ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NEGACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA / DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL ACERVO PROBATORIO - Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios / VINCULACIÓN DEL DOCENTE – Corresponde al juez ordinario valorar la prueba y determinar si es necesaria, conducente y pertinente para establecer el tipo de vinculación / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [L]a Sala advierte que para el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la parte demandante no demostró su tipo de vinculación como docente entre el 30 de agosto de 2004 al 7 de enero de 2008, conclusión que derivó del análisis del acto de nombramiento y del Decreto 244 de 12 de febrero de 2004.
De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que el tribunal accionado no tuvo en cuenta la prueba alegada por la parte actora, a saber, el “Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios”, a pesar de que este elemento probatorio fue decretado y objeto de análisis por el Juez 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, en cuanto a la eventual incidencia que la parte tutelante le atribuye a esta prueba en el proceso, la Sala observa que en efecto, esos certificados de salarios (…) mencionan que el tipo de vinculación de la accionante es municipal, lo cual podría llegar a disipar la duda del tribunal accionando (…) En todo caso será el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el que determine si dicho elemento probatorio puede llegar a variar la decisión censurada.
(…) En ese orden de ideas, la Sala advierte que se configura el defecto fáctico alegado por la [actora], por lo que concederá el amparo requerido respecto a este cargo, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incluya dentro de su valoración probatoria este elemento y determine si esta prueba es necesaria, conducente y pertinente para establecer el tipo de vinculación de la actora para el periodo correspondiente DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Inexistencia / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA SENTENCIA – Difiere del precedente alegado como desconocido En el sub examine la parte actora hace consistir este defecto en que la autoridad acusada, desconoció la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No. 25000-23-25-000-2006-00720-01(2077-08), M.P. Víctor Hernando Alvarado (…) Revisado el contenido del fallo alegado como desconocido, la Sala encuentra que la regla que fijó en esa oportunidad el Consejo de Estado, contrario a lo expuesto por la accionante, no es aplicable a su caso, por cuanto los supuestos fácticos relacionados en aquella sentencia son diferentes a los de la [actora], toda vez que en esa oportunidad el actor tuvo una primera vinculación del 5 de marzo de 1971 al 31 de enero de 1981 con el Distrito de Bogotá, presentó renuncia a partir del 1° de febrero del mismo año y el 9 de julio de 1993 el Alcalde Mayor de Bogotá lo nombró como docente en la planta de personal de dicha entidad territorial (al 11 de agosto de 2004 el actor todavía se encontraba vinculado).(…) En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el tribunal accionado no desconoció en concreto la decisión alegada como tal por la tutelante, pues como quedó en evidencia los supuestos fácticos de uno y otro caso son distintos, pues en el caso de la actora su vinculación con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989 fue con otra entidad territorial, por lo que en estricto sentido no son iguales los supuestos de hecho CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04006-00(AC) Actor: GLORIA LUCÍA PAZ DE LASSO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Pensión gracia. Defecto fáctico y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la señora Gloria Lucía Paz de Lasso contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, desarrolado por el Decreto 2591 de 1991. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud La señora Gloria Lucía Paz de Lasso, actuando en nombre propio, con escrito radicado el 3 de septiembre de 2019 en la Secretaría General del Consejo de Estado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 31 de enero de 2019, que revocó la decisión expedida el 1º de noviembre de 2016 por el Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali, que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 76-001-33-33- 017-2015-00024-01, adelantado por la accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. 2.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: • La señora Gloria Lucía Paz de Lasso nació el 25 de julio de 1956 y, desempeñó la docencia oficial entre el 6 de mayo de 1975 y el 7 de enero de 2008 en instituciones educativas de los departamentos de Nariño y Valle del Cauca. • La accionante solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión – en adelante Cajanal – el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual le fue negado, a través de la Resolución No. PAP 012655 de 6 de septiembre de 2010, con fundamento en que su vinculación en la institución educativa del departamento del Valle del Cauca correspondió al nivel nacional. • Inconforme con lo resuelto, la tutelante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal –función pensional asumida por la UGPP–, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, proceso del cual conoció en primera instancia el Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali, autoridad que con sentencia de 1º de noviembre de 2016 accedió a las pretensiones de la parte actora, por cuanto “[…] la demandante se ha desempeñado como docente nacionalizada – Departamento de Nariño por un lapso de 17 años, 6 meses y 25 días, según certificación vista a folios 19-21 del Cuaderno 1 y sumando los 3 años, 04 meses y 07 días a la fecha de la certificación expedida por el Departamento del Valle del Cauca folio 12 del cuaderno 1, el Despacho encuentra que cuenta con más de 20 años de servicios, pues acreditó un total de 20 años, 09 meses y 32 días […]”. • Del recurso de apelación interpuesto por la UGPP conoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que mediante providencia de 31 de enero de 2019 revocó la decisión del juez a quo, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, luego de encontrar que de las pruebas allegas al proceso, no se logró colegir el tipo de vinculación que ostentó la actora con ocasión de sus servicios como docente con el municipio de Jamundí. Además, a reglón seguido, precisó lo siguiente: “Lo anterior radica aún más su fundamento en que la demandante, si bien venía con un nombramiento como docente nacionalizada en el Municipio de Pasto, la misma presentó renuncia al cargo a partir del 01 de diciembre de 1992, tal y como puede observarse en el certificado de tiempo de servicios a folio 21 del expediente, y por ende, teniendo en cuenta que conforme lo expone el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, les serán aplicables las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional, se entendería que sus vinculaciones a la docencia con posterioridad a dicha fecha serían de orden nacional, razón por la cual no pueden computarse dichos tiempos para acceder a la pensión gracia […]”. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales, toda vez que, a su juicio, la sentencia censurada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto fáctico Lo sustentó en que pese a que el tribunal accionado hizo referencia a la falta de elementos probatorios para demostrar el tipo de vinculación de la tutelante como docente en el Municipio de Jamundí, lo cierto es que dicha autoridad judicial se limitó al análisis del acto administrativo de nombramiento y el certificado de historia laboral, excluyendo de su estudio el certificado de salarios en el marco del cual se señala expresamente una vinculación de carácter municipal. 1.3.2.
Desconocimiento del precedente Indicó que se desconoció la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No. 25000-23-25-000-2006-00720-01(2077-08), M.P. Víctor Hernando Alvarado (Actor: Hermes Rodrigo Prieto Chamizo), toda vez que “[…] También en este caso se debatía el nombramiento de un docente a la planta de personal de los Departamentos: Nariño, con posterioridad a la vigencia de la ley 91 de 1989 y no por ese hecho el Honorable Consejo de Estado catalogó de Nacional ese nombramiento, por el contrario dio plena validez a la naturaleza territorial que el imprimía el hecho de haber sido nombrado por un ente territorial […]”.
Precisó que para que el tribunal accionado le negará el reconocimiento de la pensión gracia debió haberse demostrado en el proceso que su nombramiento había sido efectuado por el Gobierno Nacional, esto es, por el Ministerio de Educación Nacional, lo cual no ocurrió. 1.4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1.
Que se ampare (sic) en mi favor los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, que me fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con motivo de la expedición de la sentencia del 31 de enero de 2019 notificada el 6 de marzo de 2019 que revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali (V), del 01 de noviembre de 2016, que había accedido a las pretensiones de la demanda. 2.
Que se deje sin ningún efecto la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca impugnada a través de la presente acción de tutela y, en su lugar, se decida confirmar la sentencia de primera instancia la cual ordenó el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda. 3. Que se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela” [1]. 5.
Trámite de la acción Mediante auto de 9 de septiembre de 2019[2], el Magistrado Ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y vinculó como terceros con interés al Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional. 6.
Contestaciones Librados los oficios correspondientes y realizadas las notificaciones[3] en debida forma, contestaron las siguientes autoridades: 1. Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP[4] Con escrito enviado al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación el 13 de septiembre de 2019, la Subdirectora Jurídica de la entidad realizó un recuento legal y jurisprudencial de la pensión gracia. A continuación, señaló que la acción de tutela es improcedente, puesto que, a su juicio, lo que pretende el actor es reabrir un debate zanjado ante el juez ordinario y, en ese orden, precisó que en el caso sub examine existe cosa juzgada.
Agregó que “[e]n caso de persistir el desacuerdo de la parte actora, sobre lo decidido por el juez natural de la causa, deberá acudir ante la vía ordinaria por medio del RECURSO EXTRAORDINARIO CORRESPONDIENTE, con el fin de que la jurisdicción dirima el litigio presentado. La tutela no puede ser empleada como un mecanismo sustitutivo de la vía ordinaria”. 2.
Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali [5] Mediante escrito enviado por correo electrónico el 16 de septiembre de 2019, efectuó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de censura. De conformidad con lo anterior, solicitó exonerar a ese Despacho de toda clase de responsabilidad en el asunto de la referencia. 3.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[6] Advirtió que “[…] lo pretendido por la accionante es reabrir el debate jurídico en relación con el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia solicitada en su oportunidad, aspecto que desborda la finalidad de la acción constitucional, empleando la misma como una tercera instancia en aras de revisar aspectos que ya fueron estudiados en el mecanismo ordinario […] considera esta Corporación que el análisis efectuado en la providencia discurrida, se hizo bajo un riguroso estudio probatorio […]”. 4.
Nación – Ministerio de Educación Nacional[7] Con escrito enviado por correo electrónico el 13 de septiembre de 2019, solicitó la desvinculación de la entidad por cuanto de la normativa que la rige se advierte que esta no tiene injerencia en la decisión que se tomé al respecto. Insistió en que por parte de dicho Ministerio no existe actuación que atente contra los derechos fundamentales invocados por la señora Gloria Lucía Paz de Lasso.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa El Ministerio de Educación Nacional, al intervenir en el trámite de instancia, solicitó su desvinculación, con el argumento de que no tiene injerencia en la decisión que se tomé al respecto y no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Esta Sala de Decisión accederá a tal reclamo, toda vez que se advierte que en efecto no le asiste interés en la decisión que se adopte en el marco de la presente acción constitucional. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 31 de enero de 2019, toda vez que, en su sentir, esta decisión incurrió en un defecto fáctico y en el desconocimiento del precedente. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y;
(iii) del caso concreto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[8] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[9].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[10]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[11], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. La Sala precisa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la providencia que se censura corresponde a una providencia proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 76- 001-33-33-017-2015-00024-01, adelantado por la accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. 2.5.2.
Tampoco existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la providencia de segunda instancia, acusada como vulneradora de derechos fundamentales, fue proferida el 31 de enero de 2019, notificada por correo electrónico el 6 de marzo de 2019, ejecutoriada el 11 del mismo mes y año, mientras que la acción de tutela fue presentada el 3 de septiembre de esta anualidad, es decir, se trata de un término razonable para acudir al juez constitucional. 2.5.3.
Respecto a la subsidiariedad, en el caso concreto, el proceso contencioso administrativo finalizó con la sentencia de 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede el recurso de alzada.
Tampoco procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por cuanto no se alegó como desconocida una sentencia que tenga este carácter. Así mismo, tampoco procede el recurso extraordinario de revisión debido a que dentro de los motivos de inconformidad que expone la accionante, no se configuran las causales señaladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.
Caso concreto A juicio de la tutelante, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al expedir la sentencia de 31 de enero de 2019, por medio de la cual, resolvió revocar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 17 administrativo del Circuito Judicial de Cali el 1º de noviembre de 2016 para, en su lugar, negar las súplicas de la demanda en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la parte actora contra la UGPP. 2.6.1.
Defecto fáctico Esta Sala en decisión de 12 de noviembre del 2015[12] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 2016[13], estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de| |práctica de |una prueba relevante para resolver el problema | |pruebas |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |indispensables |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |para fallar el |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | |asunto |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.
Así las cosas, es importante | | |considerar que no toda negativa a un decreto de | | |pruebas abre la posibilidad a la configuración | | |del defecto, ya que éste procederá cuando se | | |rechace el decreto y práctica de la prueba que, | | |solicitada oportunamente, no cumpla con los | | |parámetros arriba señalados. | | |De esta manera, se requiere: | | | | | |Que la parte identifique el elemento probatorio | | |que solicitó | | |Que la parte demuestre que lo solicitó en | | |oportunidad legal | | |Que se expongan las razones por la cuales la | | |prueba solicitada era conducente, pertinente o | | |idónea. | | |Señalar de manera razonada la razón por la cual,| | |de haberse decretado la prueba, el sentido de la| | |decisión hubiere sido otro. | |Desconocimiento |Se presenta cuando, obrando los elementos de | |del acervo |convicción en el expediente, y estos resultan | |probatorio |decisivos frente a los hechos que se pretenden | |determinante |probar, éstos no son tenidos en cuenta por el | |para identificar|fallador ordinario.
