RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión tomada en audiencia inicial que rechazó las excepciones previas de falta de competencia y pleito pendiente / EXCEPCIÓN PREVIA DE PLEITO PENDIENTE – Supone que el acto administrativo acusado es un acto de ejecución que se expidió en cumplimiento de una sentencia judicial / EXCEPCIONES DEL COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA – No se oponen ni van en contravía de los actos, defensa o intereses de la parte demandada / EXCEPCIONES PREVIAS DE FALTA DE COMPETENCIA Y PLEITO PENDIENTE – Deben resolverse las propuestas por la coadyuvante de la parte demandada porque no se oponen a sus actos e intereses [L]a Sala considera que las excepciones previas formuladas por la Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, no son un acto procesal que esté en oposición a los actos e intereses de la parte coadyuvada, por las siguientes razones: La Autoridad Nacional de Televisión, en el escrito de contestación de la demanda, manifestó expresamente que “[…] el acto demandado tuvo como origen la acción popular […] en la que se resolvió proteger los derechos colectivos a la información y a la libertad de elección de los consumidores y usuarios del servicio de televisión con discapacidad auditiva […]”.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que las excepciones previas que presentó la Fundación Proteger, consistentes en que el acto administrativo acusado no es objeto de control judicial porque es un acto de ejecución de una sentencia proferida en un proceso de acción popular, no constituyen un acto procesal que se oponga a los actos de la parte que coadyuva, comoquiera que ese mismo hecho y argumento fue expuesto por la parte demandada. [L]a Sala considera que el hecho de que la parte demandada reconozca la necesidad de complementar y actualizar los estudios técnicos que sirvieron de fundamento para expedir el acto acusado, no es una posición jurídica que se oponga a los fundamentos y fines de las excepciones previas que formuló la coadyuvante, comoquiera que el argumento de la parte demandante se refiere a un aspecto sustancial de la motivación del acto, en cambio, el argumento de la coadyuvante se refiere a un tema procesal y a que el acto acusado no es objeto de control judicial, es decir, que el argumento de la excepción no versa sobre si el acto está o no debidamente motivado, sino, por el contrario, a que el acto no es demandable por estimar que es de ejecución de una sentencia. Por las anteriores consideraciones, la Sala concluye que las excepciones previas que presentó la Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, se ajustan a los parámetros establecidos en el artículo 223 de la Ley 1437, comoquiera que no se oponen ni van en contravía de los actos, defensa o intereses de la parte demandada, por consiguiente, se revocará el auto suplicado que rechazó dichas excepciones para que, en su lugar, se resuelvan de fondo.

ACCIÓN DE NULIDAD – Naturaleza / COADYUVANCIA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Oportunidad / COADYUVANCIA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Presupuestos / INTERVENCIÓN DE TERCERO COADYUVANTE EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia / COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA EN PROCESOS DE NULIDAD – Tiene legitimación para formular excepciones previas, siempre y cuando los actos procesales no estén en contravía de los intereses de la parte coadyuvada / COAYUVANCIA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Actos procesales permitidos [L]a Sala concluye que la Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, sí tiene legitimación para formular excepciones previas, siempre y cuando se ajusten a los requisitos sustanciales y procesales previstos en el ordenamiento jurídico. […] [P]or la naturaleza pública y la finalidad propia del medio de control de nulidad, el legislador determinó de manera especial y específica para estos procesos, la posibilidad de que terceros participen en el proceso como coadyuvantes de cualquiera de las partes, en los siguientes términos: “[…] Artículo 223 [de la Ley 1437] Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad.

