 2019 la parte actora era Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y la demandada el Tribunal Administrativo de Santander por lo que está acreditada la identidad de partes.
Adicionalmente, en relación con la identidad fáctica, se cuestiona que la autoridad demandada, por medio de la sentencia de 30 de agosto de 2018 y en el auto de 8 de marzo de 2019 no ordenó adelantar el trámite del grado jurisdiccional de consulta, dentro del proceso con el radicado 68001-23-31-000-2011-00128-00. Por lo tanto, también está cumplida la identidad fáctica.
Respecto a la identidad de objeto, esta sala encuentra que también se encuentra acreditada, en la medida en la que las pretensiones son idénticas. A partir de lo anterior, se advierte que se presentó el fenómeno de la cosa juzgada pues está acreditada la identidad de partes, identidad fáctica e identidad de objeto entre las demandas de tutela presentadas por la parte actora.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 184 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01297-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER ACCIÓN DE TUTELA Decide la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES El 27 de marzo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por intermedio de apoderada, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la contradicción, la doble instancia, el acceso a la administración de justicia, la confianza legítima, la legalidad, la igualdad, la buena fe y la seguridad jurídica, con ocasión de las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander el 30 de agosto de 2018 y el 8 de marzo de 2019, por medio de las cuales se falló una acción de nulidad y restablecimiento del derecho pero se omitió ordenar el grado judicial de consulta ante el superior (art. 184 CCA), y se negó una solicitud de nulidad invocada por la entidad accionante por la misma razón, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-23-31-000-2011-00128-00. 1.
Hechos La señora apoderada de la entidad accionante narró los hechos que a continuación se resumen: 1.1. La señora Isaura de la Ascensión Parra en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia el 17 de mayo de 2011. 1.2. En sentencia del 30 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de dicha prestación a partir del 8 de abril de 2008. 1.3.
La parte accionante sostuvo que en la sentencia atacada no se ordenó surtir el grado jurisdiccional de consulta dispuesto en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo a pesar de la condena impuesta a la UGPP. En razón de lo anterior, interpuso incidente de nulidad con el fin de que se cumpliera con dicho trámite. 1.4. Mediante el auto del 8 de marzo de 2019 el Tribunal negó lo solicitado bajo el argumento de que no hubo pretermisión de instancia pues la entidad si ejerció su derecho de defensa. 2.
Fundamentos de derecho: La parte accionante argumentó que en el caso concreto se presentaron las siguientes irregularidades: Defecto sustantivo. Al respecto, indicó que se presentó el mencionado defecto pues se desconoció de manera evidente y grosera el artículo 184 del CCA en el que se dispuso la obligación de adelantar el grado jurisdiccional de las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales cuando no fueren apeladas.
Defecto procedimental. En relación con este defecto indicó que se pasó por alto el procedimiento establecido en el artículo 184 del CCA. Desconocimiento del precedente jurisprudencial. En cuanto al mismo, sostuvo que se desconocieron las providencias proferidas por el Consejo de Estado con los siguientes radicados: - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 30 de agosto de2016, expediente 18.385. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, expedientes 0837-09, y 1194-09. 3.
Pretensiones La parte actora solicitó: «PRIMERO. Se Tutele (sic) los Principios y Derechos Fundamentales del (sic) DEBIDO PROCESO, CONTRADICCIÓN, DOBLE INSTANCIA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, BUENA FE Y SEGURIDAD JURÍDICA de mi poderdante, que fueron vulnerados por la parte aquí accionada; lo anterior, en consideración a que, con su actuar, el Honorable Tribunal ha ocasionado una ruptura flagrante y grave al “statuts quo” establecido por las normas constitucionales y legales, controvirtiendo decisiones jurisprudenciales que regulan la materia objeto del litigio, por cuanto debió ordenarse y realizarse el grado jurisdiccional de consulta contra una sentencia que no fue apelada de manera efectiva.
Sin embargo, el Honorable TRIBUNAL ADMINISTATIVO (sic) DE SANTANDER, MP. IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA, omitió ordenar el trámite de consulta procedente contra la sentencia de fecha de 30 de agosto de 2018, además de que mediante auto del 08 de marzo de 2019 negó el incidente de nulidad procesal por pretermisión de instancia, el cual buscaba que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta contra el fallo que no se impugno (sic) de manera efectiva.
SEGUNDO. Como consecuencia de la protección que se otorgue de los Derechos fundamentales de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP -, se debe ordenar al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, lo siguiente: 1. Se REVOQUE el auto expedido el 08 de marzo de 2019, el cual negó la nulidad por pretermisión de instancia; debiéndose (sic) retrotraerse cualquier trámite realizado con posterioridad al fallo del 30 de agosto de 2018. 2.