En este punto, se requiere | |la veracidad de |que de forma específica, se concrete en el | |los hechos |escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas | |alegados por las|oportuna y legalmente, fueron desconocidas por | |partes |el juez. | | | | | |Así las cosas, se configura siempre que: | | | | | |Se identifiquen los elementos de prueba no | | |valorados por el juez. | | |Se demuestre que éstos fueron aportados en forma| | |legal y oportunamente al proceso | | |Señale las razones por las cuales eran | | |relevantes para la decisión | | |Se precise, razonadamente, la incidencia de los | | |mismos para variar el sentido del fallo. | |Valoración |Procede cuando, a la luz de los postulados de la| |irracional o |sana crítica, la apreciación efectuada por el | |arbitraria de |fallador, resulta manifiestamente equivocada o | |las pruebas |arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la | |aportadas |prueba se entiende alterado. | | | | | |Se requiere entonces que: | | | | | |La parte precise cual o cuales de las pruebas | | |fueron objeto de indebida valoración por el juez| | |La razón del por qué, en cada caso en | | |particular, la consideración del operador | | |judicial se aleja de las reglas de la lógica, la| | |experiencia y la sana crítica. | | | | | |El segundo de los elementos señalados, resulta | | |de vital importancia, pues es claro que un | | |sencillo desacuerdo en relación con la | | |conclusión a la cual arribó el juez de | | |instancia, en ninguna manera puede ser razón | | |para ordenar el amparo constitucional por este | | |aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una | | |sustitución arbitraria del juez natural. | | | | | |Incidencia de la prueba en el fallo atacado | |Dictar sentencia|Refiere al supuesto cuando el fallador de | |con fundamento |instancia decide el asunto con base en pruebas | |en pruebas |que no observaron los requisitos legales para su| |obtenidas con |producción o introducción al proceso.
Así las | |violación del |cosas, el juez no ignora la prueba ni se | |debido proceso |equivoca en su apreciación, pero yerra al | | |haberla tenido en cuenta para decidir el | | |problema jurídico que le fue planteado, al ser | | |ésta una prueba que desconoce el debido proceso | | |de las partes. | | | | | |Para su configuración corresponde señalar: | | | | | |Señalar con claridad los elementos probatorios | | |aportados con violación al artículo 29 | | |constitucional. | | |Exponer las razones que sustentan dicha | | |vulneración. | | |Demostrar que estos elementos de convicción | | |fueron el sustento de la decisión. | Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: “[…] Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador […]”.
Ahora bien, en el caso concreto la accionante indicó que este defecto se configuró porque pese a que el tribunal accionado hizo referencia a la falta de elementos probatorios para demostrar el tipo de vinculación de la tutelante como docente en el Municipio de Jamundí, lo cierto es que dicha autoridad judicial se limitó al análisis del acto administrativo de nombramiento y el certificado de historia laboral, excluyendo de su estudio el certificado de salarios, en el marco del cual se señala expresamente una vinculación de carácter municipal.
Al revisar el expediente remitido en préstamo correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de censura, se advierte que en el fallo de primera instancia, el Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali decretó las siguientes pruebas: “[…] PARTE DEMANDANTE Procede el Despacho a pronunciarse sobre las pruebas aportadas por la parte demandante dentro del proceso y de conformidad con el numeral 10 del artículo 180 del C.P.A.C.A. se tendrán como pruebas al momento de dictar sentencia, los documentos que reposan en el expediente a folios 13 – 45 del expediente, así: - Copia de la Resolución PAP 012655 del 06 de septiembre de 2010 por medio de la cual se niega un reconocimiento de pensión de jubilación gracia. - Copia autenticada de los factores salariales expedidos por autoridad competente sonde se puede establecer todo lo devengado durante los dos últimos años de servicio (2006 – 2007). - Certificados de Historia Laboral expedidos tanto por la Secretaría de educación (sic) Municipal de Pasto como por la Secretaría de Educación Departamental del Valle, donde se puede corroborar que la vinculación fue por ente territorial. - Copia de Decretos de Nombramiento (sic) en el Departamento de Nariño y en el Departamento del Valle y actas de posesión. - Copia de la Solicitud efectuada a UGPP en la que se solicita expedición de copia auténtica de todo el expediente administrativo para que sirva de prueba en el proceso.
