ACCIÓN DE TUTELA / INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURAS POR GRUPOS SIGNIFICATIVOS DE CIUDADANOS Y MOVIMIENTOS SOCIALES – Requisitos / PÓLIZA DE GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA CANDIDATURA O GARANTÍA BANCARIA / EXIGENCIA DE CONSTITUCIÓN DE UNA GARANTÍA REAL O CONTRAGARANTÍA POR PARTE DE COMPAÑÍA DE SEGUROS PARA OTORGAR LA PÓLIZA DE GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA CANDIDATURA – Vulnera derechos fundamentales / LÍMITES A LA AUTONOMÍA DISPOSITIVA O NEGOCIAL DE LAS COMPAÑÍAS ASEGURADORAS / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A ELEGIR Y SER ELEGIDO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD [S]e encuentra demostrado que los tutelantes presentaron un derecho de petición ante la Previsora S.A. Compañía de Seguros, solicitando que se les suministrara información relativa al valor de la póliza de seguro de seriedad de la candidatura (…) También se encuentra demostrado que por medio del Oficio radicado bajo el No. 2019-CE-0155281-0000-01 del 7 de julio de 2019, la Previsora S.A. Compañía de Seguros contestó dicha petición, informando que el valor de la prima de la póliza de seguro de seriedad de la candidatura ascendía a la suma de $5`420.020,00 con el IVA incluido por la vigencia requerida y; que previa autorización de aceptación y entrega de la misma, el tomador debía otorgar una contragarantía desmaterializada por el 70% del valor asegurado.
En este orden de ideas, estima la Sala que la Previsora S.A. Compañía de Seguros al exigirle a los tutelantes la constitución de una contragarantía por el 70% del valor asegurado, previamente al otorgamiento de la póliza de garantía de seriedad de la candidatura solicitada, limitó el ejercicio y puso en riesgo de sus derechos fundamentales a la participación política, a elegir y ser elegidos, sin tener justificación constitucional o legal para ello.
No puede alegar la ahora accionada Previsora S.A. Compañía de Seguros que su decisión se fundó en la autonomía de la voluntad privada y en las demás normas existentes sobre la materia, pues tal como se precisó en líneas precedentes, dicha potestad no puede ejercerse de forma absoluta y debe ajustarse a principios e intereses de raigambre constitucional.
Tampoco le asiste la razón cuando señala que la decisión adoptada se justifica en la diligencia que le asiste en el manejo de los recursos públicos, como quiera que en ejercicio de su actividad financiera dispone de otros medios para morigerar las consecuencias negativas de la posible causación del siniestro amparado por la póliza de seriedad de la propuesta política.
Ahora, independientemente de que el porcentaje de la contragarantía exigida resulte o no desproporcionado, sí restringe el adecuado ejercicio de los derechos políticos de los tutelantes FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 40 / LEY 130 DE 1994 - ARTÍCULO 9 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 1056 / REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - ARTÍCULO 4 - INCISO 4 / RESOLUCIÓN 0256 DE 2019 POR EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque, sin medio magnético a la fecha (09/10/2019) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 63001-23-33-000-2019-00121-01(AC) Actor: DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA Y OTRO Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y OTROS Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela para la protección de los derechos políticos.
Artículo 9 de la Ley 130 de 1994. Subtema 1: Derechos Políticos – derecho a elegir y ser elegido – requisitos para la inscripción de candidaturas – límites a la autonomía dispositiva o negocial de las compañías aseguradoras. Sentido del fallo de tutela: Se confirma el fallo de tutela de primera instancia por haberse acreditado la violación de los derechos fundamentales alegados.