En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. […] Es importante resaltar que la norma citada supra señala de manera inequívoca que el coadyuvante actúa de manera “[…] independiente […]”; es decir, que sus actuaciones procesales no están supeditadas a las actuaciones de la parte que coadyuva, con la única salvedad que esas actuaciones no se opongan a las actuaciones de aquella. [E]n el caso sub examine, la Fundación Proteger tiene la facultad de proponer las excepciones previas, al margen de que la Autoridad Nacional de Televisión haya o no presentado esas mismas excepciones; sin perjuicio de que esos actos procesales no pueden ir en contravía de los intereses de la parte coadyuvada, en los términos exigidos por el artículo 223 de la Ley 1437.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00064-00 Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN – ANT (HOY COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES – CRC) Referencia: Medio de control de nulidad Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica que presentó la Fundación para la Protección de los Intereses y Bienes Públicos los Intereses Difusos y el Medio Ambiente, en adelante Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 6 de diciembre de 2013[1], por medio del cual el Despacho de la Consejera Ponente del proceso[2] rechazó las excepciones previas de falta de competencia y pleito pendiente que formuló la Fundación Proteger.

I.

ANTECEDENTES La demanda[3] 1. La Asociación Nacional de Medios de Comunicación[4] presentó demanda[5] contra la Autoridad Nacional de Televisión[6] (hoy Comisión de Regulación de Comunicaciones[7]), en ejercicio del medio de control de nulidad[8], con el fin de que se declare la nulidad parcial del Acuerdo núm. 001 de 24 de febrero de 2012, “[…] Por medio de la cual se reglamentan los sistemas que garantizan el acceso de las personas sordas e hipoacúsicas al servicio público de televisión […]”, expedida por el Director de la Comisión Nacional de Televisión[9].

Las contestaciones de la demanda 2. La Autoridad Nacional de Televisión contestó la demanda[10], en la que manifestó que “[…] el acto demandado tuvo como origen la acción popular radicada con el número 250002327000-2003-01803-02 […] en la que se resolvió proteger los derechos colectivos a la información y a la libertad de elección de los consumidores y usuarios del servicio de televisión con discapacidad auditiva […]”; adicionalmente, reconoció que “[…] sin entrar a controvertir la legalidad del acto impugnado ni sus motivaciones, pues resulta evidente que en su momento la CVTV adelantó algunas actuaciones tendientes a la recopilación de información para dar cumplimiento a las decisiones de la acción popular, y con fundamento en ello expidió el Acuerdo 001 de 2012, lo cierto es que a raíz de estas mismas determinaciones judiciales la ANTV considera conveniente contar con los estudios que se han mencionado para ajustar la regulación a la nueva realidad y necesidades actuales que permitan garantizar el derecho de acceso a la información y a la televisión de la población con discapacidad hipoacústica […]”. 3.

La Fundación Proteger, mediante memorial de 20 de marzo de 2013[11], solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la parte demandada y, en consecuencia, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que esta Corporación carece de competencia y que existe pleito pendiente, porque el acto administrativo acusado es un acto de ejecución que se expidió en cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la acción popular identificada con el número único de radicación 250002315000 2003 01803 01.

La providencia recurrida 4. El Despacho de la Conseja Ponente del proceso, mediante auto proferido en la audiencia inicial que se llevó a cabo el 6 de diciembre de 2013[12], rechazó las excepciones previas de falta de competencia y pleito pendiente que presentó la Fundación Proteger, al considerar que la Autoridad Nacional de Televisión, como parte demandada, no propuso ninguna excepción previa “[…] y de su escrito de contestación claramente se advierte que reconoce la competencia de esta Corporación para juzgar el acto acusado, amén de que comparte la decisión de suspensión provisional de sus efectos, lo que pone en evidencia que los medios exceptivos que se buscan en este momento se traducen en que la Corporación no haga pronunciamiento alguno en este proceso, lo cual se opone a los argumentos de la parte a la cual se está adhiriendo […]”[13].

El recurso de súplica 5. La Fundación Proteger presentó recurso de súplica contra el auto que rechazó las excepciones previas, con base en los siguientes fundamentos: i) afirmó que es la coadyuvante de la Comisión Nacional de Televisión y no de la Autoridad Nacional de Televisión; ii) adujo que el hecho de que la entidad demandada no haya presentado excepciones previas no impide que el coadyuvante las proponga; y iii) sostuvo que la eventual declaración de nulidad del acto administrativo acusado produciría graves efectos negativos para las personas con discapacidad auditiva.

