LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL [L]a legitimación en la causa se refiere al indispensable vínculo que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. La jurisprudencia la ha definido como «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». […] [L]a doctrina ha dicho que esta es «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada».
En virtud de esa definición una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, ello en razón a la conexión aludida entre las partes y entre estas y las pretensiones. Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho vulnerado (legitimación en la causa por activa) y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación (legitimación por pasiva).
La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: i) De hecho: surgida con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta. Permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa y, ii) la material: referente a la relación existente entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos.
Así pues, se ha dicho que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda. […] [S]e reúnen los presupuestos de prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que a pesar de la existencia de una colaboración y coordinación dentro del sistema administrativo, no se desprende que entre las dos entidades exista un vínculo legal o contractual de corresponsabilidad que haga necesario la vinculación procesal de la Contraloría General de Medellín en calidad de llamada en garantía para resolver las pretensiones de reliquidación pensional invocada por la demandante respecto de la administradora de pensiones Colpensiones.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-01792-01(4342-18) Actor: MARÍA LUZ AMPARO MONSALVE ZEA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Referencia: APELACIÓN CONTRA LA DECISIÓN QUE DECLARÓ NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - REVOCA LA DECISIÓN APELADA 1.
La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación interpuesto por la entidad llamada en garantía - Contraloría General de Medellín- contra la decisión del 4 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. I.
ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos[2]. 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Luz Amparo Monsalve Zea, a través de apoderado, presentó demanda contra la Administradora Colombiana de Pensiones[3] y solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones 1) 32034 del 25 de noviembre de 2011[4] proferida por el Instituto de Seguros Sociales – Seccional de Antioquía, 2) GNR 28774 del 30 de enero de 2014[5] y 3) VPB 14476 del 1 de septiembre de 2014[6] proferidas por Colpensiones. 3.
Colpensiones, al descorrer el traslado de la demanda, llamó en garantía a la Contraloría General de Medellín por ser dicha entidad el último empleador de la demandante[7]. En ese medida, alegó que en su calidad de ente previsional tuvo en cuenta como IBL los factores salariales que fueron reportados al sistema pensional y sobre los cuales se hicieron los respectivos aportes, de manera que, entre el órgano de control llamado en garantía y Colpensiones existe un vínculo legal para el presente caso como quiera que las cotizaciones de la actora al sistema pensional fueron realizadas por el empleador al régimen de prima media con prestación definida administrado por la demandada, de suerte que, de ser condenada la entidad – Colpensiones- a reconocer valores que no fueron objeto de aportes al sistema pensional se atentaría contra el principio de sostenibilidad financiara del régimen pensional. 4.
Una vez vinculada la Contraloría General de Medellín como llamada en garantía[8], contestó la demanda formulando como excepción frente al llamamiento, la falta de legitimación en la causa por activa y pasiva. Respecto de la primera, únicamente cita una providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia de fecha 18 de agosto de 2016, solicitando se aplique dicho precedente horizontal en el cual, se indicó lo siguiente: «[…] se declarará prospera de oficio la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que, no es la parte actora quien tiene la facultad de reclamar los aportes o cotizaciones en nombre de Colpensiones, ya que la relación jurídica de la que nace el derecho al aporte o cotización se da entre la administradora (sujeto activo) y el empleador público o privado ( sujeto pasivo), diferente a la relación jurídica de la que surge el derecho a la pensión o mesada pensional, que se da entre la administradora (sujeto pasivo ) y el pensionado (sujeto activo)…» 5.
En cuanto a la falta de legitimación por pasiva, adujo que los actos administrativos demandados no fueron proferidos por dicho órgano de control, además de ser Colpensiones la entidad competente para otorgar o negar las pensiones a sus afiliados, por tanto, debe ser la única llamada a intervenir en el proceso por ser el sujeto pasivo de la relación jurídica sustancial.