La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la Previsora S.A. Compañía de Seguros[1] en contra del fallo de tutela del 23 de julio de 2019[2], mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones de la solicitud de amparo. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional 1.1.- El 9 de julio de 2019[3] Diego Fernando Cardona Carmona y Juan Carlos Arcila Galeano, integrantes del comité promotor del grupo significativo de ciudadanos “Nueva Ciudadanía”, presentaron acción de tutela[4] contra la Previsora S.A. Compañía de Seguros, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Superintendencia Financiera de Colombia y el Consejo Nacional Electoral; en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a elegir profesión u oficio, al debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; los cuales estimaron vulnerados porque la Previsora S.A. Compañía de Seguros les exigió la constitución de una contragarantía equivalente al 70% del valor asegurado para otorgar la póliza de garantía de seriedad de la candidatura.
En consecuencia solicitaron: “PRIMERA: Conceder la protección de los derechos fundamentales: derecho a la igualdad, trabajo, a ser elegido, a elegir profesión u oficio, al debido proceso, en conexidad con el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, vulnerados a DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA. SEGUNDA: Consecuente con lo anterior, ordene su señoría a la ASEGURADORA LA PREVISORA S.A. seccional Armenia, que proporcione al candidato DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA y al grupo significativo de ciudadanos “NUEVA CIUDADANIA” de manera inmediata e integral la póliza de seguro de seriedad de candidatura, exigida en el artículo 9º de la ley 30 de 1994, sin exigir garantía real o contragarantía alguna, en los términos del contrato de seguro vigente en Colombia, como sujetos legitimados por activa para tutelar sus derechos fundamentales, ciudadanos y políticos en el marco del Estado social de derecho, como procedimiento inmediato y según criterio legal, para poder cumplir con el ejercicio democrático y el procedimiento de inscripción de candidatos al concejo municipal de Armenia para la participación en las elecciones regionales y locales a realizarse el próximo 27 de octubre de 2019.
TERCERA: Que se disponga y realice la inmediata orden a la empresa industrial y comercial del Estado LA PREVISORA S.A. en su calidad de sociedad de económica (sic) mixta y entidad descentralizada vinculada al Ministerio de hacienda y crédito público (sic), para que atienda las decisiones del consejo nacional electoral (sic), en especial lo dispuesto en el artículo sexto de la resolución 0256 de 2019.
CUARTA: Que una vez emitida la orden a la aseguradora LA PREVISORA S.A. se emita en favor de DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA y/o el GRUPO SIGNIFICATIVO DE CIUDADANOS “NUEVA CIUDADANIA”, debidamente inscrito ante la registraduría nacional del estado civil (sic) y/o el comité promotor del grupo significativo de ciudadanos “NUEVA CIUDADANIA”, la póliza de seguro de seriedad de candidatura al consejo municipal de Armenia por un valor de 100 SMLMV, sin exigir la constitución de garantía real alguna o contragarantía en favor de la aseguradora por algún monto.
QUINTA: Que se dicte como medida provisional la suspensión preventiva de inscripción de las listas de candidatos al Concejo de la ciudad de Armenia, hasta tanto se resuelva la presente acción. SEXTA: Que de manera diligente y en aplicación de los fines perseguidos por la ley 30 de 1994 y la ley 1475 de 2011, se garanticen los derechos políticos del comité promotor del grupo significativo de ciudadanos “NUEVA CIUDADANIA”, así como de la lista de aspirantes a la candidatura y de los ciudadanos que han presentado las firmas de apoyo para la inscripción de candidatos.
SEPTIMA: Que se ordene a la registraduría nacional del estado civil (sic), reglamentar en los términos de la resolución 0256 de 2019 del consejo nacional electoral (sic), las condiciones para la expedición y otorgamiento de pólizas de seguro de seriedad de candidaturas, en los términos del artículo 9º de la ley 30 de 1994, sin que puedan ser establecidas por las aseguradoras, la constitución de contragarantías o garantías reales en favor de las aseguradoras por parte de los tomadores en el trámite de expedición de los seguros de seriedad de candidaturas.