El traslado del recurso de súplica 6. El Despacho de la Consejera Ponente del proceso, en el curso de la audiencia inicial, corrió traslado del recurso de súplica a los demás sujetos procesales y al Ministerio Público, quienes solicitaron la confirmación de la providencia, por las siguientes razones: 7. La parte demandante adujo que no se puede pretender coadyuvar a una entidad que procesalmente no existe, comoquiera que la Comisión Nacional de Televisión fue liquidada y sucedida procesalmente por la Autoridad Nacional de Televisión y, en consecuencia, el recurso de súplica se debe rechazar por improcedente.

Adicionalmente, sostuvo que los argumentos del recurso de súplica se basan en la protección de unos derechos que no están en discusión en este proceso, porque el objeto de esta controversia es discutir la legalidad del Acuerdo núm. 001 de 24 de enero de 2012 y no los alcances de la sentencia proferida en la acción popular. 8. El Agente del Ministerio Público conceptuó que las excepciones previas formuladas por la Fundación Proteger constituyen una actuación procesal que se opone a la posición de la entidad coadyuvada.

II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 9. Para resolver la controversia, la Sala deberá esclarecer, en primer orden, a qué parte coadyuva la Fundación Proteger en el presente proceso, a efectos de determinar si tenía o no legitimación para formular excepciones; y, en segundo orden, establecer si las excepciones previas propuestas por la Fundación Proteger constituyen un acto procesal que se opone a la posición e intereses de la parte que coadyuva.

Autoridad pública demandada en este proceso 10. La Sala observa que en el texto de la demanda se relacionan como personas demandadas a la Comisión Nacional de Televisión y a la Autoridad Nacional de Televisión; sin embargo, en el auto admisorio de la demanda proferido el 30 de mayo de 2013, se reconoció como única persona demandada a la Autoridad Nacional de Televisión. 11.

Al respecto, es fundamental señalar que la Ley 1507 de 10 de enero de 2012[14] dispuso la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión y, por consiguiente, estableció en el artículo 21[15] que la Autoridad Nacional de Televisión la sucedería judicialmente; por lo tanto, aunque el acto administrativo acusado contenido en el Acuerdo núm. 001 de 24 de enero de 2012 fue expedido por la Comisión Nacional de Televisión, por expreso mandato legal, a quien le corresponde comparecer a este proceso y responder frente a las pretensiones de la demanda es únicamente a la Autoridad Nacional de Televisión, tal como se dispuso en el auto admisorio de la demanda. 12.

La Sala observa que la Fundación Proteger, mediante memorial de 20 de marzo de 2013, solicitó expresamente que se le tenga como “[…] coadyuvante de los demandados […]” y, adicionalmente, el Despacho de la Consejera Ponente del proceso, en la audiencia inicial, la reconoció como “[…] COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA […]”; en consecuencia, se colige que la Fundación Proteger es la coadyuvante de la parte demandada, es decir, de la Autoridad Nacional de Televisión (hoy Comisión de Regulación de Comunicaciones[16]) por ser la única persona demandada en este proceso. 13.

Con base en lo anterior, la Sala concluye que la Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, sí tiene legitimación para formular excepciones previas, siempre y cuando se ajusten a los requisitos sustanciales y procesales previstos en el ordenamiento jurídico. Actos procesales permitidos al coadyuvante en el marco del medio de control de nulidad 14.

El medio de control judicial de nulidad tiene por el objeto la defensa de la legalidad y del orden jurídico en abstracto, frente a decisiones adoptadas en ejercicio de función administrativa, así se desprende de lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]”. 15. En ese contexto, por la naturaleza pública y la finalidad propia del medio de control de nulidad, el legislador determinó de manera especial y específica para estos procesos, la posibilidad de que terceros participen en el proceso como coadyuvantes de cualquiera de las partes, en los siguientes términos: “[…] Artículo 223.

Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal […]”. (Resalta la Sala) 16.

De conformidad con la norma transcrita y dado el interés público que envuelve la defensa del orden jurídico en abstracto, el coadyuvante de la parte demandada tiene la potestad de desarrollar todos los actos procesales, siempre que estos no estén en oposición a la parte que coadyuva. 17. Es importante resaltar que la norma citada supra señala de manera inequívoca que el coadyuvante actúa de manera “[…] independiente […]”; es decir, que sus actuaciones procesales no están supeditadas a las actuaciones de la parte que coadyuva, con la única salvedad que esas actuaciones no se opongan a las actuaciones de aquella. 18.

Se pone de presente que las actuaciones del coadyuvante no están supeditadas al ejercicio y agotamiento de las mismas actuaciones por parte de la parte coadyuvada; es decir, los actos procesales del coadyuvante no tienen como requisito de procedencia que la parte coadyuvada también haya utilizado ese mismo y preciso acto procesal. En ese orden de ideas, es perfectamente viable que el coadyuvante presente recursos, formule excepciones, entre otros actos procesales, independientemente de que la parte coadyuvada haya o no utilizado esos mismos mecanismos; una interpretación diferente tornaría en superflua y nugatoria la figura del coadyuntante porque no tendría entonces ningún sentido la participación de este tercero, si sus actuaciones simplemente se limitaran a repetir los mismos actos procesales efectuados por la parte que coadyuva. 19.

Conforme a lo anterior se considera que, en el caso sub examine, la Fundación Proteger tiene la facultad de proponer las excepciones previas, al margen de que la Autoridad Nacional de Televisión haya o no presentado esas mismas excepciones; sin perjuicio de que esos actos procesales no pueden ir en contravía de los intereses de la parte coadyuvada, en los términos exigidos por el artículo 223 de la Ley 1437.

El caso concreto 20. En el caso sub examine, la Sala considera que las excepciones previas formuladas por la Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, no son un acto procesal que esté en oposición a los actos e intereses de la parte coadyuvada, por las siguientes razones: 21. La Autoridad Nacional de Televisión, en el escrito de contestación de la demanda[17], manifestó expresamente que “[…] el acto demandado tuvo como origen la acción popular radicada con el número 250002327000-2003- 01803-02 […] en la que se resolvió proteger los derechos colectivos a la información y a la libertad de elección de los consumidores y usuarios del servicio de televisión con discapacidad auditiva […]”. 22.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que las excepciones previas que presentó la Fundación Proteger, consistentes en que el acto administrativo acusado no es objeto de control judicial porque es un acto de ejecución de una sentencia proferida en un proceso de acción popular, no constituyen un acto procesal que se oponga a los actos de la parte que coadyuva, comoquiera que ese mismo hecho y argumento fue expuesto por la parte demandada. 23.

Es importante señalar que la parte demandada reconoció que “[…] ha considerado la necesidad de complementar y actualizar los estudios que sirvieron de soporte para la expedición del citado Acuerdo […]”; incluso, solicitó la suspensión del acto acusado en razón de que “[…] se estima conveniente que mientras se ejecuta el contrato interadministrativo y se cumple el plazo señalado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se suspenda el acto atacado, con el fin de generar posibles actuaciones y decisiones contradictorias entre lo que se realizarán en el marco de convenio interadministrativo ya comentado […]”[18] (Destacado fuera de texto). 24.