Auto apelado[9]. 6. El Tribunal Administrativo de Antioquía mediante audiencia inicial celebrada en fecha 4 de julio de 2018[10] declaró no probadas las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva propuesta por la Contraloría General de Medellín, al considerar que el precedente que se cita no es obligatorio puesto que el funcionario que lo profirió es de igual jerarquía al despacho que resuelve el medio exceptivo.
En esa medida, estimó que la falta de legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva no prosperan, en tanto ya se estructuró la legitimación en la causa de hecho, una vez se surtió la notificación de la demanda como llamada en garantía y la situación jurídica sustancial discutida entre el demandante, el ente previsional y la llamada en garantía deben analizarse y resolverse al momento del fallo[11]. 7.
Sostuvo que de acuerdo a la información laboral y la historia de aportes que se encuentra en el expediente administrativo aportado con la contestación de la demanda por parte del Colpensiones, entre la Contraloría General de Medellín y el ente previsional como administrador de pensiones existe un vínculo legal que permite que esta última llame aquella en garantía, por cuanto en caso de salir avante las pretensiones de la demanda, la entidad pensional puede llamar en garantía para recuperar las cotizaciones deficitarias.
Recurso de apelación[12]. 8. El apoderado de la Contraloría General de Medellín, presentó recurso de apelación en contra de la decisión que negó la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la entidad, insistiendo en la existencia de un precedente de esa misma corporación y derivado de un asunto análogo al que nos ocupa, decisión que condujo a que se desligara procesalmente a la Contraloría General de Medellín por no ser esta la llamada a responder por la solicitud reliquidatoria de pensión de la parte actora.
Adicional a ello manifestó que la entidad llamada en garantía no debe permanecer vinculada al proceso, porque en gracia de discusión, en caso de salir prósperas las pretensiones expuestas en la demanda, COLPENSIONES cuenta con los mecanismos administrativos para ejercer el cobro correspondiente[13]. II. CONSIDERACIONES Competencia. 9.
Sea lo primero advertir la competencia de la Sala para decidir de plano el recurso, conforme a lo previsto por el artículo 125 en armonía con el inciso 4º del numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación. Problema jurídico. 10.
Atendiendo los argumentos planteados en la audiencia inicial y el recurso de apelación contra el auto que declaró impróspera la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, corresponde a la Sala determinar si la Contraloría General de Medellín en su calidad de exempleador de la demandante y llamado en garantía en la presente actuación, debe permanecer vinculada procesalmente teniendo en cuenta que lo pretendido en la demanda es la reliquidación de la pensión de la actora con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, no siendo la entidad llamada en garantía la encargada de realizar el reconocimiento y reliquidación de la pensión. Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario establecer: 1) el marco legal referente al llamamiento en garantía y la falta de legitimación en la causa, para luego analizar, 2) el asunto en concreto.
Marco legal y jurisprudencial referente al llamamiento en garantía y la falta de legitimación en la causa. 11. El llamamiento en garantía es una figura procesal que tiene por objeto exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el demandado, o el reembolso del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia. El artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala: «ARTÍCULO 225.
LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación…» 12.
De lo anterior, se observa que es una figura procesal con la que cuentan las partes de un proceso para exigir la intervención de un tercero que pueda tener un interés directo en lo que resulte del proceso. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado[14] al señalar que el ente previsional es quien tiene la obligación de realizar en debida forma el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de jubilación, más no llamar en garantía a la entidad empleadora al no existir relación jurídica entre estos. «Así pues, se establece que en los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos ante esta jurisdicción contra entes previsionales, en los que se discuta la reliquidación de una pensión por la inclusión de nuevos factores salariales atendiendo la sentencia de unificación de esta sección del 4 de agosto de 2010, no es procedente llamar en garantía a la entidad empleadora, por cuanto no existe una relación jurídica entre el empleador llamado en garantía y el ente previsional, a menos de que se alegue que el empleador dejó de efectuar el traslado de los aportes de aquellos factores sobre los cuales estaba en la obligación legal de cotizar». 13.