OCTAVA: Que se prevenga a la aseguradora LA PREVISORA S.A. para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las conductas que dieron origen a esta tutela, toda vez que ello atenta contra las garantías constitucionales de los ciudadanos que aspiran a ser candidatos y de los grupos significativos de ciudadanos y desconoce los derechos políticos de los tutelantes”.[5] 2.- Hechos 2.1.- Diego Fernando Cardona Carmona, representante del grupo significativo de ciudadanos denominado “Nueva Ciudadanía”, junto con otros quince (15) ciudadanos, fueron postulados para inscribirse en la lista de aspirantes al cargo de Concejal Municipal de Armenia para el período 2020-2023, en los comicios que tendrían lugar el 27 de octubre de 2019. 2.2.- El 3 de julio de 2019 y con el objeto de dar cumplimiento al requisito previsto en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994[6], los tutelantes presentaron un derecho de petición ante la Previsora S.A. Compañía de Seguros, solicitando que se les suministrara información relativa al valor de la póliza de seguro de seriedad de la candidatura con una cobertura de 100 SMLMV; los requisitos exigidos para tomarla; si se exigía alguna garantía y su monto y; la remisión, en caso de que existieran, de las decisiones administrativas que desconocieran lo dispuesto en el artículo 6º de la Resolución 0256 de 2019 por el Consejo Nacional Electoral. 2.3.- Por medio del Oficio radicado bajo el No. 2019-CE-0155281-0000-01 del 7 de julio de 2019[7], la Previsora S.A. Compañía de Seguros contestó dicha petición, informando, entre otras cosas, que: i) el valor de la prima de la póliza de seguro de seriedad de la candidatura, ascendía a la suma de $5`420.020,00 con el IVA incluido por la vigencia requerida y; ii) que previa autorización de aceptación y entrega de la misma, el tomador debía otorgar una contragarantía desmaterializada (pagaré especifico con carta de instrucciones y contragarantía real líquida representada en un CDT o en un Depósito en Patrimonio Autónomo de Contragarantías Previsora, por el 70% del valor asegurado ($57´968.120,00). 2.4.- Así, manifestaron los actores que al exigirse la constitución de una contragarantía para otorgar la póliza de garantía de seriedad de la candidatura, la Previsora S.A. Compañía de Seguros les frustró la posibilidad de inscribirse en la lista de candidatos para el Consejo Municipal, vulnerando con ello su derecho de acceso a la participación política, en atención a la imposibilidad económica de asumir el costo de aquella. 2.5.- Señalaron que, aunque a través del artículo 6º de la Resolución No. 0256 de 2019 el Consejo Nacional Electoral exhortó a las compañías aseguradoras y compañías de seguros, encargadas de otorgar la referida póliza de garantía, de abstenerse de exigir a los candidatos o a los grupos significativos de ciudadanos que los postularan, entre otras, garantías reales para otorgarla; no tramitó ante el Congreso, el Ministerio de Hacienda o el sector asegurador, la creación de mecanismos para acceder a la pretendida póliza sin exigencias adicionales. 2.6.- Alegan que la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha impulsado o garantizado mediante disposición normativa, la obligatoriedad de las aseguradoras para otorgar la póliza de garantía de seriedad de la candidatura, en favor de los candidatos o a los grupos significativos de ciudadanos que los postularan, sin exigir la constitución o cumplimiento de un requisito adicional. 2.7.- Concluyen manifestado que el Grupo significativo de ciudadanos “Nueva Ciudadanía”, cuenta con el cumplimiento de los demás requisitos exigidos para inscribir los candidatos propuestos por el grupo, a excepción de la póliza de garantía de seriedad de la candidatura, con ocasión de la exigencia de la Previsora S.A. Compañía de Seguros de constituir una contragarantía. 3.- Trámite procesal del amparo constitucional 3.1.- Por medio de auto del 10 de julio de 2019[8] el Tribunal Administrativo del Quindío admitió la acción de tutela interpuesta, notificó esa decisión a las partes, negó el decreto de la medida cautelar solicitada y le reconoció personería a los señores Diego Fernando Cardona Carmona y Juan Carlos Arcila Galeano para actuar como integrantes del Comité promotor del grupo significativo de ciudadanos “Nueva Ciudadanía”. 4.- Fundamentos de la oposición 4.1.- Efectuadas las respectivas comunicaciones y notificaciones[9], le dieron respuesta a la solicitud de amparo constitucional la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Previsora S.A. Compañía de Seguros. 4.1.1.- La Registraduría Nacional del Estado Civil[10] alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Señaló que la vulneración de los derechos fundamentales de los tutelantes no le resultaba imputable por ser un asunto totalmente ajeno a sus funciones como entidad reguladora del procedimiento para el registro de los comités inscriptores de candidaturas, pues la solicitud de amparo no se encaminaba a controvertir la legalidad de la exigencia de constituir una póliza de garantía de seriedad de la candidatura, sino la decisión de la Previsora S.A. Compañía de Seguros de no otorgarla.