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Téngase como prueba al momento de fallar los antecedentes administrativos aportados por la entidad en medio magnético visto en el cuaderno 2 del expediente. Considerando el Despacho que el asunto debatido es de puro derecho y que los medios probatorios permiten el estudio íntegro y profundo del tema y, sin haber pruebas para practicar, el despacho prescindirá de la etapa probatoria y pasará directamente a la etapa de alegaciones y juzgamiento […]”.[14] (Sic para toda la cita – Negrilla y subrayado del texto original) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia cuestionada frente al punto objeto de estudio señaló lo siguiente: “[…] se tiene que la demandante prestó servicios docentes al Municipio de Jamundí, los cuales no tuvo en cuenta el juez de instancia y que fueron certificados por el Secretario de Gestión Institucional a través de órdenes de prestación de servicios entre los periodos comprendidos del 05 de junio al 23 de agosto de 1997, 1º de septiembre al 30 de diciembre de 1997, 09 de enero al 09 de mayo de 1998, 11 de mayo al 30 de junio de 1998, 1º de septiembre al 30 de diciembre de 1998, 18 de enero al 30 de junio de 1999, 11 de octubre al 17 de diciembre de 1999, 17 de enero al 30 de junio de 2000 y 04 de septiembre al 15 de diciembre de 2000, y que suman un tiempo total de 2 años y 28 días […].
No obstante lo anterior, y si bien es cierto que dichos tiempos deben ser tenidos en cuenta, de lo aportado al plenario no se puede colegir si la vinculación que tuvo la actora Gloria Lucía Paz de Lasso a través de las OPS – Órdenes de Prestación de Servicios con el municipio de Jamundí, fueron en una planta nacionalizada, territorial o nacional, pues de la revisión minuciosa de cada una de las resoluciones por medio de las cuales se ordenó la prestación de servicios, se indica que dichos nombramientos para cubrir licencias o mientras se realiza el concurso, se hicieron en cumplimiento de unas normas que regulan el tema de los docentes de todos los órdenes, sin que pueda verificarse de manera cierta y exacta el tipo de vinculación, aspecto que debió demostrar la parte actora, en cabeza de quien radicaba la carga de la prueba.
Por otro lado, de las pruebas allegadas se observa que la demandante cumple los 50 años de edad al año 2006 y a dicha fecha prestó sus servicios como docente entre el 30 de agosto de 2004 al 07 de enero de 2008, nombrada mediante el Decreto 1195 del 2004 por el Departamento del Valle del Cauca, acumulando un tiempo total de 3 años, 4 meses y 8 días, con el cual cumpliría con el requisito del tiempo restante para acceder al beneficio prestacional reclamado, sin embargo, si bien se allegó copia del mencionado acto administrativo y aún del Decreto 244 del 12 de febrero de 2004 (por medio del cual se definieron unas plazas vacantes), lo cierto es que de ellos tampoco logra colegirse el tipo de vinculación que ostentó la actora con este nombramiento, es decir si fue en plaza nacionalizada, territorial o nacional, aspecto que se reitera debió ser probado por la parte demandante en quien radicaba la carga de la prueba […]”.[15] (Negrilla fuera del texto original) De lo transcrito del fallo censurado, la Sala advierte que para el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la parte demandante no demostró su tipo de vinculación como docente entre el 30 de agosto de 2004 al 7 de enero de 2008, conclusión que derivó del análisis del acto de nombramiento y del Decreto 244 de 12 de febrero de 2004.
De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que el tribunal accionado no tuvo en cuenta la prueba alegada por la parte actora, a saber, el “Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios”, a pesar de que este elemento probatorio fue decretado y objeto de análisis por el Juez 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, en cuanto a la eventual incidencia que la parte tutelante le atribuye a esta prueba en el proceso, la Sala observa que en efecto, esos certificados de salarios (folios 17 y 18 del expediente en préstamo) mencionan que el tipo de vinculación de la accionante es municipal, lo cual podría llegar a disipar la duda del tribunal accionando relacionada con que “[…] lo cierto es que de ellos tampoco logra colegirse el tipo de vinculación que ostentó la actora con este nombramiento, es decir si fue en plaza nacionalizada, territorial o nacional, aspecto que se reitera debió ser probado por la parte demandante en quien radicaba la carga de la prueba […]”.
En todo caso será el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el que determine si dicho elemento probatorio puede llegar a variar la decisión censurada. A continuación se presentan unas imágenes relacionadas con el contenido de las pruebas alegadas por la tutelante: [pic] [pic] En ese orden de ideas, la Sala advierte que se configura el defecto fáctico alegado por la señora Paz de Lasso, por lo que concederá el amparo requerido respecto a este cargo, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incluya dentro de su valoración probatoria este elemento y determine si esta prueba es necesaria, conducente y pertinente para establecer el tipo de vinculación de la actora para el periodo correspondiente. 2.6.2.