De otra parte, la legitimación en la causa se refiere al indispensable vínculo que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. La jurisprudencia la ha definido como[15] «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». 14.
Por su parte, la doctrina ha dicho que esta es[16] «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada». En virtud de esa definición una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, ello en razón a la conexión aludida entre las partes y entre estas y las pretensiones. 15.
Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho vulnerado (legitimación en la causa por activa) y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación[17] (legitimación por pasiva).
La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber[18]: i) De hecho: surgida con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta. Permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa y, ii) la material: referente a la relación existente entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos.
Así pues, se ha dicho que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda[19]. Caso en concreto. 16. El Tribunal Administrativo de Antioquia, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[20]; y en auto posterior[21] aceptó vincular a la Contraloría General de Medellín conforme al llamamiento en garantía solicitado por Colpensiones.
Al momento de intervenir la entidad llamada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y pasiva y a través de auto materia del recurso que ocupa la atención del Despacho, el tribunal resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa[22] tanto por activa como pasiva la cual no fue decretada. 17. En primer lugar, debe precisar el Despacho que si bien el apoderado de la Contraloría General de Medellín manifestó recurrir la decisión que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en su calidad de llamado en garantía, lo cierto es que, los argumentos expuestos en la audiencia para sustentar la alzada gravitaron en torno a la falta de legitimación por pasiva, existiendo congruencia con lo dispuesto en auto de fecha 4 de julio de 2018, en el cual se plasmó lo siguiente: «Parte demandada contraloría: Interpongo el recurso de apelación en contra de la decisión que niega la prosperidad de la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad que represento[23]» Negrillas original de texto. 18.
En ese sentido, arguyó el órgano de control que no es la autoridad que debe responder por la solicitud de reliquidación pensional de la parte actora, motivo por el que debe desvinculársele del proceso, pues, en caso de salir prósperas las pretensiones expuestas en la demanda, Colpensiones cuenta con los mecanismos administrativos para ejercer el cobro correspondiente. 19.
Pues bien, del examen realizado a la pretensión de la demanda, se observa que la actora pretende que por parte de la administradora de pensiones Colpensiones reliquide su mesada pensional incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, aspecto respecto del cual, la Contraloría General de Medellín en su calidad de exempleador[24] de la demandante no tiene injerencia alguna.
Es decir, de salir avante las pretensiones de la demanda que disponga la reliquidación de la prestación pensional, dicha obligación recaería en cabeza de la administradora de pensiones por ser la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión a la demandante[25]; en consecuencia, sería a ésta a quien le asistiría la obligación de ejercer el cobro contra la Contraloría General de Medellín, de conformidad con el artículo 24[26], de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2633 de 1994[27]. 20.
En ese sentido, el artículo 22 de la Ley 100 de 1993, establece la obligación del empleador en cuanto al pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, determinando que «[e]l empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador», al igual que el artículo 24 ibídem, creó la acción de cobro coactivo para que las entidades administradoras de pensiones hagan efectivo el pago de los aportes de cotización pensional que corresponde a los empleadores, así: «Artículo 24.
Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.» 21.
Además, el Decreto 2633 de 1994[28], expedido por el presidente de la república, reguló el tema del cobro coactivo que debe adelantarse ante el empleador moroso en el pago de los aportes a pensión, de manera que, la obligación de lograr el pago de los aportes no efectuados por el empleador recae en las entidades administradoras de pensiones, quienes deberán interponer las acciones de cobro y efectivizar la ejecución de la liquidación que determine el valor adeudado, pues, como lo señala la norma, presta mérito ejecutivo. 22.
Aunado a lo anterior, se tiene que en el evento que proceda la reliquidación pretendida por la accionante, esta debe sujetarse a lo definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[29], la cual estableció como subregla jurisprudencial «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones», de manera que el argumento de la entidad accionada para llamar en garantía al ente de control fiscal de Medellín carece de justificación, en la medida que la reliquidación pensional no podría edificarse sobre factores respecto de los cuales no se aportó o cotizó al sistema de seguridad social en pensión[30]. 23.