Agregó que no le era dable intervenir o imponer límites respecto de la autonomía de las compañías aseguradoras para asumir los riesgos objeto de aseguramiento. 4.1.2.- La Previsora S.A. Compañía de Seguros[11] solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela interpuesta argumentando que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados, como quiera que la decisión comercial y autónoma de exigirle a los tomadores de la póliza de garantía de seriedad de la candidatura una contragarantía por el valor a asegurar, se ajustaba a las políticas internas de suscripción de los contratos de seguro de la entidad y a lo dispuesto en los artículos 1056 del Código de Comercio, 9 de la Ley 130 de 1994 y a la Ley 45 de 1990.
Agregó que los accionantes contaban con otros medios para garantizar su acceso a la participación política, que al ser una entidad pública que maneja recursos públicos, debe garantizar el buen manejo y administración de los mismos, así como también adoptar las medidas necesarias para ejercer el derecho de subrogación contenido en el artículo 1096 del referido estatuto comercial, ante la posible ocurrencia de un siniestro. 5.- Fallo de tutela objeto de impugnación 5.1.- En Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el fallo de tutela del 23 de julio de 2019[12], amparó los derechos fundamentales a la participación política y a elegir y ser elegido de los tutelantes y, en consecuencia le ordenó al representante legal de la Previsora S.A. Compañía de Seguros que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esa providencia, expidiera en su favor la póliza de garantía de seriedad de la candidatura sin exigirles la constitución de una contragarantía. Para adoptar esa decisión expuso las siguientes razones: 5.1.1.- Aunque el artículo 6º de la Resolución No. 0256 de 2019 no resulta vinculante frente a la no exigencia de contragarantías por parte de las compañías aseguradoras, el principio de la autonomía dispositiva o negocial de dichas entidades, contenido en el artículo 1056 del Código de Comercio, se veía limitado por exigencias propias del Estado Social de derecho, el interés público y el respeto a los derechos fundamentales de quienes aspiran a elegir y ser elegidos. 5.1.2.- Acogió los argumentos expuestos por el Tribunal Constitucional en la Sentencia T-117 de 2016, para luego concluir que en el asunto, cuando la Previsora S.A. Compañía de Seguros, en ejercicio del principio de su autonomía dispositiva o negocial y de su posición dominante, le exigió a los tutelantes la constitución de una contragarantía, vulneró valores y principios constitucionales y puso en riesgo los derechos fundamentales a la participación política y a elegir y ser elegido. 5.1.3.- Agregó que la Previsora S.A. Compañía de Seguros se limitó a señalar que adoptó su decisión de exigirle a los tutelantes la constitución de una contragarantía, en ejercicio del principio de autonomía dispositiva o negocial, pero no expuso la justificación constitucional o legal para ello. 5.1.4.- Con base en las anteriores consideraciones, le ordenó al representante legal de la Previsora S.A., que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esa providencia, expidiera en su favor la póliza de garantía de seriedad de la candidatura sin exigirles la constitución de una contragarantía. 6.- Razones de la impugnación 6.1.- Frente a la referida decisión, la Previsora S.A. Compañía de Seguros presentó escrito de impugnación, para lo cual expuso los siguientes argumentos: 6.1.1.- Al adoptar su decisión, el juez de tutela desconoció la autonomía dispositiva con la que cuentan las compañías aseguradoras para otorgar sus productos en las condiciones previstas en el artículo 1056 del Código de Comercio, que las faculta para seleccionar y asumir de forma autónoma los riesgos objeto de aseguramiento, salvo algunas excepciones. 6.1.2.