ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Niega / NORMA SOBRE LA CUAL SE EXIGE CUMPLIMIENTO NO CONTIENE LA OBLIGACIÓN PRETENDIDA – A cargo del Ministerio del Trabajo / ADOPCIÓN DE MEDIDAS DE SEGUIMIENTO, VIGILANCIA Y CONTROL PARA ESTABLECER SI RAPPI ESTÁ LLAMADA A ASUMIR DIRECTAMENTE LA REMUNERACIÓN, AFILIACIÓN AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL Y RIESGOS LABORALES DE LOS RAPPITENDEROS – Obligación pretendida En el presente caso, la parte actora pretende el cumplimiento de la autoridad accionada los artículos 1º y 2º numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, con el fin de que el ministerio accionado adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos” y así “… garantizar de forma eficaz los derechos laborales que le asisten a las personas que actúan en condición de Rappitenderos o Mandatarios en el modelo mercantil descrito”.

Analizada la norma invocada se advierte que ésta prevé en el artículo 1º, los objetivos del ministerio accionado, consistentes en la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, mediante un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como fomentar la generación de empleo estable, la formalización laboral, protección a los desempleados, formación de los trabajadores, movilidad laboral, pensiones y otras prestaciones.

Por su parte el artículo 2º contiene las funciones del ente ministerial, entre las que están adoptar directrices para la vigilancia y control de las acciones de prevención de riesgos profesionales; establecer políticas para la promoción y vigilancia de la protección de los derechos al trabajo, a la asociación, la huelga; ejercer la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de empleo, entre otras, es decir se precisan las funciones generales en la que se enmarca la estructura del Ministerio de Trabajo, pero no contienen un mandato que sea exigible en los términos de la demanda.

Así, no es válida la argumentación de la parte actora de que el Ministerio accionado adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos”, toda vez que la norma no prevé concretamente esta circunstancia, como lo pretende la parte accionante; por tanto no se advierte una obligación a cargo del Ministerio CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00699-01(ACU) Actor: CARLOS PÁEZ MARTÍN Y OTRO Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Temas: Confirma decisión que niega pretensiones por inexistencia de mandato SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia del 11 de septiembre de 2019 de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante escrito presentado el 8 de agosto de 2019[1], según acta individual de reparto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los señores Carlos Páez Martín como representante legal de la firma “Paéz Martín Abogados S.A.S.”, y Juan Carlos Pulido Gómez, ejercieron acción de cumplimiento contra el Ministerio de Trabajo, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 1º y 2º numerales 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011[2], para que adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social y riesgos laborales de los “Rappitenderos”. 2.

Se advierte que el escrito de demanda no contiene capítulo de Pretensiones, no obstante, del mismo se evidencia que con este medio de control se persigue el cumplimiento de los artículos 1º y 2º numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, para que el Ministerio de Trabajo, considere: “…adoptar medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si Rappi está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al Sistema General de Seguridad Social, riesgos laborales de los Rappitenderos.

(…) así mismo, deberá el Ministerio establecer con celeridad las políticas y programas idóneos para evitar que la propuesta comercial de Rappi que, se insiste, promueve la generación de ingresos, se vuelva en contra de su promotor (Rappi), sus empresas asociadas o con las que celebra convenios y menos contra la dignidad de los Rappitenderos.

(…) –en conclusión, frente al caso particular de la Plataforma Rappi y sus Rappitenderos, el Ministerio del Trabajo está llamado a cumplir a cabalidad con el objetivo y las funciones que le fijó el Decreto 4108 de 2011 al garantizar inmediata solución a las precarias condiciones que soportan estos últimos en cumplimiento de sus obligaciones como repartidores, y con ello estimular la creación de nuevas formas de trabajo acordes con las tecnologías de la información y comercialización vigentes y con las normas sustantivas laborales, es decir, tiene la loable tarea el Ministerio de coordinar que el país persiga la vanguardia en tema mercantil, pero sin rezagarse en la protección laboral”[3]. 3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 3. La firma “Rappi” es el operador de una plataforma[4], que genera una fuente de trabajo a personas naturales que se denominan mandatarios y hacen entregas a domicilio en motocicleta o bicicleta, por cuenta de un contrato de mandato que celebran con los consumidores de los productos y servicios que se ofertan en la plataforma. 4.