Al respecto, la Sala considera que el hecho de que la parte demandada reconozca la necesidad de complementar y actualizar los estudios técnicos que sirvieron de fundamento para expedir el acto acusado, no es una posición jurídica que se oponga a los fundamentos y fines de las excepciones previas que formuló la coadyuvante, comoquiera que el argumento de la parte demandante se refiere a un aspecto sustancial de la motivación del acto, en cambio, el argumento de la coadyuvante se refiere a un tema procesal y a que el acto acusado no es objeto de control judicial, es decir, que el argumento de la excepción no versa sobre si el acto está o no debidamente motivado, sino, por el contrario, a que el acto no es demandable por estimar que es de ejecución de una sentencia. Conclusiones 25.

Por las anteriores consideraciones, la Sala concluye que las excepciones previas que presentó la Fundación Proteger, en su condición de coadyuvante de la parte demandada, se ajustan a los parámetros establecidos en el artículo 223 de la Ley 1437, comoquiera que no se oponen ni van en contravía de los actos, defensa o intereses de la parte demandada, por consiguiente, se revocará el auto suplicado que rechazó dichas excepciones para que, en su lugar, se resuelvan de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 6 de diciembre de 2013, por medio del cual se rechazaron unas excepciones previas presentadas por la Fundación Proteger, para que, en su lugar, se resuelvan de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la providencia, por Secretaría devolver el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado ----------------------- [1] Cfr. Folios 486 a 490. [2] El auto fue proferido por el Despacho de la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González (hoy Consejera de Estado, doctora Nubia Margot Peña Garzón). [3] La demanda se presentó el 28 de septiembre de 2012. [4] Según el certificado de existencia y representación legal, la Asociación Nacional de Medios de Comunicación es una asociación sin ánimo de lucro. [5] Cfr. folios 1 a 29. [6] De conformidad con la Ley 1507 de 10 de enero de 2012, la Autoridad Nacional de Televisión era una agencia nacional con personería jurídica; sin embargo, fue suprimida por la Ley 1978 de 25 de julio de 2019 y sus funciones y competencias fueron trasladadas al Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y a la Comisión de Regulación de Comunicaciones. [7] De conformidad con el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 15 de la Ley 1978 de 2019, la Comisión de Regulación de Comunicaciones es una Unidad Administrativa Especial, del orden nacional, con independencia administrativa, técnica, patrimonial, presupuestal, y con personería jurídica. [8] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [9] La Ley 1507 de 10 de enero de 2012 “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, ordenó la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión y le asignó sus funciones a la Autoridad Nacional de Televisión. [10] Cfr. folios 446 a 449. [11] Cfr. folios 383 a 387. [12] Cfr. folios 486 a 490. [13] Minuto 20:02 de la audiencia. [14] “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”. [15] “Artículo 21.

Liquidación de contratos y cesión de la posición contractual, judicial y administrativa. Todos los contratos celebrados por la Comisión Nacional de Televisión para la atención de gastos de funcionamiento deberán ser terminados y liquidados por la Comisión Nacional de Televisión – en Liquidación. Por Ministerio de la presente ley, las entidades públicas a las que se transfieren las funciones de la Comisión Nacional de Televisión la sustituirán en la posición contractual de los demás contratos, de acuerdo con la distribución de funciones que la presente ley ordena.

De la misma manera, las mencionadas entidades sustituirán a la Comisión Nacional de Televisión en la posición que esta ocupe en los procesos judiciales en curso, incluyendo arbitramentos en que esta participe en cualquier calidad. Igualmente tales entidades públicas continuarán sin solución de continuidad, con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la entrada en vigencia de la presente ley.

La Comisión Nacional de Televisión, en liquidación, coordinará con dichas entidades el cumplimiento de lo dispuesto en los incisos 2°, 3° y 4° de este artículo.” (Negrillas adicionales). [16] De conformidad con el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 15 de la Ley 1978 de 2019, la Comisión de Regulación de Comunicaciones es una Unidad Administrativa Especial, del orden nacional, con independencia administrativa, técnica, patrimonial, presupuestal, y con personería jurídica. [17] Cfr. Folios 446 a 449 cuaderno principal. [18] Cfr. Folios 96 a 98 cuaderno de medida cautelar.