- Expresó que la directriz dada a las compañías aseguradoras de no exigir a los candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos que los postulen, la constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor asegurado o de exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de configurarse el siniestro asegurado contenida en el artículo 6º de la Resolución No. 256 de 2019, se hizo como sugerencia no vinculante. 6.1.3.- La ley no hizo referencia alguna a la exigencia de constitución de una contragarantía a los tomadores de la póliza de seriedad de la candidatura, por lo que el juez de tutela no podía proceder a ordenar o determinar las condiciones de un contrato de seguro en el que prima la voluntad, la consensualidad y la bilateralidad. 6.1.4.- Reiteró que su actuación se ajustó a las políticas internas de suscripción de los contratos de seguro de la entidad y a lo dispuesto en los artículos 1056 del Código de Comercio, 9 de la Ley 130 de 1994 y a la Ley 45 de 1990. 6.1.5.- Finalizó exponiendo que “si ese despacho llegase a confirmar el fallo de primera instancia, valga resaltar que el otorgamiento de la póliza SIN CONTRAGARANTÍAS se brindará en virtud de un mandato judicial, más no dentro de la debida diligencia que a esta entidad estatal le concierne”[13]. 6.1.6.- Con base en las anteriores consideraciones solicitó que se revocara el fallo de tutela de primera instancia y que en su lugar se declarara que no vulneró ninguno de los derechos fundamentales alegados por los accionantes y que no se encuentra obligada a expedir pólizas de seriedad de la candidatura sin mediar contragarantías.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Subsección es competente para resolver la impugnación presentada por la Previsora S.A. Compañía de Seguros, contra el fallo de tutela proferido el 23 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, según lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política[14], 32 del Decreto No. 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.
Aspecto procesal previo Previamente a emitir un pronunciamiento de fondo respecto del asunto que ahora se somete a decisión y teniendo en cuenta lo pretendido por los ahora accionantes en ejercicio de la acción constitucional, procede esta Subsección a pronunciarse sobre la legitimación en la causa por pasiva de los accionados Registraduría Nacional del Estado Civil, Superintendencia Financiera de Colombia y Consejo Nacional Electoral. 2.1.- De la legitimación en la causa La legitimación en la causa consiste, de una parte, en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen y, de otra, en ser el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. De esta forma, se entiende que si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfaga las pretensiones que aducen, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos.
Ahora, si son los demandados los que no están legitimados en la causa, no podrán ser constreñidos a realizar en favor de alguien alguna prestación, puesto que lo pretendido ha debido suplicársele a otros sujetos[15]. En tratándose de acciones de tutela, el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política dispone que en ejercicio de esta toda persona podrá reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de sus derechos fundamentales cuando vea que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente señalados en la ley.
En el presente asunto, Diego Fernando Cardona Carmona y Juan Carlos Arcila Galeano presentaron acción de tutela, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a elegir profesión u oficio, al debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; los cuales estimaron vulnerados porque la Previsora S.A. Compañía de Seguros les exigió la constitución de una contragarantía equivalente al 70% del valor asegurado para otorgar la póliza de garantía de seriedad de la candidatura.
Así las cosas, se entiende que en el caso, se encuentran legitimados por activa los actores, en tanto en su cabeza recayó la exigencia de que se ha hablado. Por pasiva, en el caso bajo estudio, están legitimados la Previsora S.A. Compañía de Seguros, en tanto de esta depende el otorgamiento de la póliza de garantía de seriedad de la candidatura solicitada.