El 4 y 8 de julio de 2019 los mandatarios en este modelo de intercambio comercial denominados “Rappitenderos”, manifestaron frente a las instalaciones de “Rappi”, conforme con los diferentes medios de comunicación que cubrieron la protesta, con el fin de que se les brindara mejores condiciones laborales, toda vez que no cuentan con afiliaciones al Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión, riesgos laborales). 5.

La plataforma “Rappi” consolida una fuente de ingresos para un importante número de personas residentes en el país, no obstante se presenta una situación laboral que merece ser atendida, puesto que quienes son denominados mandatarios o Rappitenderos, realmente sirven a la plataforma, solo que con horarios flexibles y acordes a sus posibilidades personales, lo que hace que merezcan recibir los beneficios propios de los trabajadores del sector privado en Colombia, “…o que sirva de base su situación para la implementación de nuevas formas de salvaguardar los derechos de los trabajadores, sin atentar contra la alternativa de ingresos que ofrece Rappi”. 6.

El 11 de julio de 2019[5], la parte accionante solicitó a la Ministra de Trabajo que “…i) se dé cumplimiento a lo ordenado en el artículo 1, artículo 2 numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, en aras de garantizar de forma eficaz los derechos laborales que le asisten a las personas que actúan en condición de Rappitenderos o Mandatarios en el modelo mercantil descrito”. 4.

Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la demanda 7. Con auto del 13 de agosto de 2019[6], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó la notificación del Ministerio de Trabajo. 8. En proveído del 27 de agosto de 2019[7], el Tribunal consideró pertinente llamar como tercero con interés en las resultas del proceso a la “Empresa Rappi” por cuanto es a esta a quien le correspondería brindar las garantías propias de la relación laboral, a juicio de la parte demandante, razón por la que la vinculó al presente proceso. 5.

Contestación de la demanda 9. El apoderado judicial del Ministerio de Trabajo, mediante escrito radicado el 20 de agosto de 2019[8], solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, toda vez que esa cartera ministerial viene dando cumplimiento a las obligaciones que le imponen la Constitución Política y el Decreto 4108 de 2011. 10.

Señaló que los nuevos retos que han traído las vinculaciones laborales por medio de plataformas digitalizadas, nunca ha sido óbice para que se puedan examinar dichas relaciones contractuales a través de las normas propias de derecho laboral y la seguridad social que rigen actualmente en el país, y que se encuentra en armonía con lo manifestado por la Organización Mundial del Trabajo (OIT), y adicionalmente advirtió que en la actualidad no existe ninguna noma estatal en materia de plataformas digitales de trabajo, sino que las plataformas disponen sus propias condiciones de trabajo en los términos del servicio. 11.

Precisó que en virtud de lo dispuesto por el artículo 205 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, sobre regulación de aplicaciones tecnológicas, el Ministerio del Trabajo viene desarrollando gestiones que sirvan para determinar las condiciones de ejecución de las relaciones contractuales con las personas que trabajen con plataformas digitales de emprendimiento, para lo cual se viene elaborando un CONPES DE TRANSFORMACIÓN DIGITAL entre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), el alto Consejero de las Tecnologías y la Agencia Nacional Digital, que se encuentra en trámite y proceso de formalización legal. 12.

Resaltó que la entidad viene ejecutando acciones como (i) propuesta de texto normativo para reformar la Ley 1221 de 2008 de teletrabajo, que puedan definir las situaciones propias de las nuevas realidades tecnológicas; (ii) se está trabajando en un estudio sobre la prevención del impacto de la inteligencia artificial y de las 4R1 en el mercado laboral, que genere evidencia para la creación de políticas públicas en el tema y permita identificar vacíos legales en protección laboral;

(iii) se han estado desarrollando mesas de trabajo con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Alto Consejero de las Tecnologías y la Agencia Nacional Digital para el diseño e implementación de una ruta de regulación de la economía colaborativa, que permita apoyar la definición de una política pública en la materia. 13.

Así mismo se está gestionando un convenio con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), destinado a la caracterización de economías emergentes con el uso de tecnologías, que incorporará la determinación de los modelos de negocio de plataformas colaborativas en el país. 14. Aseveró que en las relaciones laborales que se desarrollan en el marco de plataformas digitales tienen cobertura legal mediante las formas previstas en el Código Sustantivo del Trabajo; por tanto, en escenarios que involucren ejecuciones contractuales en plataformas digitales, como la aplicación “Rappi”, se pueden presentar alternativas de afiliación a la seguridad social de quienes trabajan en ella. 15.