Se ordene al Honorable TRIBUNAL ADMINISTATIVO (sic) DE SANTANDER, dar el trámite correspondiente, enviando el expediente al H. CONSEJO DE ESTADO para que se surta el grado jurisdiccional de consulta respecto del fallo que emitió el 30 de agosto de 2018. Las anteriores solicitudes se realizan en consideración a que el CCA modificado por la ley (sic) 446 de 1998, norma especial, estipula en su artículo 184 que, la consulta tiene por objeto garantizar la revisión por parte del juez superior de la providencia desfavorable al patrimonio de las entidades públicas, por imponer una condena a cargo del erario, cuando no se halla surtido efectivamente el recurso de alzada.
Por lo anterior, se debe revocar el auto mencionado y surtirse el grado jurisdiccional de consulta; lo anterior concluye que el actuar del honorable despacho de negar el grado jurisdiccional de consulta genera un DEFECTO SUSTANCIAL, PROCEDIMENTAL Y DE DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL que hace procedente la interposición de la acción de amparo. 3.
Que a la sentencia que se expida en razón al presente proceso, se le otorgue efectos “INTER COMUNIS”, para que se declare que en todos los procesos judiciales de la jurisdicción administrativa se deba ordenar el grado jurisdiccional de consulta siempre que exista providencia desfavorable al patrimonio de las entidades públicas, siempre y cuando no se haya surtido efectivamente el recurso de alzada 4.
Vincular a la presente Acción de Tutela a la señora ISAURA DE LA ASCENSIÓN PARRA, a través de su apoderado judicial, la doctora MILENA MIREYA GARCÍA GALVIS, quien lo (sic) representa como parte demandante en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2011-00128, ergo, es el directamente interesado en los resultados de la Acción Promovida contra el H. TRIBUNAL ADMINISTATIVO (sic) DE SANTANDER». 4.
Intervenciones Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 6 de mayo de 2019[1], se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander como accionado, así como a la señora Isaura Ascensión Parra de Gutiérrez como tercera interesada en el resultado del proceso. Por medio de memorial recibido en la oficina de correspondencia el 20 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander informó que el expediente con radicado 68001-33-31-006-2011-00128-00 se encontraba en préstamo en el Consejo de Estado, para hacer parte de la tutela instaurada por la U.G.P.P. dentro del expediente 11001-03-15-000-2019-01332-00.
Sin embargo, no hubo un pronunciamiento de fondo respecto de los hechos de la acción de tutela. Por su parte, la señora Isaura Ascensión Parra de Gutiérrez guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Asunto bajo análisis Previo al estudio de fondo del asunto y con ocasión de la información brindada por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, según la cual, el expediente 68001-23-31-000-2011-00128-00 ya se encuentra en el Consejo de Estado, pues se solicitó a préstamo dentro del proceso de tutela que cursa con el radicado 11001-03-15-000-2019-01332-00 en la Sección Quinta de la corporación, es preciso analizar si dentro del mismo ya se profirió una decisión de fondo, y si guarda identidad con el que se está adelantando en el presente trámite.
Es decir, se deberá analizar si se presentó el fenómeno de la cosa juzgada. Para los efectos, debe tenerse en cuenta que se requiere de la configuración de los siguientes elementos, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional: «- Identidad de objeto, “es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), “es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”. - Identidad de partes, “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.
Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica”. Sobre la identidad de partes, la doctrina y la propia jurisprudencia, coinciden en señalar que la misma marca el límite subjetivo de la cosa juzgada, en el sentido que en virtud de tal identidad la sentencia sólo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto, no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. No obstante lo dicho, existe también consenso entre los especialistas, en el sentido de considerar que tienen la calidad de partes no solo los sujetos activo y pasivo de la relación procesal, sino igualmente todos los sujetos que, bajo las previsiones legales, se han incorporado voluntariamente al proceso, han sido citados para intervenir en el mismo, y, en todo caso, a quienes el fallo afecta en los propios términos de los litigantes principales»[2].
Al respecto, se advierte que en el sistema de consulta de la Rama Judicial se encuentra que, en el mencionado proceso, tramitado por la Sección Quinta de esta Corporación, se profirió sentencia de primera instancia el 16 de mayo de 2019. En dicha oportunidad la entidad accionante solicitó lo siguiente: «PRIMERO. Se Tutele (sic) los Principios y Derechos Fundamentales del (sic) DEBIDO PROCESO, CONTRADICCIÓN, DOBLE INSTANCIA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, BUENA FE Y SEGURIDAD JURÍDICA de mi poderdante, que fueron vulnerados por la parte aquí accionada; lo anterior, en consideración a que, con su actuar, el Honorable Tribunal ha ocasionado una ruptura flagrante y grave al “statuts quo” establecido por las normas constitucionales y legales, controvirtiendo decisiones jurisprudenciales que regulan la materia objeto del litigio, por cuanto debió ordenarse y realizarse el grado jurisdiccional de consulta contra una sentencia que no fue apelada de manera efectiva.