Así también la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Superintendencia Financiera de Colombia y el Consejo Nacional Electoral, pues respecto de ellos se demandan pretensiones relacionadas con los derechos fundamentales que los actores denuncian como vulnerados. 3.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la Previsora S.A. Compañía de Seguros vulneró los derechos fundamentales alegados por los accionantes, al exigirles como requisito para otorgar la póliza de garantía de seriedad de la candidatura, la constitución de una garantía real o contragarantía. Previo a resolver el problema planteado se reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a las definiciones del derecho a elegir y ser elegido, a los requisitos para la inscripción de las candidaturas y a los límites a la autonomía dispositiva o negocial de las compañías aseguradoras. 4.- Derechos Políticos – Derecho a elegir y ser elegido 4.1.- Según lo disponen los artículos 1[16] y 3[17] de la Constitución Política, Colombia es un Estado social y democrático de derecho, cuya soberanía reside exclusivamente en cabeza de sus asociados, la cual pueden ejercer directamente o por intermedio de otros.
De esta forma, se ha entendido que los derechos políticos son instrumentos o mecanismos instituidos en favor de los ciudadanos, para que participen e incidan en la estructuración, ejercicio y control del proceso político[18]. En los términos del artículo 40 de la Carta, son derechos políticos instituidos en favor de los ciudadanos i) elegir y ser elegido; ii) tomar parte en elecciones plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática; iii) constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas; iv) revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley; v) tener iniciativa en las corporaciones públicas; vi) interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley y; vii) acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad.
Esto se acompasa con el contenido del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ahora bien, dentro de los derechos políticos aludidos, el relativo a elegir y ser elegido debe ser entendido en una doble connotación, pues de una parte, implica que el ciudadano pueda ejercer su derecho al voto, seleccionando a los candidatos o representantes de sus intereses, y de otra, que pueda postularse como candidato o represente los intereses de los votantes”[19].
De esta forma, se entiende que la acción de tutela resulta procedente con el objeto de amparar el derecho fundamental al que se alude, cuando, su ejercicio se ve limitado o perturbado. 5.- Requisitos para la inscripción de candidaturas El artículo 9º de la Ley 130 de 1994[20] señala que los candidatos no inscritos por partidos o movimientos políticos deben otorgar una póliza de seriedad de la candidatura al momento de inscribirse, por la cuantía que fuere fijada por el Consejo Nacional Electoral.
A su vez, el inciso 4º del artículo 4º del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, estableció que para que los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales pudieran inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales, se debían cumplir dos requisitos, a saber i) acreditar el número de firmas señalado en el parágrafo 1° de ese artículo, que respaldarán la totalidad de la lista inscrita; y ii) prestar caución, póliza de seriedad o garantía bancaria, las cuales serán presentadas y otorgadas por los inscriptores o candidatos, que no serán inferiores en ningún caso a tres (3).
En cuanto al segundo de los requisitos, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-1081 del 24 de octubre de 2005, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, consideró: “La exigencia de cauciones, garantías o pólizas a que se refiere la disposición constituye un requisito para la inscripción de candidatos o de listas por parte de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Dado que el artículo 12 del Acto Legislativo, modificatorio del 263 constitucional, se refiere en general a dicho derecho de inscripción, y que de la lectura armónica de esta disposición junto con el artículo 2º del Acto Legislativo, reformatorio del 108 de la Carta, se concluye que el derecho de inscripción también concierne a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, se tiene que el Consejo Nacional Electoral, al regular tal asunto, no excedió la órbita de las competencias materiales que extraordinariamente le fueron concedidas.