Señaló que si se trata de trabajadores dependientes, donde las plataformas digitales establecen una relación laboral que se ejecuta en el marco de la subordinación y del salario como retribución del servicio, el trabajador tendrá derecho a las prestaciones propias del Sistema de Seguridad Social Integral, lo que implicaría una responsabilidad compartida con el empleador, con porcentajes que varían de acuerdo con el régimen que se cotiza, según lo prevé la Ley 100 de 1993. 16.

Adujo que en caso de trabajadores independientes forales, donde exista un contrato civil, comercial o administrativo entre la empresa, entidad o institución responsable o que utiliza las diferentes clases de plataforma digital, se configuran todos los derechos y garantías de los trabajadores, lo que implica que la empresa responsable de la plataforma digital debe realizar la afiliación de estos trabajadores dentro del sistema de seguridad social integral. 17.

Respecto de trabajadores independientes autónomos, en los que no existe contrato laboral, civil, comercial o administrativo escrito y la actividad o servicio sea de duración inferior o superior a un mes, que se ejerza de manera autónoma y sin dependencia o subordinación, corresponde a este trabajador realizar su afiliación voluntaria al Sistema de Riesgos Laborales. 18.

Manifestó que los accionantes afirman que el Ministerio del Trabajo viene incumpliendo los artículos 1 y 2 de Decreto 4108 de 2011, frente a lo cual advierte que “…(i) las declaraciones y aseveraciones que presentan son genéricas y nunca aterrizan en casos concretos de omisiones claras y exigibles el Estado; (ii) gran parte del texto se dedica a realizar una descripción de la oferta de servicios que presta la plataforma digital Rappi, sin relacionar cuáles son aquellas situaciones en las que hay notoria omisión de las obligaciones del Ministerio;

(iii) en ningún momento se mencionan peticiones, quejas o reclamos que hayan promovido los rappitenderos ante las inspecciones del trabajo; (iv) tampoco se mencionan acciones judiciales adelantadas por los trabajadores de la aplicación, en las que esta cartera ministerial se haya opuesto a la protección de sus derechos; (v) además, nunca se dice bajo qué circunstancias se les han negado el acceso a la seguridad social a los rappitenderos”. 19.

Resaltó que el ente ministerial viene cumpliendo con las obligaciones que le impone la Constitución Política y el Decreto 4108 de 2011, artículos 1 y 2, en la medida que dentro del ámbito de sus funciones, ofrece la posibilidad para que los trabajadores de la plataforma digital “Rappi” se puedan acercar a las diferentes inspecciones territoriales con el fin de presentar peticiones, quejas y reclamos relacionados con presuntos abusos en su relación contractual con la empresa contratante; al respecto, enfatizó que dentro de los procesos judiciales que reposan en las bases de datos de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, no se cuenta con alguna reclamación adelantada por trabajadores de “Rappi” contra la plataforma digital o contra el ente ministerial, tampoco reposan solicitudes para intervención o coadyuvancia a favor de dichas personas. 20.

Por último, indicó que en virtud de lo dispuesto por el sistema jurídico actual, “…las personas que laboran en estos escenarios son considerados trabajadores independientes, que tienen derecho de acceder al sistema de seguridad social en riesgos laborales, por medio de las directrices enmarcadas en el Decreto 1072 de 2015”. 21. La firma “Rappi”, a pesar de que fue vinculada en debida forma[9], guardó silencio. 1.6.

Fallo impugnado 22. En sentencia del 11 de septiembre de 2019[10], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento, al considerar que “ los artículos 1 y 2 numerales 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, no establecen un deber claro y concreto que pueda ser exigido a Ministerio del Trabajo a través de este medio de control”. 7.

Impugnación 23. La parte actora, mediante escrito radicado el 18 de septiembre de 2019[11], impugnó el fallo del 11 de septiembre de 2019[12], solicitó que se revocara y en su lugar se ordene al Ministerio del Trabajo cumplir con sus deberes legales. 24. Señaló que no acoge la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo, en cuanto a que la normativa invocada no establece un deber claro y concreto que pueda ser exigido al ente ministerial demandado, pues “…con el citado decreto ‘(…) se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo (…)’, lo que de suyo hace que esos fines no se puedan cumplir sin la designación de determinadas obligaciones en cabeza del mencionado Ministerio, las cuales están contenidas en los artículos aludidos”. 25.