Entonces, de acuerdo a la normatividad antes citada, se reúnen los presupuestos de prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que a pesar de la existencia de una colaboración y coordinación dentro del sistema administrativo, no se desprende que entre las dos entidades exista un vínculo legal o contractual de corresponsabilidad que haga necesario la vinculación procesal de la Contraloría General de Medellín en calidad de llamada en garantía para resolver las pretensiones de reliquidación pensional invocada por la demandante respecto de la administradora de pensiones Colpensiones.
Por lo anteriormente expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: Revócase la decisión adoptada en audiencia inicial celebrada en fecha 4 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante la cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de la Contraloría General de Medellín, y en su lugar se dispone:
SEGUNDO: Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Contraloría General de Medellín y en consecuencia, dar por terminado el proceso respecto de dicho órgano de control conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen, previa las anotaciones y registros de rigor. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ingreso el proceso al despacho en fecha 29 de agosto de 2018. [2] Folios 3 al 46. [3] En adelante COLPENSIONES. [4] Por la cual se resuelve una solicitud de Prestaciones Económicas en el Sistema General de Pensiones-Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida. [5] Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se modifica la Resolución 32034 de l25 de noviembre de 2011. [6] Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la GNR 28774 del 30 de enero de 2014. [7]Admitido mediante auto de fecha 23 de septiembre de 2016.
Folio 3 del cuaderno 2. [8] Ver folios 126 al 131 del cuaderno principal. [9] Folios 204 al 207 [10] Ver folio 204 al 207 del cuaderno principal. [11] Audio y video a minuto: 08:40 al 08:46 [12] Folio 206 vto. [13] Audio y video minutos: 13:12 al 17:14. [14] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Fecha: 13 de marzo de 2018. Rad. 50001-23-33-000-2016- 02388-01(0571-18). [15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 54001-23-33-000-2014-0089-01(2097-15). Actor: Olga Patricia Medina Naranjo. Demandado: Municipio de los Patios, EMPATIOS en liquidación. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Bogotá D.C. 11 de noviembre de 2015. [16] Echandía Devis Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Tomo I, Teoría General del Proceso. Octava Edición. Editorial A B C, Bogotá 1981. Página 287. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 73001-23-33-000-2013-00410-01(1075-14). Actor: Alicia Cortes Bocanegra.
Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento del Tolima, Secretaria de Educación. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D. C., 14 de mayo de 2014. [18] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 25 de marzo de 2010. Radicación 05001-23-31-000-2000-02571-01(1275-08).
Actor: Óscar Arango Álvarez. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y otros. Magistrado ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [19] Ibídem. [20] Folios 80 al 82 cuaderno principal [21] Folios 3 al 5 cuaderno 2 de llamamiento. [22] Folios 204 al 207 del cuaderno principal [23] Ver folio 206 vlto. [24] El prefijo ex– funciona como todos los demás prefijos: se escribe unido a la palabra siguiente (expresidente), pero separado cuando precede a una expresión formada por varias palabras que tienen un significado unitario (ex primer ministro), según la última edición de la Ortografía de la lengua española, publicada en diciembre del 2010.
Tomado de la página https://www.fundeu.es/recomendacion/escritura-del-prefijoex-1089/. [25] Consejo de Estado, auto de 31 de agosto de 2015, radicado 150012333000201400276 01 (2266-2015), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [26] Articulo. 24.-Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo. [27] Por el cual se reglamentan los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993. [28] por el cual se reglamenta los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993. [29] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. [30] Esta postura ha sido expuesta en auto de fecha 21 de febrero de 2019, dentro del proceso con radicado No17001-23-33-000-2016-00236-01(1648-2018), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y posteriormente por parte de la subsección A en auto de fecha 21 de marzo de 2019, dentro del proceso con radicado No 25000 23 42 000 2013 01238 01(2673-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.