Ahora bien, entiende la Corte que las mencionadas cauciones, garantías o pólizas son exigidas, no para asegurar la devolución de los dineros públicos con los cuales se podrán financiar las campañas adelantadas por los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos (pues las mismas, al tenor de lo dispuesto por el artículo 109 superior, reformado por el 3° del acto Legislativo 01 de 2003, serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados), sino para garantizar la seriedad de la inscripción de candidatos por parte de tales grupos. [S]i la finalidad de la póliza es garantizar la seriedad de la propuesta política, no se ve por qué deba exigirse más de una para satisfacer ese fin.
Cuando la norma dice que quienes decidan inscribir un candidato “deberán acreditar el número de firmas señalado en el parágrafo 1° de éste artículo, que respaldarán la totalidad de la lista inscrita y prestar caución, póliza de seriedad o garantía bancaria, las cuales serán presentadas y otorgadas por los inscriptores o candidatos, que no serán inferiores en ningún caso a tres (3)”, debe entenderse entonces que no se refiere a la póliza de seriedad, pues esta se encuentra garantizada con una sola póliza, sino al número de inscriptores que deben proceder a tramitar esta diligencia.” Por su parte, en el artículo 32[21] de la Ley 1475 de 2011[22], consagra las causales de rechazo de las respectivas inscripciones y le asigna a la autoridad electoral ante la cual estas se realizan, la obligación de verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma.
Así las cosas, tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil, como los Registradores Distritales, Especiales, Municipales o Auxiliares, están en la obligación de exigir la presentación de la póliza de seriedad o garantía bancaria, a los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales que quieran inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales. 6.- Límites a la autonomía dispositiva o negocial de las compañías aseguradoras El artículo 1056 del Código de Comercio dispone que en ejercicio del principio de autonomía dispositiva o negocial, las compañías aseguradoras podrán asumir todos o algunos de los riesgos a que estén expuestos el interés o la cosa asegurados, el patrimonio o la persona del asegurado, salvo ciertas restricciones legales.
Ahora bien, aunque la norma a la que se alude le otorga a las entidades financieras un amplio margen de autonomía dispositiva o negocial al momento de otorgar sus productos, ya en una oportunidad anterior la Corte Constitucional, al estudiar un caso similar al que ahora es objeto de decisión, dentro del cual también era accionada la Previsora S.A. Compañía de Seguros, estimó que la aludida autonomía no podía ejercerse de forma absoluta.
Sobre este particular, resaltó que se veía limitada por postulados propios del Estado social de derecho, el interés común y el ejercicio de derechos fundamentales, razón por la cual el hecho de exigir una contragarantía —en ese caso del 100% del valor asegurado— previo a expedir la póliza de garantía de seriedad de la candidatura, comportaba una violación a los derechos políticos de los candidatos y miembros de grupos significativos de ciudadanos que los postularan.
Al respecto, señaló: “[S]ostener que el ejercicio de la autonomía de la voluntad de que trata el artículo 1056 del Código de Comercio prima sobre el ejercicio de los derechos fundamentales desconoce la jurisprudencia que establece que dicha autonomía está limitada por exigencias propias del Estado social, el interés público y por el respeto de los derechos fundamentales de otras personas.
En este sentido, las aseguradoras no pueden exigir como requisito para la expedición de pólizas de seriedad de candidatura una contragarantía, en ejercicio de “su autonomía de la voluntad”, pues impone una barrera de acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación política, obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y; además, desnaturaliza el contrato de seguros”[23].
La ratio decidendi de la anterior sentencia será cogida por esta Subsección para resolver el caso concreto, tal y como lo hizo el A quo. Primero, porque trata una situación fáctica similar; segundo, en tanto en aquel caso la destinataria de la orden de protección es la misma entidad —Previsora S.A. Compañía de Seguros— que también funge como accionada en el presente trámite.