Indica que de la redacción del texto normativo no se colige que sea facultativo para el Ministerio cumplir o no las funciones allí discriminadas, las cuales contienen verdaderos mandatos imperativos, pues le exige “…cumplir, fijar directrices, políticas, ejercer la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas, proponer estudios, etc (…) en ese orden, es claro que las normas en cita han sido incumplidas, en la medida en que aparejan deberes claros en cabeza del Ministerio que forzosamente debe acatar, puesto que, se itera, su literalidad no permite establecer que haya discrecionalidad para atenderlos o no”. 26.

Sostuvo que es claro que el legislador no tiene establecida una norma especial para el asunto debatido, es decir, lo atinente a la situación laboral de los “Rappitenderos”, no obstante, ello no hace de sí que las normas examinadas sean genéricas ni ambiguas, dado que fijaron precisos deberes a cargo del ministerio accionado. 27. Indicó que si las normas en que se fundó la acción de cumplimiento no contienen deberes a cargo del Ministerio, “…entonces para qué se tomó el legislador la molestia de emitir una ley sin aplicación práctica y respecto de la que la destinataria de las órdenes pudiese, a su arbitrio, escoger a las cumple o no?”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 28. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de abril de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 29. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 11 de septiembre de 2019, dictada por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento, para lo cual se resolverán los siguientes problemas jurídicos: 30.

¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Trabajo de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 31. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la entidad accionada, el cumplimiento de los artículos 1º y 2º numerales 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, en el sentido de exigirle que adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos”?. 3.

Razones jurídicas de la decisión 32. Para resolver el problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 33. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 34.

Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 35.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 36. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [13](Subraya fuera del texto). 37.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 38. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[14]. 39. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 40.

Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 41. El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 42.

Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.

De la renuencia 43. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 44. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Trabajo, antes de instaurar la demanda. 45. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[15]. 46.

La parte actora, el 11 de julio de 2019, solicitó a la Ministra de Trabajo que “…i) se dé cumplimiento a lo ordenado en el artículo 1, artículo 2 numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, en aras de garantizar de forma eficaz los derechos laborales que le asisten a las personas que actúan en condición de Rappitenderos o Mandatarios en el modelo mercantil descrito”, sin que se pronunciara al respecto. 47.

En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante sí constituyó en renuencia al Ministerio de Trabajo, que cumpliera con los artículos 1º y 2º numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011. 3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 48. Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 49.

En el sub judice la parte actora pretende que se le ordene a la entidad accionada, en cumplimiento de los artículos 1º y 2º numerales 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, en el sentido de exigirle que adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos”, en aras de garantizar de forma eficaz los derechos laborales que le asisten a las personas que actúan en condición de Rappitenderos o Mandatarios en el modelo mercantil descrito”, caso en el cual es procedente la acción de cumplimiento, pues no se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para ello. 50.

La Sala considera que el cumplimiento pretendido no implica la ejecución de un gasto, en la medida en que lo perseguido es que se adopten medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos”, con el propósito de garantizar eficazmente los derechos laborales que les “…asisten a las personas que actúan en condición de Rappitenderos o Mandatarios en el modelo mercantil descrito”. 51.

Finalmente, se destaca que lo solicitado por la parte accionante no implica la protección de derechos fundamentales. 3.4. Análisis del caso concreto 3.4.1. Disposiciones que se pretenden cumplir 52. La parte actora pretende el cumplimiento de artículos 1º y 2º numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011[16]. 3.4.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable 53. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 54. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[17].

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 55. Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 56.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 57. En el presente caso, la parte actora pretende el cumplimiento de la autoridad accionada los artículos 1º y 2º numerales 2, 10, 13, 14, 15, 16, 17 y 27 del Decreto 4108 de 2011, con el fin de que el ministerio accionado adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos” y así “… garantizar de forma eficaz los derechos laborales que le asisten a las personas que actúan en condición de Rappitenderos o Mandatarios en el modelo mercantil descrito”. 58.

Analizada la norma invocada se advierte que ésta prevé en el artículo 1º, los objetivos del ministerio accionado, consistentes en la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, mediante un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como fomentar la generación de empleo estable, la formalización laboral, protección a los desempleados, formación de los trabajadores, movilidad laboral, pensiones y otras prestaciones. 59.