Desconocimiento del precedente La Sala precisa que constituye precedente aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que esta sea considerada como precedente. En el sub examine la parte actora hace consistir este defecto en que la autoridad acusada, desconoció la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No. 25000-23-25-000-2006-00720-01(2077-08), M.P. Víctor Hernando Alvarado (Actor: Hermes Rodrigo Prieto Chamizo), toda vez que “[…] También en este caso se debatía el nombramiento de un docente a la planta de personal de los Departamentos: Nariño, con posterioridad a la vigencia de la ley 91 de 1989 y no por ese hecho el Honorable Consejo de Estado catalogó de Nacional ese nombramiento, por el contrario dio plena validez a la naturaleza territorial que el imprimía el hecho de haber sido nombrado por un ente territorial […]”.
Revisado el contenido del fallo alegado como desconocido, la Sala encuentra que la regla que fijó en esa oportunidad el Consejo de Estado, contrario a lo expuesto por la accionante, no es aplicable a su caso, por cuanto los supuestos fácticos relacionados en aquella sentencia son diferentes a los de la señora Paz de Lasso, toda vez que en esa oportunidad el actor tuvo una primera vinculación del 5 de marzo de 1971 al 31 de enero de 1981 con el Distrito de Bogotá, presentó renuncia a partir del 1° de febrero del mismo año y el 9 de julio de 1993 el Alcalde Mayor de Bogotá lo nombró como docente en la planta de personal de dicha entidad territorial (al 11 de agosto de 2004 el actor todavía se encontraba vinculado).
Bajo esos supuestos, el Máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo concluyó que “Los 9 años y 12 días de la primera vinculación sumados a los 11 años y 27 días de la segunda, ambas en el Distrito de Bogotá, dan como resultado un tiempo total de servicio de 20 años, 1 mes y 9 días, cumpliéndose en forma suficiente los años de servicio docente que exige la Ley para acceder a la pensión especial reclamada”.
(Negrilla fuera del texto original) En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el tribunal accionado no desconoció en concreto la decisión alegada como tal por la tutelante, pues como quedó en evidencia los supuestos fácticos de uno y otro caso son distintos, pues en el caso de la actora su vinculación con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989 fue con otra entidad territorial, por lo que en estricto sentido no son iguales los supuestos de hecho.
Ahora bien, en cuanto al argumento de la señora Paz de Lasso según el cual el tribunal accionado le negara el reconocimiento de la pensión gracia debió haberse demostrado en el proceso que su nombramiento había sido efectuado por el Gobierno Nacional, esto es, por el Ministerio de Educación Nacional; frente a ese tema la Sala se remite a lo expuesto con ocasión del estudio del defecto fáctico objeto de análisis previamente, pues en efecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca así como no encontró demostrado que su vinculación fuera de orden territorial, lo cierto es que tampoco acreditó que este hubiese sido nacional, situación que deberá ser objeto de análisis por parte de dicha autoridad judicial al momento de evaluar los elementos probatorios que obran en el proceso para determinar la vinculación de la docente. 2.7.
Conclusión Así las cosas, la Sala concluye que se configura el defecto fáctico, pero no el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, razón por la cual hay lugar a amparar los derechos fundamentales de la tutelante respecto del primero y a negar la solicitud en lo que concierne al segundo cargo. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACCEDER a la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso en lo que concierne al defecto fáctico alegado y, en consecuencia, DEJAR sin efectos la sentencia de 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
TERCERO: NEGAR la acción de tutela en cuanto al cargo de desconocimiento del precedente alegado por la tutelante, conforme la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir sentencia de reemplazo dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del presente proveído, de conformidad con los lineamientos expuestos.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto ley No. 2591 de 1991.
SEXTO: Si no se impugna esta providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folio 6. [2] Folio 24. [3] Folios 25 a 30. [4] Folios 31 a 38. [5] Folio 84. [6] Folios 51 y 52. [7] Folios 53 a 57. [8] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [9] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [10] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [11] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [13] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. [14] Folios 87 a 94 del expediente en préstamo. [15] Folios 213 a 225 del expediente en préstamo.