En tercer lugar, no encuentra esta Subsección motivos para apartarse de la decisión antes trascrita, por el contrario, ve la necesidad de sumarse a ella a efectos de asegurar la unidad en la interpretación constitucional del ordenamiento y brindar un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por parte de las autoridades judiciales, que garantice la coherencia jurídica[24]. 7.- La solución del caso concreto 7.1.- En el presente asunto se encuentra demostrado que los tutelantes presentaron un derecho de petición ante la Previsora S.A. Compañía de Seguros, solicitando que se les suministrara información relativa al valor de la póliza de seguro de seriedad de la candidatura; los requisitos exigidos para tomarla; si se exigía alguna garantía y su monto y; la remisión, en caso de que existieran, de las decisiones administrativas que desconocieran lo dispuesto en el artículo 6º de la Resolución 0256 de 2019 del Consejo Nacional Electoral. 7.2.- También se encuentra demostrado que por medio del Oficio radicado bajo el No. 2019-CE-0155281-0000-01 del 7 de julio de 2019[25], la Previsora S.A. Compañía de Seguros contestó dicha petición, informando que el valor de la prima de la póliza de seguro de seriedad de la candidatura ascendía a la suma de $5`420.020,00 con el IVA incluido por la vigencia requerida y; que previa autorización de aceptación y entrega de la misma, el tomador debía otorgar una contragarantía desmaterializada por el 70% del valor asegurado. 7.3.- En este orden de ideas, estima la Sala que la Previsora S.A. Compañía de Seguros al exigirle a los tutelantes la constitución de una contragarantía por el 70% del valor asegurado, previamente al otorgamiento de la póliza de garantía de seriedad de la candidatura solicitada, limitó el ejercicio y puso en riesgo de sus derechos fundamentales a la participación política, a elegir y ser elegidos, sin tener justificación constitucional o legal para ello. 7.4.- No puede alegar la ahora accionada Previsora S.A. Compañía de Seguros que su decisión se fundó en la autonomía de la voluntad privada y en las demás normas existentes sobre la materia, pues tal como se precisó en líneas precedentes, dicha potestad no puede ejercerse de forma absoluta y debe ajustarse a principios e intereses de raigambre constitucional. 7.5.- Tampoco le asiste la razón cuando señala que la decisión adoptada se justifica en la diligencia que le asiste en el manejo de los recursos públicos, como quiera que en ejercicio de su actividad financiera dispone de otros medios para morigerar las consecuencias negativas de la posible causación del siniestro amparado por la póliza de seriedad de la propuesta política. 7.6.- Ahora, independientemente de que el porcentaje de la contragarantía exigida resulte o no desproporcionado, sí restringe el adecuado ejercicio de los derechos políticos de los tutelantes, razón por la cual confirmará el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 23 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Salvamento de voto. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 80 a 83 del C. Principal. [2] Folios 66 a 74 del C. Principal. [3] Folio 16 del C. Principal. [4] Folios 1 a 16 del C. Principal. [5] Folios 10 y 11 del C. Principal. [6] “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” [7] Folios 28 a 30 del C. Principal. [8] Folios 35 ay 36 del C. Principal. [9] Folios 37 a 40 del C. Principal. [10] Folios 41 a 51 del C. Principal. [11] Folios 53 a 55, 59 a 61 y 62 a 64 del C. Principal. [12] Folios 66 a 74 del C. Principal. [13] Fl. 82 vuelto C.P. [14] “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 8 de mayo de 2013, Expediente: 24510, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [16]“ARTICULO 1o.
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [17] “ARTICULO 3o.
La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”. [18] Corte Constitucional, sentencia C- 027 del 18 de abril de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [19] Corte Constitucional, Sentencia T- 232 del 9 de abril de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [20] "Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones". [21] “ARTÍCULO 32.
ACEPTACIÓN O RECHAZO DE INSCRIPCIONES. La autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla correspondiente. La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
Contra este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley. En caso de inscripción de dos o más candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la primera”. [22] “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. [23] Sentencia T-117 de 2016. [24] Sentencia T-292 de 2006, reiterada en la Sentencia T-233 de 2017. [25] Folios 28 a 30 del C. Principal.