Por su parte el artículo 2º contiene las funciones del ente ministerial, entre las que están adoptar directrices para la vigilancia y control de las acciones de prevención de riesgos profesionales; establecer políticas para la promoción y vigilancia de la protección de los derechos al trabajo, a la asociación, la huelga; ejercer la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de empleo, entre otras, es decir se precisan las funciones generales en la que se enmarca la estructura del Ministerio de Trabajo, pero no contienen un mandato que sea exigible en los términos de la demanda. 60.

Así, no es válida la argumentación de la parte actora de que el Ministerio accionado adopte medidas de seguimiento, vigilancia y control para establecer si “Rappi” está llamada a asumir directamente la remuneración, afiliación al sistema General de Seguridad Social, y riesgos laborales de los “Rappitenderos”, toda vez que la norma no prevé concretamente esta circunstancia, como lo pretende la parte accionante; por tanto no se advierte una obligación a cargo del Ministerio. 3.5.

Conclusión 61. Por lo tanto, como las normas invocadas no imponen un deber u obligación al Ministerio de Trabajo como lo pretende la parte actora, la Sala confirmará la sentencia impugnada, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones señaladas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIMAR la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folio15 del expediente. [2] “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo”. [3] Folios 4 y 5 del expediente. [4] Aplicativo web y móvil administrado por el OPERADOR, que permite la concurrencia de Consumidores y Mandatarios para que por medio de contratos de mandato el Consumidor solicite la gestión de un encargo. [5] Folios 10 a 14 del expediente. [6] Folio 17 del expediente. [7] Folio74 del expediente. [8] Folios 23 a 26 del expediente. [9] Folios 78 a 81 del expediente. [10] Folios 83 a 99 del expediente. [11] Folio 102 a 104 del expediente. [12] La decisión de primera instancia, fue notificada por correo electrónico el 14 de septiembre de 2019, conforme se advierte a folios 100y 101 del expediente y fue impugnada dentro de la oportunidad prevista. [13] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [14] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [15]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. [16] Decreto 4108 de 2011 Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo.

(…) Artículo 1°. Objetivos. Compilado por el art. 1.1.1.1, Decreto Nacional 1072 de 2015. Son objetivos del Ministerio del Trabajo la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos fundamentales, las garantías de los trabajadores, el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y el trabajo decente, a través un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como del entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales.

El Ministerio de Trabajo fomenta políticas y estrategias para la generación de empleo estable, la formalización laboral, la protección a los desempleados, la formación de los trabajadores, la movilidad laboral, las pensiones y otras prestaciones. Artículo 2°. Funciones del Ministerio del Trabajo. El Ministerio del Trabajo cumplirá, además de las funciones que determinan la Constitución y el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 2.

Definir, dirigir, coordinar y evaluar las políticas que permitan hacer efectivos los principios de solidaridad, universalidad, eficiencia, unidad, integralidad y equidad de género y social en los temas de trabajo y empleo. (…) 10. Fijar las directrices para realizar la vigilancia y control de las acciones de prevención de riesgos profesionales en la aplicación de los programas permanentes de salud ocupacional.

(…) 13. Fijar las políticas necesarias para la promoción y vigilancia de la protección de los derechos al trabajo, a la asociación y a la huelga, conforme a las disposiciones constitucionales y legales vigentes. 14. Ejercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo y empleo, e imponer las sanciones establecidas en el régimen legal vigente. 15.

Proponer, desarrollar y divulgar, en el marco de sus competencias, estudios técnicos e investigaciones para facilitar la formulación y evaluación de políticas, planes y programas en materia de empleo, trabajo, seguridad y salud en el trabajo. 16. Formular, dirigir, implementar y evaluar políticas para proteger a la población desempleada y facilitar su tránsito hacia nuevos empleos y ocupaciones. 17.

Formular, dirigir, implementar políticas dirigidas al cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de empleo, trabajo decente, derechos humanos laborales e inspección en el trabajo y, aprobar los proyectos de cooperación técnica internacional a celebrar por sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, y demás entidades competentes en la materia.

(…) 27. Preparar las normas, regulaciones y reglamentos de pensiones y otras prestaciones para ser sometidas a consideración de la Comisión Intersectorial de Pensiones y Beneficios Económicos, que se cree para el efecto (…)”. [17] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española).