Sin embargo, el Honorable TRIBUNAL ADMINISTATIVO (sic) DE SANTANDER, MP. IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA, omitió ordenar el trámite de consulta procedente contra la sentencia de fecha de 30 de agosto de 2018, además de que mediante auto del 08 de marzo de 2019 negó el incidente de nulidad procesal por pretermisión de instancia, el cual buscaba que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta contra el fallo que no se impugno (sic) de manera efectiva.
SEGUNDO. Como consecuencia de la protección que se otorgue de los Derechos fundamentales de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP -, se debe ordenar al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, lo siguiente: 1. se REVOQUE el auto expedido el 08 de marzo de 2019, el cual negó la nulidad por pretermisión de instancia; debiéndose (sic) retrotraerse cualquier trámite realizado con posterioridad al fallo del 30 de agosto de 2018. 2.
Se ordene al Honorable TRIBUNAL ADMINISTATIVO (sic) DE SANTANDER, dar el trámite correspondiente, enviando el expediente al H. CONSEJO DE ESTADO para que se surta el grado jurisdiccional de consulta respecto del fallo que emitió el 30 de agosto de 2018. Las anteriores solicitudes se realizan en consideración a que el CCA modificado por la ley (sic) 446 de 1998, norma especial, estipula en su artículo 184 que, la consulta tiene por objeto garantizar la revisión por parte del juez superior de la providencia desfavorable al patrimonio de las entidades públicas, por imponer una condena a cargo del erario, cuando no se halla surtido efectivamente el recurso de alzada.
Por lo anterior, se debe revocar el auto mencionado y surtirse el grado jurisdiccional de consulta; lo anterior concluye que el actuar del honorable despacho de negar el grado jurisdiccional de consulta genera un DEFECTO SUSTANCIAL, PROCEDIMENTAL Y DE DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL que hace procedente la interposición de la acción de amparo. 3.
Que a la sentencia que se expida en razón al presente proceso, se le otorgue efectos “INTER COMUNIS”, para que se declare que en todos los procesos judiciales de la jurisdicción administrativa se deba ordenar el grado jurisdiccional de consulta siempre que exista providencia desfavorable al patrimonio de las entidades públicas, siempre y cuando no se haya surtido efectivamente el recurso de alzada 4.
Vincular a la presente Acción de Tutela a la señora ISAURA DE LA ASCENSIÓN PARRA, a través de su apoderado judicial, la doctora MILENA MIREYA GARCÍA GALVIS, quien lo (sic) representa como parte demandante en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2011-00128, ergo, es el directamente interesado en los resultados de la Acción Promovida contra el H. TRIBUNAL ADMINISTATIVO (sic) DE SANTANDER».
Al respecto, se advierte la configuración del fenómeno de la cosa juzgada tal como se desprende de lo siguiente: 1. En cuanto a la identidad de partes, la Sala encuentra que en la presente demanda de tutela y en la interpuesta ante la Sección Quinta del Consejo de Estado y que fue fallada el 16 de mayo de 2019 la parte actora era Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y la demandada el Tribunal Administrativo de Santander por lo que está acreditada la identidad de partes.
Adicionalmente, en relación con la identidad fáctica, se cuestiona que la autoridad demandada, por medio de la sentencia de 30 de agosto de 2018 y en el auto de 8 de marzo de 2019 no ordenó adelantar el trámite del grado jurisdiccional de consulta, dentro del proceso con el radicado 68001-23-31- 000-2011-00128-00. Por lo tanto, también está cumplida la identidad fáctica.
Respecto a la identidad de objeto, esta sala encuentra que también se encuentra acreditada, en la medida en la que las pretensiones son idénticas. A partir de lo anterior, se advierte que se presentó el fenómeno de la cosa juzgada pues está acreditada la identidad de partes, identidad fáctica e identidad de objeto entre las demandas de tutela presentadas por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NIÉGUESE la acción de tutela presentada por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra del Tribunal Administrativo de Santander por haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
CUARTO. DE NO SER IMPUGNADA, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 88 del expediente. [2] Corte Constitucional, sentencia C – 622 de 14 de agosto de 2007.